程云龍，楊 劍

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039)

0 引言

2022年政府工作報(bào)告指出，要提升科技創(chuàng)新能力，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，支持各地加大科技創(chuàng)新投入，推進(jìn)國際科技合作，加大企業(yè)創(chuàng)新力度，強(qiáng)化企業(yè)在創(chuàng)新活動(dòng)當(dāng)中的主體地位[1]。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提升自主創(chuàng)新能力，各地政府結(jié)合實(shí)際為各類創(chuàng)新主體提供人才、資金等多方面的扶持政策。近年來合肥市經(jīng)濟(jì)水平快速增長(zhǎng)，科技創(chuàng)新水平顯著提升。本文選取2017-2021年合肥市部分科技創(chuàng)新政策，運(yùn)用ROSTCM6對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行充分挖掘，建立PMC指數(shù)模型并對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，以期為合肥市科技創(chuàng)新政策制定提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述

政策評(píng)價(jià)是采用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究方法，依據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)和特定群體的政策需求、擬定中的政策方案，以及已頒布實(shí)施的公共政策的執(zhí)行情況產(chǎn)生的效率和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，政策評(píng)價(jià)是有效配置公共資源，提高公共決策科學(xué)化、民主化，檢驗(yàn)政策效果和效益的重要途徑。對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，也是決定政策調(diào)整、繼續(xù)或者停止的重要根據(jù)。國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)政策評(píng)價(jià)展開了較為深入的研究，大體分為以下3個(gè)方面。

第一，從研究方法來看，學(xué)者針對(duì)相關(guān)科技政策評(píng)價(jià)主要采用專家訪問、問卷調(diào)查、文本挖掘等定性研究方式和以主成分分析、DEA模型、熵權(quán)法等定量研究方式。例如郄海拓等[2]運(yùn)用文本分析法對(duì)72個(gè)國家創(chuàng)新型城市的科技創(chuàng)新政策依據(jù)各地區(qū)人均GDP和創(chuàng)新能力指數(shù)劃分為4個(gè)象限，進(jìn)行高頻詞、語義網(wǎng)絡(luò)等挖掘，最終針對(duì)科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化提出了意見；顧玲琍等[3]使用問卷調(diào)查法、專家訪談法對(duì)上海市科技人才政策的知曉度、認(rèn)可度、執(zhí)行度、受益度等指標(biāo)進(jìn)行確定并對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況，針對(duì)上海市科技人才政策實(shí)施效果存在的問題提出意見；王寧等[4]通過因子分析和DEA-BCC模型對(duì)河南省2011-2015年科技人才政策投入與產(chǎn)出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出了完善科技人才政策的運(yùn)行機(jī)制、政策體系及綜合環(huán)境的建議。張永安等[5]以2007-2016年北京市科技創(chuàng)新政策為樣本，運(yùn)用熵權(quán)法確定評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新政策的一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)，得出了北京市科技創(chuàng)新政策績(jī)效穩(wěn)定增長(zhǎng)但是對(duì)環(huán)境作用較為單一的結(jié)論。

第二，從研究視角來看，既往對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)的視角較多集中在政策績(jī)效評(píng)價(jià)和指標(biāo)體系的構(gòu)建等。汪曉夢(mèng)等[6]通過收集2007-2014年中部地區(qū)6個(gè)省份的R&D經(jīng)費(fèi)以及政府科技撥款等指標(biāo)，運(yùn)用回歸分析和灰色關(guān)聯(lián)分析等方法，將安徽省與中部地區(qū)其他省份的科技創(chuàng)新績(jī)效進(jìn)行比較分析，并提出了政策性建議；閻東彬[7]通過收集2012-2017年京津冀地區(qū)投入產(chǎn)出情況，使用兩階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對(duì)3個(gè)區(qū)域科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效率進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，得出了三地科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果普遍較好的結(jié)論，并對(duì)各地的不足之處提出相應(yīng)對(duì)策；康捷等[8]構(gòu)建政策評(píng)價(jià)的準(zhǔn)備、實(shí)施和總結(jié)的全過程體系，對(duì)廣東省出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策的內(nèi)容、執(zhí)行情況、效果等進(jìn)行評(píng)估。

第三，從研究區(qū)域來看，較多集中在以國家或者我國部分省份為單位。例如劉忠艷等[9]對(duì)我國1978-2017年國務(wù)院各部委頒布的625條科技人才政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，并從供給和需求兩側(cè)為完善我國科技人才政策提供相應(yīng)建議；成全等[10]結(jié)合創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略對(duì)2006-2019年出臺(tái)的各類原始性創(chuàng)新政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，并對(duì)當(dāng)前政策評(píng)價(jià)研究提出了一些不足之處；秦海波等[11]通過建立PMC指數(shù)模型對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)2000—2020年區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)；張英杰[12]從科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的特性、效應(yīng)等方面構(gòu)建7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和25個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)浙江省科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。

從上述研究成果來看，學(xué)者對(duì)于科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)的研究不斷深入，但仍存在一些不足。如研究普遍集中在以國家或省份為基礎(chǔ)的宏觀層面的科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)，針對(duì)各城市的微觀層面的政策評(píng)價(jià)較少。因此，本研究采用定性和定量分析相結(jié)合，建立PMC指數(shù)模型，在保證科技創(chuàng)新政策內(nèi)部一致性和評(píng)價(jià)視角多元化的基礎(chǔ)上對(duì)合肥市科技創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2 合肥市科技創(chuàng)新政策文本評(píng)價(jià)

2.1 PMC指數(shù)模型

PMC指數(shù)模型是2011年由Ruiz Estrada[13]基于Omnia Mobilis“世界萬物是普遍聯(lián)系的，任何一個(gè)變量都是重要的”的假說基礎(chǔ)上構(gòu)建的政策評(píng)價(jià)模型，相較于傳統(tǒng)的政策評(píng)價(jià)方法，PMC指數(shù)模型更多的是使用二進(jìn)制數(shù)字“0”和“1”對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià),即若所選樣本政策文本中包含相應(yīng)關(guān)鍵詞則設(shè)置為1，如未出現(xiàn)則設(shè)置為0。其主要步驟包括：變量分類及參數(shù)識(shí)別、構(gòu)建政策評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出表、計(jì)算各層級(jí)指標(biāo)并進(jìn)行加總形成PMC值，并繪制PMC曲面圖[14]。

2.2 政策文本選擇

為了實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容的全面性和研究結(jié)果的客觀性，通過在合肥市人民政府以及合肥市科技局等部門官方網(wǎng)站和“北大法寶”，以關(guān)鍵詞“科技”“科技創(chuàng)新”“科技成果”等進(jìn)行搜索，剔除失效政策文本后，共收集到39個(gè)科技創(chuàng)新政策文本，各年份發(fā)文具體數(shù)量如圖1所示。

圖1 合肥市科技創(chuàng)新政策發(fā)文數(shù)量

為充分評(píng)價(jià)合肥市科技創(chuàng)新政策，本文選取了具有代表性的10條科技政策(表1)進(jìn)行研究，政策文本包含對(duì)科技創(chuàng)新人才、科技園區(qū)以及企業(yè)組織等對(duì)象進(jìn)行的政策支持，從而能夠從多個(gè)維度對(duì)合肥市科技創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表1 合肥市科技創(chuàng)新政策文本

2.3 文本提取及高頻詞匯統(tǒng)計(jì)

將所選取的10條合肥市科技創(chuàng)新政策文本內(nèi)容導(dǎo)入ROSTCM6文本挖掘軟件，對(duì)文本內(nèi)容經(jīng)過分詞處理后進(jìn)行高頻詞匯統(tǒng)計(jì)，并將部分程度副詞如“良好”“極大”以及動(dòng)詞“改善”“降低”以及部分量詞等刪除。如表2所示，列出了排名前50的經(jīng)刪減后的高頻詞匯。

表2 合肥市科技創(chuàng)新政策高頻詞匯統(tǒng)計(jì)結(jié)果

2.4 確定評(píng)價(jià)指標(biāo)

通過借鑒Kuang等[15]、張永安等[16]學(xué)者的研究，結(jié)合政策文本挖掘情況，形成科技政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如表3所示，選擇了10個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及38個(gè)二級(jí)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

表3 PMC模型變量設(shè)置

2.5 建立多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一套數(shù)據(jù)分析框架，主要采用二進(jìn)制形式來對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行賦分，由于每個(gè)一級(jí)變量下設(shè)若干個(gè)二級(jí)變量，且二級(jí)變量所占權(quán)重相同，無需將各指標(biāo)進(jìn)行排名。如表4所示。

表4 合肥市科技創(chuàng)新政策多投入產(chǎn)出表

2.6 PMC指數(shù)計(jì)算

首先，將選擇的合肥市科技創(chuàng)新政策 PMC模型的一級(jí)和二級(jí)變量放進(jìn)投入產(chǎn)出表中；其次，通過挖掘政策文本內(nèi)容，對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行賦值，公式如(1)、(2)所示；第三，將所有二級(jí)變量賦值結(jié)果進(jìn)行加總，并將二級(jí)變量得分總和與此二級(jí)變量的數(shù)量相除，得到一級(jí)變量的數(shù)值，公式如(3)所示。最后，將各一級(jí)變量數(shù)值進(jìn)行匯總，最終得到各科技政策的PMC指數(shù)，如式(4)所示。

如表5所示，通過計(jì)算合肥市科技創(chuàng)新政策PMC指數(shù)后，將其劃分為A、B、C、D共4個(gè)等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)9～10分為優(yōu)秀；7～8.99分為良好；5～6.99分為可接受；0-4.99分為不良。

表5 PMC指數(shù)評(píng)價(jià)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

其中p為一級(jí)變量，q為二級(jí)變量，n為各一級(jí)變量下的二級(jí)變量個(gè)數(shù)

PMC=

(4)

如表6所示，將所選擇的合肥市科技創(chuàng)新政策進(jìn)行文本挖掘后，依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)10項(xiàng)科技創(chuàng)新政策的得分進(jìn)行計(jì)算并進(jìn)行等級(jí)劃分。

2.7 PMC曲面構(gòu)建

在計(jì)算出各政策樣本的PMC指數(shù)后，將一級(jí)變量構(gòu)建成3×3的矩陣，以圖像形式直觀呈現(xiàn)出政策評(píng)價(jià)的結(jié)果。本研究主要涉及10個(gè)一級(jí)變量，但X10為政策公開的指標(biāo)，無二級(jí)變量且所選取的政策皆為公開政策，因此將X10剔除，公式如(5)所示。同時(shí)，因篇幅原因，只展示出部分政策文本的曲面圖。圖2、圖3、圖4、圖5分別為P3、P5、P6、P9的PMC曲面圖。

圖2 P3政策的PMC曲面

圖3 P5政策的PMC曲面

圖4 P6政策的PMC曲面

圖5 P9政策的PMC曲面

(5)

3 研究結(jié)果分析

3.1 整體分析

從整體看，達(dá)到良好的政策分別為P1、P2、P3、P6、P8、P9，占所選取政策的60%。其中，P6的得分最高為8.77分；達(dá)到可接受的政策分別為P4、P5、P7、P10，共計(jì)4項(xiàng)政策，占總政策的40%。另外，從一級(jí)變量來看，除政策公開程度、政策視角和政策評(píng)價(jià)外，政策領(lǐng)域、作用客體及其功能相較于其他指標(biāo)具有優(yōu)勢(shì)，而政策性質(zhì)、政策時(shí)效、激勵(lì)措施的得分較低。

3.2 具體分析

政策P1的PMC得分為7.55分，位列第三位，該項(xiàng)政策在其功能方面低于平均值。政策內(nèi)容更多是認(rèn)定企業(yè)孵化器及評(píng)價(jià)備案的眾創(chuàng)空間的績(jī)效，涉及產(chǎn)品創(chuàng)新和交流合作等方面的內(nèi)容較少。針對(duì)政策P1，在2022年政府工作報(bào)告中所提出的著力培育“專精特新”企業(yè)，在資金、人才、孵化平臺(tái)搭建等方面給予大力支持[1]的背景下，可考慮在該政策進(jìn)行修訂時(shí)增加科技企業(yè)眾創(chuàng)空間人員交流的內(nèi)容。

政策P2的PMC得分為7.15分，位列第五位，該項(xiàng)政策在性質(zhì)和功能方面低于平均值。政策內(nèi)容主要是科技項(xiàng)目申報(bào)的相關(guān)管理辦法，更多涉及到科技項(xiàng)目的監(jiān)督管理和申報(bào)引導(dǎo)，缺少人才建設(shè)和產(chǎn)品創(chuàng)新的相關(guān)內(nèi)容。因此，在后期制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)著重考慮上述部分內(nèi)容。

政策P3的PMC得分為7.93分，位列第二位，該項(xiàng)政策在性質(zhì)和視角方面低于平均值。政策內(nèi)容主要是推動(dòng)合肥市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展而制定的科技創(chuàng)新政策的具體實(shí)施細(xì)則，屬于微觀層面。另外更多的是對(duì)該項(xiàng)政策的闡述和引導(dǎo)，并未提到其監(jiān)管和相應(yīng)的考核制度。因此，在后續(xù)政策制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在宏觀與微觀視角結(jié)合的基礎(chǔ)上增加政府部門監(jiān)督和考核內(nèi)容。

政策P4的PMC得分為6.60分，位列第七位，該項(xiàng)政策在作用層面、領(lǐng)域、激勵(lì)措施和評(píng)價(jià)等方面低于平均值。政策內(nèi)容主要是針對(duì)引進(jìn)外國優(yōu)秀人才，促進(jìn)合肥市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而制定的具體管理辦法，涉及的作用層面主要涉及區(qū)域和企業(yè)。同時(shí)，相關(guān)的激勵(lì)措施更多是人才引進(jìn)方面，內(nèi)容較為單一，這是因?yàn)檎弑旧淼男再|(zhì)所決定的。因此，在后期制定人才政策時(shí)，重點(diǎn)在激勵(lì)措施方面增加相關(guān)內(nèi)容。

政策P5的PMC得分為6.07分，位列第九位，該項(xiàng)政策除政策時(shí)效、政策視角和政策公開程度外，其余一級(jí)指標(biāo)均低于平均值。政策內(nèi)容主要針對(duì)各類企業(yè)提升創(chuàng)新能力而制定的若干扶持措施，政策的作用層面和領(lǐng)域更多是聚焦在企業(yè)和科技等方面。另外，在政策功能方面缺乏企業(yè)的產(chǎn)品創(chuàng)新和交流合作，在激勵(lì)措施方面缺乏人才、資金等的支持。因此，未來在制定相關(guān)政策時(shí)應(yīng)當(dāng)在各個(gè)方面增加相應(yīng)內(nèi)容。

政策P6的PMC得分為8.77分，位列第一位，是所選政策文本中最優(yōu)秀的政策。政策內(nèi)容主要是針對(duì)合肥市國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)而制定的相關(guān)方案。該政策與其他政策相比，在政策作用層面更加考慮到國家、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、企業(yè)4個(gè)層面。另外，在政策作用客體和功能以及激勵(lì)措施方面，相較于其他措施更為完備。

政策P7的PMC得分為5.90分，位列第十位，排名較為靠后。該項(xiàng)政策除政策領(lǐng)域的得分高于其他政策以外，其余一級(jí)指標(biāo)均等于或小于平均值。政策內(nèi)容主要是科技創(chuàng)新平臺(tái)的入庫及評(píng)價(jià)方法，更多的是一種準(zhǔn)入細(xì)則。由于政策性質(zhì)本身的原因，進(jìn)而導(dǎo)致其作用層面、領(lǐng)域、作用客體功能和激勵(lì)措施較為局限，因此得分較低。

政策P8的PMC得分為7.35分，位列第四位，該項(xiàng)政策在其性質(zhì)和視角方面低于平均值。政策的主要內(nèi)容是對(duì)合肥市產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的考核和評(píng)價(jià)，并針對(duì)考核結(jié)果采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。因此，在政策性質(zhì)和視角方面，更多從微觀角度來進(jìn)行監(jiān)管、引導(dǎo)和考核，未來在修訂政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮宏觀與微觀相結(jié)合。

政策P9的PMC得分為7.07分，位列第六位，該項(xiàng)政策在其性質(zhì)、作用客體、激勵(lì)措施及其評(píng)價(jià)等方面低于平均值。政策內(nèi)容主要是針對(duì)部分創(chuàng)新活力足、成長(zhǎng)性好的科技型企業(yè)，結(jié)合合肥市產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策而制定的管理辦法。由于政策本身性質(zhì)原因，導(dǎo)致其主要面向的作用客體為企業(yè)，后續(xù)政策可在上述不足之處予以補(bǔ)充。

政策P10的PMC得分為6.15分，位列第八位，該項(xiàng)政策除時(shí)效、作用客體、激勵(lì)措施及其公開程度以外，其余一級(jí)指標(biāo)均低于平均值。政策內(nèi)容主要是針對(duì)合肥市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)、檢查和驗(yàn)收而制定的管理方法。政策作用層面和領(lǐng)域覆蓋面較小，在后期制定相關(guān)政策時(shí)可重點(diǎn)考慮完善這兩部分的內(nèi)容。

4 結(jié)論與展望

10項(xiàng)科技創(chuàng)新政策PMC指數(shù)的排名為：P6>P3>P1>P8>P8>P9>P4>P10>P5>P7,平均值為7.05，處于良好等級(jí)，表明合肥市科技創(chuàng)新政策的相關(guān)內(nèi)容仍有提升空間?；谏鲜鼋Y(jié)論，提出以下幾點(diǎn)建議：

從政策時(shí)效角度。合肥市科技創(chuàng)新政策的時(shí)效處于短期，普遍在2～3年，缺乏有關(guān)合肥市科技創(chuàng)新發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃。未來可根據(jù)合肥市科技創(chuàng)新發(fā)展實(shí)際情況，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，對(duì)原有政策加以修改，延長(zhǎng)政策時(shí)效。

從激勵(lì)措施角度。通過對(duì)政策文本的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)合肥市科技創(chuàng)新政策的激勵(lì)措施主要集中在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資補(bǔ)貼、便利服務(wù)和資金支持等方面，在稅收優(yōu)惠和創(chuàng)業(yè)支持方面的內(nèi)容較少。因此，在激勵(lì)措施等方面可以考慮從多方面予以扶持，包括創(chuàng)業(yè)支持等方面。

從政策性質(zhì)角度。合肥市科技創(chuàng)新政策在引導(dǎo)、監(jiān)管和考核的角度涉及的內(nèi)容較多，在預(yù)測(cè)和建議方面內(nèi)容較少。因此，應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的政策制定中增加上述內(nèi)容，更多從宏觀角度對(duì)合肥市科技創(chuàng)新政策提供未來發(fā)展規(guī)劃。

本研究仍存在一些不足之處：第一，在政策樣本選擇方面，僅選擇了近5年合肥市頒布的科技政策，在后續(xù)的研究過程中可適當(dāng)拓寬研究時(shí)限。第二，在針對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，可考慮多類政策組合形成的政策效應(yīng)，而不僅是單一科技創(chuàng)新政策對(duì)公共活動(dòng)的影響。