張煒敏，黃寶斌

(中國食品藥品檢定研究院綜合業(yè)務(wù)處，北京 102629)

20世紀(jì)七八十年代，在西方國家政府社會服務(wù)開支日漸龐大、效率日益低下的背景下，產(chǎn)生了政府購買服務(wù)，現(xiàn)已成為發(fā)達國家的一種趨勢。據(jù)報道國內(nèi)最早的地方實踐是1994年深圳市羅湖區(qū)探索推進在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域引入政府購買服務(wù)[1-2]。以往政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式，與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，仍需要政府進一步強化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式[3]。黨的十八大提出改進政府提供公共服務(wù)方式[4]，十八屆三中全會明確要求推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買[5]。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》(國發(fā)〔2015〕44號，以下簡稱44號文件)，明確將原食品藥品監(jiān)管總局列為政府購買服務(wù)的試點單位[6]，藥品監(jiān)管領(lǐng)域(含藥品、醫(yī)療器械、化妝品，下同)政府購買服務(wù)從此拉開序幕。在實施政府購買服務(wù)過程中，我國先后出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》[7](財綜〔2014〕96號，以下簡稱舊《辦法》)和《政府購買服務(wù)管理辦法》[8](財政部令第102號，以下簡稱新《辦法》)。本文對比新舊《辦法》，梳理分析政府購買服務(wù)政策傾向和特點，提出相關(guān)建議，以期促進做好藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)。

1 新《辦法》的新與變

1.1新舊《辦法》對比

1.1.1新舊《辦法》基本情況及總體內(nèi)容結(jié)構(gòu)對比 舊《辦法》是我國第一部政府購買服務(wù)制度規(guī)范，由財政部會同民政部和原工商總局聯(lián)合印發(fā)，實行5年后，財政部以規(guī)章的形式硬化制度約束，印發(fā)了新《辦法》。兩者都分7章，前3章及第7章主要內(nèi)容總體相近且都共有17條。新《辦法》篇幅壓減了37.7%，其中第4至6章變化較大，突出對政府購買服務(wù)實施的規(guī)范和過程管理，強調(diào)契約化及違反《辦法》應(yīng)負(fù)相應(yīng)法律責(zé)任。見表1。

表1 新舊《辦法》總體內(nèi)容結(jié)構(gòu)對比 Fig.1 Comparison of the overall content struture of the new and old management measures

1.1.2政府購買服務(wù)基本概念對比 關(guān)于政府購買服務(wù)的概念，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為是指政府將直接供給的公共服務(wù)，通過直接撥款或公開招標(biāo)形式，交給適合的社會第三方機構(gòu)來完成，最后根據(jù)選定機構(gòu)或中標(biāo)機構(gòu)所提供的公共服務(wù)的具體情況支付費用[9]。舊《辦法》將其定義為，通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。2020年印發(fā)的新《辦法》進一步完善了政府購買服務(wù)的定義，指各級國家機關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。從此可見，新《辦法》更直接明確了政府購買服務(wù)基本要素屬性界定，“政府”即各級國家機關(guān)，“服務(wù)”即屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式、由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商提供的服務(wù)，“購買”即發(fā)揮市場機制作用，實施政府采購行為。

1.1.3政府購買服務(wù)相關(guān)主體對比 從政府購買服務(wù)基本概念來看，政府購買服務(wù)相關(guān)主體及其關(guān)系為：各級國家機關(guān)作為購買主體，使用財政預(yù)算資金(出資主體)，向承接主體購買服務(wù)，供服務(wù)對象使用(使用主體)，同時，購買主體和出資主體在政府購買服務(wù)整個過程中還需加強預(yù)算管理、評價評估等監(jiān)管和內(nèi)控工作，具備條件的可以運用第三方評價評估(評價主體)。與舊《辦法》相比，新《辦法》將政府購買服務(wù)的購買主體屬性限定在國家機關(guān)，而承接主體則進一步明確社會組織的屬性是不含由財政撥款保障的群團組織，且承接主體范圍擴展到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層群眾性自治組織、具備條件的個人。特別強調(diào)公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為購買主體和承接主體。關(guān)于出資主體，新《辦法》更傾向于制度設(shè)計和宏觀管理，強調(diào)未列入預(yù)算的項目不得實施政府購買服務(wù)。對于使用主體和評價主體的定位，新《辦法》更突出評價主體而相對淡化使用主體的角色。

1.1.4政府購買服務(wù)主要內(nèi)容對比 從政府購買服務(wù)的原則、購買內(nèi)容、預(yù)算管理、實施購買、合同管理、績效管理、監(jiān)督管理等主要內(nèi)容來看，新《辦法》均較舊《辦法》有不少修改完善。主要包括：與舊《辦法》相比，新《辦法》中的原則更簡潔明了，更加突出政府購買服務(wù)實際操作中的關(guān)鍵和要義；購買內(nèi)容不是列出6類應(yīng)納入購買服務(wù)，而是明確6類服務(wù)不得納入政府購買服務(wù)范圍(“負(fù)面清單”)，強調(diào)指導(dǎo)性目錄的分級分類制定管理；預(yù)算管理具體操作過程進一步簡化，突出規(guī)章的管理規(guī)范屬性；實施購買明確了重點和優(yōu)先項目，強調(diào)向個人購買服務(wù)不得變相用工等管理規(guī)范，淡化具體購買操作過程；合同管理強調(diào)合約時限、履約管理，吸收制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資有關(guān)文件要求[10]，明確購買主體不能為承接主體提供融資擔(dān)保；績效管理則由財政部門改為購買主體實施，且增加了事前評估；監(jiān)督管理從監(jiān)管方轉(zhuǎn)為針對相關(guān)主體，強化依法處理違法違規(guī)行為。

1.2新《辦法》的新變化特點

1.2.1政府購買服務(wù)屬性邊界不斷明晰 從新舊《辦法》對政府購買服務(wù)定義的變化可以看出我國對政府購買服務(wù)認(rèn)識和改革的不斷成熟與深入。舊《辦法》較2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》[11]對政府購買服務(wù)的定義增加了“政府履職所需服務(wù)事項”這一購買范圍，且承接主體增加了“事業(yè)單位”。新《辦法》則較舊《辦法》進行了全面完善：一是除了明確購買主體為各級國家機關(guān)，還在附則中明確了參照執(zhí)行的情況；二是將承接主體抽象為符合條件的服務(wù)供應(yīng)商，不局限為社會力量、事業(yè)單位，還包括個人等；三是購買范圍明確為屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)，強調(diào)納入購買范圍的條件而不是限定某幾類服務(wù)，且明確不應(yīng)納入的情形，購買范圍更趨科學(xué)明晰。

1.2.2政府購買服務(wù)實施管理日益規(guī)范 新《辦法》較舊《辦法》將政府購買服務(wù)具體操作性的內(nèi)容大幅壓減，將政府購買服務(wù)探索實踐和舊《辦法》實施中形成的有益做法和政策進行總結(jié)、提煉和吸收，政府購買服務(wù)實施管理的要點不減反增，規(guī)范管理屬性明顯增強。例如：新《辦法》要求遵循預(yù)算約束原則，即要求先有預(yù)算安排、后購買服務(wù)；采購和監(jiān)督管理方面，強調(diào)按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行；合同管理中提出全過程績效管理，進一步壓實購買主體的主體責(zé)任。此外，新舊《辦法》印發(fā)后，山東等地?fù)?jù)此制定政府購買服務(wù)管理實施辦法[12-13]，北京、浙江等地針對政府購買服務(wù)預(yù)算管理、采購管理等出臺管理辦法和相關(guān)政策[14-15]，進一步細(xì)化規(guī)范政府購買服務(wù)實施管理。

1.2.3政府購買服務(wù)更加突出購買主體的能動性 從新舊《辦法》內(nèi)容對比可以看出，舊《辦法》注重發(fā)揮出資主體、行業(yè)主管部門等方面的作用，而新《辦法》突出分級管理、各司其職，充分發(fā)揮購買主體的能動性。比如制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，舊《辦法》規(guī)定各級財政部門負(fù)責(zé)制定本級目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容；而新《辦法》則明確財政部和省級財政部門各自制定本級目錄，各部門在本級目錄范圍內(nèi)編制本部門目錄，調(diào)動購買主體主動確定政府購買服務(wù)范圍。又如政府購買服務(wù)績效評價，舊《辦法》要求財政部門推進政府購買服務(wù)績效評價工作，而新《辦法》則規(guī)定購買主體實施政府購買服務(wù)項目績效管理，開展事前績效評估和定期績效評價，突出購買主體的主導(dǎo)地位。

2 探討與建議

2.1藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)的現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn) 44號文件開啟藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)之后，2015年12月財政部印發(fā)通知[16]，在原食品藥品監(jiān)督管理總局等3部門開展典型項目政府購買服務(wù)改革試點。2016年確定藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)試點范圍為藥品注冊審評服務(wù)[17]。2017年中央出臺文件(廳字〔2017〕42號，以下簡稱42號文件)，明確將藥品醫(yī)療器械審評納入政府購買服務(wù)范圍[18]。2018年和2021年正式開始以單一來源采購方式，分別從國家藥品監(jiān)督管理局藥品審評中心和醫(yī)療器械技術(shù)審評中心購買藥品和醫(yī)療器械注冊審評服務(wù)。在推進政府購買藥品和醫(yī)療器械注冊審評服務(wù)的過程中，政府購買服務(wù)項目管理、績效管理、資金管理等制度不斷健全，審評能力和效率顯著提升，這都為推廣政府購買服務(wù)打下基礎(chǔ)。

2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實施意見》(國辦發(fā)〔2021〕16號，以下簡稱16號文件)[19]，以及《“十四五”國家藥品安全及促進高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)[20]，都要求將審評、檢查、檢驗、監(jiān)測評價、標(biāo)準(zhǔn)管理等技術(shù)支撐服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍。然而，隨著機構(gòu)調(diào)整等變化，之前的單一來源采購審評服務(wù)是否可行值得商榷；再者，檢查、檢驗等服務(wù)與審評服務(wù)的承接主體，無論是機構(gòu)設(shè)置、職能定位，還是業(yè)務(wù)內(nèi)容、管理模式，都相差較大，如何實現(xiàn)公平競爭擇優(yōu)確定承接主體，引導(dǎo)社會力量參與提供服務(wù)，提高效率和效益，都對實施政府購買服務(wù)帶來不少挑戰(zhàn)；第三，新《辦法》的新變化特點，客觀要求藥品監(jiān)管部門作為購買主體積極主動作為，對政府購買服務(wù)進行更規(guī)范更精細(xì)的過程管理，通過政府購買服務(wù)提高工作效率效果和財政資金使用效益。

2.2積極落實政策要求，分步穩(wěn)妥實施藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù) 政府購買服務(wù)是創(chuàng)新政府公共服務(wù)提供方式、推動政府職能轉(zhuǎn)變、全面實施績效管理的一項重要改革舉措[21]。我國政府出臺系列政策法規(guī)鼓勵、支持、指導(dǎo)、規(guī)范和推進政府購買服務(wù)[3，21]。由此可見，推進政府購買服務(wù)是大勢所趨。對藥品監(jiān)管領(lǐng)域而言，從44號文件、42號文件到最新出臺的16號文件和《規(guī)劃》，為實施政府購買指明了方向，且隨著藥品和醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊審評相繼實施政府購買服務(wù)，審評隊伍和審評能力顯著壯大和提升，有效解決了注冊申請審評積壓難題?；谡邇A向和實踐情況來看，藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)是順勢而為、利大于弊的舉措，應(yīng)積極推進落實。同時，藥品監(jiān)管領(lǐng)域推進政府購買服務(wù)，應(yīng)考慮實際情況，分步穩(wěn)妥實施。比如就國家層面的審評服務(wù)來說，因承接主體單一，未在政府購買服務(wù)中引入競爭機制，但2020年12月成立四個審評檢查分中心[22]，均提供審評服務(wù)后，屆時實施政府購買審評服務(wù)，就需要考慮競爭問題，通過競爭達到控費提質(zhì)增效的目的。同理，藥品檢查服務(wù)也存在這樣的情況。因此可考慮總結(jié)政府購買審評服務(wù)從單一到競爭的管理模式，繼而應(yīng)用到購買檢查服務(wù)，完善管理模式后，進一步推廣到購買檢驗、監(jiān)測評價等服務(wù)。

2.3分級分類，細(xì)化制定藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄 從宏觀層面看，與舊《辦法》相比，新《辦法》一個重要政策傾向就是對政府購買服務(wù)的具體范圍和內(nèi)容實行指導(dǎo)性目錄管理，指導(dǎo)性目錄的編制和管理體現(xiàn)分級分類精準(zhǔn)的理念，即分中央與省級兩級管理，各部門在本級指導(dǎo)性目錄范圍內(nèi)編制本部門指導(dǎo)性目錄。具體到藥品監(jiān)管領(lǐng)域，以政府購買藥品檢驗服務(wù)為例，也需要貫徹這樣的理念。從檢驗機構(gòu)來看，承接藥品檢驗的主體是隸屬于藥品監(jiān)管部門的藥品檢驗機構(gòu)，總體分國家、省、市、縣4級，同時還有外資檢驗(主要承擔(dān)出口檢驗)和國內(nèi)民營檢測機構(gòu)[23]；從檢驗類別來看，分藥品注冊檢驗、抽查檢驗等多種類型，根據(jù)《藥品注冊管理辦法》《藥品質(zhì)量抽查檢驗管理辦法》等法規(guī)[24-25]，這些類型的檢驗還分由國家級和地方藥品檢驗機構(gòu)承擔(dān)；從檢驗樣品來看，例如單就化學(xué)藥品注冊檢驗來看，其樣品就分創(chuàng)新藥、改良型新藥、仿制藥、境外已上市境內(nèi)未上市化學(xué)藥品等5類[26]，這些類別藥品的檢驗國家級與省級藥品檢驗機構(gòu)又有分工。因此，在實施政府購買藥品檢驗等藥品監(jiān)管服務(wù)時，堅持分級分類精準(zhǔn)理念，綜合預(yù)算、機構(gòu)布局、資質(zhì)能力、服務(wù)對象和監(jiān)管需要等因素，細(xì)化服務(wù)項目，制定精細(xì)化指導(dǎo)性目錄。

2.4分采分包，培育多元化藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)承接主體 我國政府購買服務(wù)遵循的一個核心原則就是公開擇優(yōu)[8]，就是要引入市場競爭機制，改善公共服務(wù)供給，這就需要培育多元化承接主體[27]。就藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)而言，培育多元化承接主體可以從購買主體分采和承接主體分包兩方面著手。分采方面，即購買主體可在分級分類精細(xì)劃分政府購買服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，針對不同層次不同類別的服務(wù)項目特點，在不違反政府采購相關(guān)法律法規(guī)、不對承接主體實行差別或歧視待遇的前提下，規(guī)定承接主體的具體條件，分別采購，盡可能多地引導(dǎo)更多的符合條件的承接主體參與競爭提供服務(wù)。分包方面，新《辦法》[8]雖然明確規(guī)定承接主體不得將服務(wù)項目轉(zhuǎn)包給其他主體，但并未禁止承接主體的分包行為。這方面，浙江省出臺了相關(guān)政策[15]，允許承接主體經(jīng)購買主體同意并事先在采購文件中載明的前提下，對適宜拆分的項目，采取分包方式將非主體、非關(guān)鍵部分劃出一定份額分包給其他符合條件的供應(yīng)商，以此引導(dǎo)培育多元化的承接主體。以藥品檢驗服務(wù)為例，分包檢驗是符合ISO17025質(zhì)量管理體系要求的做法，若實施政府購買藥品檢驗服務(wù)，則可考慮采用分包方式履行合同。在此過程中，既需要注意避免由分包變相轉(zhuǎn)包的問題，也需要注意過度分采分包而割裂業(yè)務(wù)工作，增加業(yè)務(wù)工作銜接成本。

2.5精準(zhǔn)精細(xì)，確定藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)定額和績效標(biāo)準(zhǔn) 政府購買服務(wù)源于西方政府面對社會服務(wù)方面開支日益龐大、政府機構(gòu)從事社會服務(wù)的效率日益低下的情況進行的改革[1]，我國推行政府購買服務(wù)也是為了使財政經(jīng)費發(fā)揮更大作用，提供更多更好更高效的公共服務(wù)，節(jié)約開支、提質(zhì)增效是推行政府購買服務(wù)改革的基本初衷。做好政府購買服務(wù)工作的關(guān)鍵和難點就在于定額標(biāo)準(zhǔn)的測定和績效目標(biāo)、指標(biāo)的設(shè)定。藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)也不例外。解決這兩個關(guān)鍵和難點，還是需要在分級分類精細(xì)劃分政府購買服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，一是按照成本補償、收支平衡的原則，精細(xì)測算各類服務(wù)項目單件成本，確定定額標(biāo)準(zhǔn)，這對事業(yè)單位等承接主體預(yù)算管理、資金管理、成本管理等都提出了新要求[28]，將支出定額標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)成預(yù)算管理核心；二是按照過程與結(jié)果、短期效果與長遠(yuǎn)效果、社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合評價原則，細(xì)化量化產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，合理設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，特別是對服務(wù)對象滿意度指標(biāo)應(yīng)當(dāng)賦予較大權(quán)重。同時，測算定額和績效標(biāo)準(zhǔn)可與績效管理的事前評估相結(jié)合，并在節(jié)約開支的基礎(chǔ)上，要考慮預(yù)留一定的機動空間或期中調(diào)整窗口，以應(yīng)對超預(yù)算狀況，避免出現(xiàn)服務(wù)量超預(yù)期而無預(yù)算支持的問題。

3 結(jié)束語

政府購買服務(wù)是政府服務(wù)提供方式的重大創(chuàng)新[29]，是現(xiàn)代國家行政管理理念和模式的創(chuàng)新，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求[11]。經(jīng)過多年實踐探索，我國對政府購買服務(wù)的認(rèn)識不斷深入，邊界日漸明晰，相關(guān)制度體系逐步健全，實施管理日益規(guī)范，藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)是大勢所趨、利大于弊的舉措，實施政府購買服務(wù)取得了一定成績，但也面臨著新形勢新要求，可以考慮根據(jù)新《辦法》、16號文件、《規(guī)劃》等法規(guī)政策，順勢分步推進政府購買服務(wù)，分級分類細(xì)化政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，通過分采分包方式培育多元化承接主體，精準(zhǔn)精細(xì)設(shè)置定額標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)，把握好政府購買服務(wù)關(guān)鍵和難點問題。同時，藥品監(jiān)管領(lǐng)域政府購買服務(wù)尚處于探索起步階段，相關(guān)案例和研究報道稀缺，缺乏施行新《辦法》相關(guān)實踐情況，本文基于對新舊《辦法》及相關(guān)政策和歷程的梳理分析，以期有更多的深入的研究，促進做好相關(guān)工作。