李許 閆杰 索彥彥 王剛 鄒麗恒 陳宏中

（深圳海關(guān) 廣東深圳 518045）

1 前言

進出口商品檢驗鑒定是指在國際貿(mào)易活動中，對進出口商品的質(zhì)量、數(shù)量、包裝和相關(guān)安全、衛(wèi)生指標等進行檢驗、鑒定，以確定其是否符合相關(guān)技術(shù)標準或合同規(guī)定的要求的活動[1]。16世紀初，歐洲最先出現(xiàn)了從事商品檢驗的第三方檢驗機構(gòu)。1664年，法國政府建立了出口商品檢驗管理制度。19世紀，意大利、英國等西方國家紛紛設(shè)立了各種類型的商品檢驗機構(gòu)[2]。第二次世界大戰(zhàn)后，全球經(jīng)濟迅速發(fā)展，進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)發(fā)展迅速。

進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)作為政府監(jiān)管的重要補充，在一定程度上充當(dāng)政府?dāng)[脫“信任危機”的有效抓手，同時憑借其先進方法和設(shè)備，能夠為企業(yè)產(chǎn)品出口提供“背書”，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強有力的服務(wù)平臺。然而，由于進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的專業(yè)領(lǐng)域繁雜，從業(yè)人員數(shù)量龐大，管理水平參差不齊，導(dǎo)致未經(jīng)檢驗檢測或以篡改數(shù)據(jù)結(jié)果等方式出具虛假檢驗鑒定結(jié)果等違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，本文通過對歐盟進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的政府監(jiān)管，特別是其在第三方合格評定機構(gòu)的市場準入、監(jiān)督管理及方式、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容進行研究，對照分析了我國與歐盟在對檢驗鑒定機構(gòu)監(jiān)管方面的異同，并提出完善我國在進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)監(jiān)管方面的相關(guān)建議。

2 歐盟對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的監(jiān)管情況

合格評定機構(gòu)是指開展合格評定活動的機構(gòu)，合格評定活動一般包括檢驗、檢測、認證和校準。在歐盟的法規(guī)體系中，由于某些合格評定程序要求由合格評定機構(gòu)開展，并且經(jīng)由成員國向委員會通報。但是研究數(shù)據(jù)表明，符合部門立法要求的合格評定機構(gòu)并不能在歐盟內(nèi)部保持高度的一致性。因此，歐盟在新方法指定體系建立后，由成員國通報機構(gòu)根據(jù)新方法指令對開展合格評定的機構(gòu)進行認證、評估和監(jiān)督，考核通過后，合格評定的機構(gòu)就成為了公告機構(gòu)。至此，歐盟建立了公告機構(gòu)制度。

合格評定機構(gòu)和公告機構(gòu)二者的區(qū)別在于，只有成為公告機構(gòu)的合格評定機構(gòu)，才能提供歐盟型式檢驗證書（含有公告機構(gòu)的名稱和編號），且該公告機構(gòu)在任何時間都不得發(fā)布超出其被賦予的檢測范圍的檢測報告。公告機構(gòu)的清單由歐盟委員會予以發(fā)布。按照歐盟規(guī)定，在權(quán)責(zé)方面，公告機構(gòu)對公眾利益負有責(zé)任，應(yīng)在成員國的領(lǐng)土上設(shè)立法人實體，并向成員國國家主管機構(gòu)負責(zé)。

2.1 法律法規(guī)情況

由于在以新方法指令為代表的技術(shù)協(xié)調(diào)體系的實施過程中，逐漸發(fā)現(xiàn)了市場監(jiān)管能力不夠、立法水平和執(zhí)法力度不一、公告機構(gòu)技術(shù)能力參差不齊等問題，為解決這些問題，歐盟制定了768/2008/EC《歐洲議會和歐洲理事會關(guān)于產(chǎn)品市場營銷共同框架的決定》和（EC）No 765/2008《制定產(chǎn)品營銷的認可和市場監(jiān)管要求的條例》。

條例（EC）No 765/2008對國家認可機構(gòu)及認可體系、歐共體市場監(jiān)管框架、產(chǎn)品市場準入控制、CE標志的使用通則及歐共體資助等進行了具體規(guī)定。特別是在合格評定機構(gòu)的認可體系方面，條例規(guī)定各成員國應(yīng)指派其國家認可機構(gòu)承擔(dān)管轄范圍內(nèi)公告機構(gòu)的認可和監(jiān)管工作。

在決定768/2008/EC中，歐盟對各經(jīng)營者的責(zé)任、合格評定機構(gòu)的公告、合格評定模式等做出了規(guī)定。特別是在公告機構(gòu)的管理方面做出了詳細規(guī)定，包括對公告監(jiān)管機構(gòu)和公告機構(gòu)的要求、各方的信息報告義務(wù)、公告機構(gòu)的分支機構(gòu)及分包、公告申請、公告程序、公告變更及責(zé)任承擔(dān)等。

2.2 市場準入情況

在歐盟層面，768/2008/EC《歐洲議會和歐洲理事會關(guān)于產(chǎn)品市場營銷共同框架的決定》和（EC）No 765/2008《制定產(chǎn)品營銷的認可和市場監(jiān)管要求的條例》2個技術(shù)法規(guī)規(guī)定了營銷產(chǎn)品對框架要求，各成員國負責(zé)執(zhí)行操作，即由成員國的通報機構(gòu)負責(zé)具體認可公告機構(gòu)并對其實施監(jiān)督。從成員國的國家層級上，由法規(guī)監(jiān)管機構(gòu)、通報機構(gòu)和市場監(jiān)管機構(gòu)三方的國家機構(gòu)構(gòu)成了保障產(chǎn)品安全的基礎(chǔ)。其中，通報機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督成員國的認可機構(gòu)，市場監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)控制市場銷售產(chǎn)品（包括來自歐盟境外的第三國）的安全性。此外，海關(guān)和市場監(jiān)管機構(gòu)有職責(zé)和權(quán)利基于風(fēng)險管理檢驗來自第三國的產(chǎn)品，保證產(chǎn)品在歐盟市場上自由流通前可以得到適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

合格評定機構(gòu)可以按照規(guī)定的程序，向成員國通報機構(gòu)提出申請以獲得通報。申請時，應(yīng)提供合格評定活動、合格評定程序和產(chǎn)品的描述，以及成員國認可機構(gòu)頒發(fā)的認可證書等資料。若申請時不能提供認可證書，則必須向通報機構(gòu)提供所有能證明其技術(shù)能力符合要求的文件證據(jù)。

通報機構(gòu)核實后，經(jīng)由新方法通報和指定系統(tǒng)（簡稱NANDO系統(tǒng)）向委員會和其他成員國披露申請合格評定機構(gòu)的情況，包括合格評定活動、合格評定程序和產(chǎn)品的描述，以及再次評估或?qū)徍吮O(jiān)督的日期。從官網(wǎng)公布之日起，可在2周（針對認可情況下）和2個月（針對非認可情況下）內(nèi)提出異議。

歐盟的公告機構(gòu)清單包括公告機構(gòu)的識別代碼、業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容。此外還有一些特殊情況，由于《歐洲經(jīng)濟區(qū)協(xié)議》的生效，新方法指令和其他歐盟層面立法的實施和應(yīng)用也適用于列入EEA EFTA的國家（如冰島、列支敦士登和挪威）；歐盟和土耳其簽訂了一項新的協(xié)議，承認土耳其的公告機構(gòu)及其出具的測試報告和證書。

2.3 監(jiān)管方式情況

歐盟公告機構(gòu)一般由各成員國指定的通報機構(gòu)進行監(jiān)管，并使用統(tǒng)一的電子信息平臺向歐盟委員會和其他成員國進行通報，歐盟統(tǒng)一分配公告機構(gòu)的識別號，并在歐盟官網(wǎng)上按照類別將相關(guān)信息予以公布。各認可機構(gòu)負責(zé)對公告機構(gòu)進行監(jiān)督管理，以保證其始終符合被批準時的條件。若發(fā)現(xiàn)某一公告機構(gòu)不再符合被批準時的條件，則可以撤銷該公告機構(gòu)的資格，并按照與批準相同的程序向歐盟和成員國進行通報[3]。

歐盟通過對市場上流通的商品進行市場監(jiān)督，確保流通環(huán)節(jié)的商品符合新方法指令的要求，同時，市場監(jiān)督也是監(jiān)督管理公告機構(gòu)的一個有效方法。因此，市場監(jiān)管機構(gòu)可以要求公告機構(gòu)提供對產(chǎn)品合格評定的相關(guān)信息。市場監(jiān)管機構(gòu)一旦提出相關(guān)要求，公告機構(gòu)必須提供EC合格聲明，若不能按照要求提供產(chǎn)品合格評定的相關(guān)信息，則可作為充分證據(jù)對其產(chǎn)品是否符合新方法指令的要求提出合理質(zhì)疑。

此外，在NANDO系統(tǒng)進行通報的5年內(nèi)，需對公告機構(gòu)的持續(xù)符合性監(jiān)管信息進行更新，包括與認可有關(guān)的新數(shù)據(jù)。若是經(jīng)由非認可流程納入的，應(yīng)包含通報機構(gòu)的監(jiān)管信息，尤其是評估報告，如文件審查、現(xiàn)場評估、系統(tǒng)性的監(jiān)管描述（包括現(xiàn)場訪問、技術(shù)能力說明）。若5年內(nèi)未更新通報，則委員會有理由質(zhì)疑公告機構(gòu)業(yè)務(wù)能力的持續(xù)性，歐盟委員會和成員國有責(zé)任采取以下行動：（1）歐盟委員會通知成員國通報機構(gòu)，要求其提供有關(guān)通報和證明能力的書面證據(jù)。若某個成員國不能提起此類信息，則委員會可以提示其他成員國注意此信息并進行討論，或依據(jù)歐盟條約（TFEU）的258條啟動針對成員國通報的程序。（2）當(dāng)確定公告機構(gòu)不再符合條件時，通報機構(gòu)需要立即暫?；虺蜂N通報，并立即通知委員會和通報其他成員國。相關(guān)公告機構(gòu)可以提起上訴，此上訴是否推遲或取消通報取決于成員國的法律。

常規(guī)的定期監(jiān)督由通報機構(gòu)或認可機構(gòu)進行，以評估公告機構(gòu)獲得通報后其能力的連續(xù)性。針對跨國公司類型的合格評定機構(gòu)的多站點或分公司（分站點）的認可、監(jiān)督，可由所在地的成員國認可機構(gòu)與總部所在地的成員國認可機構(gòu)合作實施，或由所在地的成員國認可機構(gòu)實施。分公司（分站點）不得拒絕由所在地成員國認可機構(gòu)開展評估、重新評估和監(jiān)督的行動。

2.4 違法責(zé)任情況

依據(jù)條例（EC）No 765/2008第41條的規(guī)定，成員國應(yīng)制定對經(jīng)營者的處罰規(guī)則，對嚴重違反條例規(guī)定的行為可采取刑事處罰。如果有關(guān)經(jīng)營者曾有違反條例的行為，可從重處罰。

因此，對公告機構(gòu)的違法處罰主要由各成員國自行制定法律法規(guī)進行確定。在歐盟層面，市場監(jiān)管機構(gòu)若發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品經(jīng)過公告機構(gòu)的合格評定程序仍然不合格，則應(yīng)對其提起訴訟，同時對在不合格產(chǎn)品上使用CE標志的人員提起訴訟。若公告機構(gòu)不能滿足要求或不能履行義務(wù)，則通報機構(gòu)必須撤銷其批準，并按照與批準相同的程序通報歐盟委員會及其成員國，并發(fā)布機構(gòu)撤銷的消息。若歐盟委員會確定公告機構(gòu)不符合或不再符合其通報時的要求，則應(yīng)將此情況向成員國進行通報，要求采取糾正措施，必要時撤銷通報。如部分國家規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)未經(jīng)認可的CAB發(fā)證或不經(jīng)檢測出具報告等情況時，可裁定其違反《2008年商業(yè)保護免受誤導(dǎo)性營銷條例》，并依據(jù)其中第7條規(guī)定定罪：遵循簡易程序定罪，可處以不超過法定最高限額的罰款；或遵循公訴程序定罪，可處以罰款或不超過2年的監(jiān)禁，或者二者兼施。

3 與我國進出口檢驗鑒定機構(gòu)監(jiān)管情況的比對

2001年中國加入WTO后按照承諾逐步對外開放檢驗鑒定市場，允許符合條件的檢驗鑒定機構(gòu)從事檢驗鑒定業(yè)務(wù)。我國《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例，賦予了海關(guān)部門對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)進行行政許可和監(jiān)管的職能[4]。目前我國主要以《進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)管理辦法》（總局令第180號）[5]、《中華人民共和國海關(guān)實施〈中華人民共和國行政許可法〉辦法》（海關(guān)總署令第117號公布，根據(jù)海關(guān)總署令第218號修改）等文件為指導(dǎo)，對進出口檢驗鑒定機構(gòu)實施監(jiān)管。

我國對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的監(jiān)管，主要包括行政許可和監(jiān)督管理。海關(guān)總署負責(zé)機構(gòu)許可，日常監(jiān)督管理工作由各直屬海關(guān)負責(zé)。日常監(jiān)督管理的模式主要有機構(gòu)年報審核和日常檢查（包括例行檢查和現(xiàn)場跟蹤檢查）和違法違規(guī)行為的處理。一般情況下，例行檢查按照每年至少1次的頻次安排，由海關(guān)監(jiān)管人員按照監(jiān)督管理程序，對檢驗鑒定機構(gòu)開展全面檢查。檢查內(nèi)容通常包括遵守檢驗鑒定法規(guī)情況、檢驗鑒定管理要求、質(zhì)量管理體系情況、機構(gòu)人員情況、檢測場所和檢測設(shè)備情況、檢驗鑒定方法、業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況和安全作業(yè)情況等；現(xiàn)場跟蹤檢查則是對檢驗鑒定業(yè)務(wù)活動的專項檢查，一般針對現(xiàn)場檢驗活動中出現(xiàn)的問題進行監(jiān)督整改。此外，自2015年起，開展檢驗鑒定機構(gòu)工作質(zhì)量檢查和違法違規(guī)行為調(diào)查的專項行動。

歐盟對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的監(jiān)管主要通過對產(chǎn)品進行監(jiān)管的方式實現(xiàn)。市場監(jiān)管是歐盟對產(chǎn)品實施安全管理的一個重要手段，其主要目的是利用法律手段保證投放到市場的產(chǎn)品符合新方法指令的要求，以保護消費者的健康和安全[6]。歐盟的市場監(jiān)督由各成員國的主管部門負責(zé)，為避免利益沖突，將其明確劃分為合格評定和市場監(jiān)督工作，使二者形成互補。

歐盟的市場監(jiān)督活動主要包括2項：由歐盟成員國檢查其是否符合“新方法指令”中相關(guān)條款的要求：采用必要的一致性措施。針對監(jiān)督投放市場的產(chǎn)品，主要檢查CE標志及其加貼情況、EC合格聲明、合格評定程序的符合性等。主管部門通常采用統(tǒng)計和風(fēng)險評估，對市場監(jiān)管的信息進行分析，之后重點核查危險性較高、出現(xiàn)不符合要求情況頻次較高的產(chǎn)品。

歐盟市場監(jiān)督的作用既包括阻止不安全產(chǎn)品在市場上流通，又為倒查存在問題的合格評定程序和機構(gòu)提供了可能。就市場監(jiān)管的模式而言，除每年在歐盟層面上的例行聯(lián)合行動外，條例（EC）No 765/2008第27~29條規(guī)定，成員國的市場監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)與海關(guān)進行合作，如法國競爭、消費和反欺詐總局與法國海關(guān)簽署了合作協(xié)議，該協(xié)議涉及信息交流、共用檢測實驗室、聯(lián)合執(zhí)法，在發(fā)生危機時建立跨部門的指導(dǎo)小組等。

4 對于我國進出口檢驗鑒定機構(gòu)監(jiān)管的借鑒意義

4.1 建立跨部門合作監(jiān)管機制

歐盟通過決定768/2008/EC《歐洲議會和歐洲理事會關(guān)于產(chǎn)品市場營銷共同框架的決定》和條例（EC）No 765/2008《制定產(chǎn)品營銷的認可和市場監(jiān)管要求的條例》，規(guī)定成員國在國家層級上由法規(guī)監(jiān)管機構(gòu)、通報機構(gòu)和市場監(jiān)管機構(gòu)三方的國家機構(gòu)，構(gòu)成保障產(chǎn)品安全的基礎(chǔ)，其中通報機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督成員國的公告機構(gòu)，市場監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)控制市場銷售產(chǎn)品（包括來自歐盟境外的第三國）的安全性。此外，各成員國海關(guān)和市場監(jiān)管機構(gòu)有義務(wù)和權(quán)力，基于風(fēng)險管理檢查來自第三國的產(chǎn)品，保證其在歐盟市場上自由流通前能夠得到適當(dāng)?shù)母深A(yù)。在我國，各地直屬海關(guān)負責(zé)對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的日常監(jiān)督管理工作，必要時，可會同地方商務(wù)主管部門和市場監(jiān)督管理部門或其他有關(guān)部門進行監(jiān)督檢查。但是在當(dāng)前對機構(gòu)的監(jiān)管工作中，仍然存在條塊分割的問題，各監(jiān)管部門之間的聯(lián)合監(jiān)督檢查、通報及信用檔案共享等工作機制未能得到有效開展[7]。因此，我國進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的監(jiān)督管理可借鑒歐盟的管理經(jīng)驗，建立多部門多層次的合作監(jiān)管機制。

4.2 加強對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的事中事后監(jiān)管

歐盟NANDO系統(tǒng)在公告機構(gòu)通報的5年內(nèi)，會對公告機構(gòu)的持續(xù)符合性監(jiān)管信息（如文件審查、現(xiàn)場評估、現(xiàn)場訪問、技術(shù)能力說明等）進行更新。若未更新通報，則委員會有理由質(zhì)疑公告機構(gòu)持續(xù)開展業(yè)務(wù)的能力，歐盟委員會和成員國有責(zé)任采取暫停或撤銷公告機構(gòu)的通報行動。長期以來，我國有關(guān)部門對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的的監(jiān)管力度有待提高，應(yīng)從宏觀質(zhì)量管理管理的角度，加強事中事后監(jiān)管、重點檢驗監(jiān)管[8]。為調(diào)動進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的積極性，更好地發(fā)揮政府監(jiān)管職能，可以借鑒歐盟對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的監(jiān)管經(jīng)驗，對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的流程、人員、檢測結(jié)果等方面的合規(guī)性進行持續(xù)性事中事后監(jiān)管[9]。

4.3 建立完善進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的信息披露和通報制度

在歐盟，NANDO系統(tǒng)負責(zé)向委員會和其他成員國披露申請合格評定機構(gòu)的細節(jié)，包括合格評定活動、合格評定程序和產(chǎn)品的描述，再次評估或?qū)徍吮O(jiān)督的日期，并持續(xù)更新對公告機構(gòu)的文件審查、現(xiàn)場評估、現(xiàn)場訪問、技術(shù)能力說明等符合性監(jiān)管信息，以便受檢者及利益相關(guān)方了解進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的經(jīng)營狀況、能力范圍及人員資質(zhì)。當(dāng)前，我國在進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的信息披露方面還需進一步提升[10]。為此，我們可借鑒歐盟的管理經(jīng)驗，在公共服務(wù)平臺公開進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的相關(guān)信息和資料，如授權(quán)范圍、授權(quán)時間、人員資質(zhì)，以及能夠?qū)ζ溥M出口商品檢驗鑒定業(yè)務(wù)產(chǎn)生重大影響的其他信息，使其接受社會公眾的監(jiān)督，保障公眾利益。

4.4 在進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)監(jiān)管領(lǐng)域推動關(guān)檢融合

目前，全國獲得進出口商品檢驗鑒定資質(zhì)的機構(gòu)已達800余家，這些機構(gòu)掌握著我國進出口企業(yè)的大量質(zhì)量安全數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可能會對對我國的外貿(mào)和貿(mào)易安全產(chǎn)生一定的影響。另外，行業(yè)發(fā)展不均衡，機構(gòu)管理水平參差不齊，篡改數(shù)據(jù)和虛假報告等違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生；國內(nèi)市場商品檢驗鑒定與進出口商品檢驗鑒定業(yè)務(wù)存在分工不明的情況，海關(guān)對未獲得許可資質(zhì)的機構(gòu)開展監(jiān)管時存在執(zhí)法難的問題。

因此，本文建議進一步加強對進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)數(shù)據(jù)安全情況的監(jiān)管，明確相關(guān)的管理措施；將進出口商品檢驗鑒定機構(gòu)的日常運作情況納入海關(guān)企業(yè)信用管理，并根據(jù)企業(yè)信用實施精準監(jiān)管，同時也便于廣大進出口企業(yè)選擇信用度高的機構(gòu)開展商品檢測[11]；全面拓寬舉報投訴渠道，加大宣傳力度，加強對通報召回案例的排查，以及對違法違規(guī)檢驗鑒定機構(gòu)的查處力度，進一步完善檢驗鑒定機構(gòu)的退出機制。