馬明珠

（華東政法大學(xué)，上海 201600）

引言

近年來，我國出臺(tái)了一系列規(guī)劃與政策，不斷健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制。2013年9月國家領(lǐng)導(dǎo)人提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的合作倡議；2015年6月中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要形成新的增長極，帶動(dòng)北京周邊城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展；2016年9月《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，以長江為依托，推動(dòng)沿岸城市加強(qiáng)合作；2019年2月18日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》；同年12月1日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃綱要》，明確指出長三角城市群要建設(shè)成為引領(lǐng)全國的世界級(jí)城市群；2020年4月9日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出要加快發(fā)展重點(diǎn)城市群。

然而，區(qū)域一體化發(fā)展快速推進(jìn)的同時(shí)也存在諸多問題，其中稅收分享等利益分配的問題尤為突出。區(qū)域一體化的最終目的是實(shí)現(xiàn)資源與生產(chǎn)要素的無障礙跨界交流和基本公共服務(wù)均等化[1]，要實(shí)現(xiàn)這一目的，離不開區(qū)域內(nèi)地方政府良好的合作協(xié)商。而事實(shí)上相鄰的地方政府之間存在很深的行政壁壘，究其原因，跟地方政府領(lǐng)導(dǎo)有限任期制和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政治晉升直接相關(guān)有重要關(guān)系，地方政府為發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)會(huì)阻止本區(qū)域的企業(yè)往外遷移，同時(shí)給外來企業(yè)極大的稅收優(yōu)惠來吸引其他企業(yè)進(jìn)駐本區(qū)域，形成一種惡性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是區(qū)域與區(qū)域相接的地方，地方政府為防止經(jīng)濟(jì)利益流入其他區(qū)域，邊緣地帶往往會(huì)成為無人管地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。所以，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的合作共贏，應(yīng)解決好稅收分成等利益分配問題。

2019年11月國家發(fā)展改革委印發(fā)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，將上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣作為長三角一體化發(fā)展的先行示范區(qū)。示范區(qū)成立以后，出臺(tái)了一系列保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施等的政策，吸引了包括華為在內(nèi)的大批企業(yè)進(jìn)駐。2019年華為青浦研發(fā)中心落戶金澤鎮(zhèn)，總用地約2 400畝（約1.6 km2），建成之后約有30 000名研發(fā)人員入駐。

基于此，本文首先假設(shè)華為青浦研發(fā)中心為稅收分享企業(yè)，其次利用2019年華為公司的納稅數(shù)據(jù)和2019年青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣稅收收入等數(shù)據(jù)，采用因素法進(jìn)行實(shí)證研究。本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，跨區(qū)域稅收分享問題的分析，雖然是長三角地區(qū)的案例，但是對(duì)于全國其他區(qū)域而言，具有普遍的政策意義；第二，基于因素法篩選了部分具有代表性的指標(biāo)，初步構(gòu)建了稅收分成比例的計(jì)算模型，為后續(xù)研究提供了部分思路；第三，建議將區(qū)域合作納入政府績(jī)效考核范圍，這為政府績(jī)效考核制度改革提供了一個(gè)嶄新的視角。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 區(qū)域一體化相關(guān)研究

區(qū)域一體化這個(gè)詞的使用是1950年以后才出現(xiàn)的，用來描述單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)整合為較大的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)或過程。國內(nèi)外學(xué)者的研究，大體可以分為兩類，一類是關(guān)于歐盟、亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等國與國之間的區(qū)域一體化[2-3]，Stocker T F等認(rèn)為氣候變化和人類活動(dòng)，不利于“一帶一路”綠色發(fā)展。另一類是關(guān)于長三角、珠三角、日本首都經(jīng)濟(jì)圈等的國家內(nèi)部區(qū)域一體化[4-7]，周仁標(biāo)認(rèn)為長三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義，各方政府應(yīng)通力合作，掙脫傳統(tǒng)管理理念的束縛；蔣敏娟等提出京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著治理主體單一等一系列問題。同時(shí)理論界還提出了區(qū)域政治一體化、區(qū)域教育一體化、區(qū)域旅游一體化等[8-10]，彭冠峰等詳細(xì)介紹了歐盟教育一體化進(jìn)程中的重大部署，并以此為基礎(chǔ)對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)跨境繼續(xù)教育的發(fā)展提出了部分建議；常翠霞等認(rèn)為區(qū)域旅游合作是一個(gè)復(fù)雜且龐大的工程，以京津冀為例，要根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行合作，注重旅游人才的培養(yǎng)和旅游形象的建立等；閆志新回顧了歐盟成立的整個(gè)歷史過程，認(rèn)為歐盟之所以在國際舞臺(tái)上的作用越來越大，是因?yàn)樗匾曊我惑w化的發(fā)展。

1.2 稅收分享相關(guān)研究

1.2.1 相關(guān)理論研究

總的來說，稅收分享相關(guān)的理論研究比較少，現(xiàn)有理論分析主要論述了中央政府與地方政府的稅收分成問題[11-12]，黃思明研究表明稅收集權(quán)于省會(huì)影響地區(qū)的福利水平。

1.2.2 省以下地方政府的主要稅收分成方式

我國地域遼闊，各省在多方面存在較大差異，全國采用同樣的稅收分成方式顯然不合適。所以對(duì)于各個(gè)省而言，省政府與市縣政府的稅收分成方式則各具特色，總的可分為總額分成，增量分成等幾類，具體見表1。

表1 省以下地方政府稅收分成匯總

其中按稅種分成的省、市、自治區(qū)比較多，約為全部省、市、自治區(qū)的71%，其中省內(nèi)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的約占稅種分成的80.95%[13]。

1.3 關(guān)于因素法的應(yīng)用

因素法，一般又被稱為因素分析法，該方法主要指根據(jù)研究對(duì)象選擇與其關(guān)聯(lián)較多，對(duì)其影響較大的各種因素，然后根據(jù)這些因素來確定研究對(duì)象取值。該方法主要應(yīng)用于轉(zhuǎn)移支付等資金分配項(xiàng)目[14-16]，隨著研究的不斷深入，在因素法的基礎(chǔ)上又總結(jié)出綜合因素法、關(guān)鍵因素法等。陳鑫等基于美國、歐盟、加拿大等的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建了八種跨區(qū)經(jīng)營企業(yè)所得稅分配公式；董銳等運(yùn)用因素法，建立了科學(xué)的數(shù)學(xué)模型進(jìn)行施工成本管理研究。

1.4 文獻(xiàn)評(píng)述

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)在區(qū)域一體化、稅收分成方面已開展部分研究，但跨區(qū)域稅收分享方面的文章比較少見，且已有研究還停留在理論闡述階段，基于此，本文擬采用因素法對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展中的稅收分成問題進(jìn)行實(shí)證研究。

2 模型、變量與數(shù)據(jù)

2.1 區(qū)域稅收分成

首先根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，我們選擇便于計(jì)算的總額分成的方式，其次，區(qū)域稅收分享的方式有很多，因此以示范區(qū)為例進(jìn)行利弊分析。

2.1.1 稅收收入全部放入投資基金

借鑒江蘇地區(qū)蘇南蘇北共建園區(qū)開發(fā)主體的部分政策，將稅收放入投資基金，用來建設(shè)整個(gè)示范區(qū)，在現(xiàn)行狀況下，這一措施可能會(huì)損害青浦、上海、嘉善、浙江、吳江、江蘇政府的權(quán)益，這也需要在政績(jī)考核方面進(jìn)行改革。

2.1.2 稅收收入按各方投資比例進(jìn)行分成

外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)涉及到兩個(gè)行政區(qū)，屬于異地園區(qū)，上海占股60%、啟東占股40%，收益按照6∶4分成。示范區(qū)也可借鑒這一方式，將稅收收入除去中央和省市部分，按投資比例在三地分成。但這一方式顯然不利于經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

2.1.3 選擇合理的方法確定比例分成

相比不利于區(qū)域合作的均等分成，應(yīng)采用不同的比例進(jìn)行分成，這個(gè)分成比例應(yīng)充分考慮到公共設(shè)施建設(shè)、公平等。

2.2 實(shí)證模型構(gòu)建

2019年公布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提到對(duì)新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入部分實(shí)行跨地區(qū)分享，分享比例按確定期限根據(jù)因素變化進(jìn)行調(diào)整。以此為基礎(chǔ)，我們將考察示范區(qū)稅收分成比例主要受哪些因素影響，根據(jù)影響因素得到計(jì)算稅收分成比例的模型公式。

根據(jù)已有研究成果結(jié)合示范區(qū)實(shí)際情況，為確定分成比例時(shí)，我們構(gòu)造并重點(diǎn)考察四類因素的影響，第一類因素稅收能力，這由各地區(qū)稅收占三個(gè)地區(qū)稅收總和的比例來衡量。第二類因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等程度，一般用各地區(qū)人均GDP來衡量。第三類因素是出資比例。第四類因素是公共服務(wù)水平。由于一些公共服務(wù)如環(huán)境、教育等，對(duì)其他轄區(qū)存在外部性，地方政府不傾向于對(duì)這類支出項(xiàng)目進(jìn)行投資[16]，所以我們選擇教育支出占比和空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率來衡量公共服務(wù)水平[17]（如圖2所示）。

圖2 遞階層次結(jié)構(gòu)圖

本文的模型公式如下（以青浦區(qū)為例）：

其他地區(qū)計(jì)算公式類似，權(quán)重選擇方面借鑒美國采用等權(quán)重法[23]。

2.3 變量設(shè)定

2.3.1 各行政區(qū)的稅收能力

本文利用示范區(qū)成立元年2019年稅收收入總額來測(cè)度各行政區(qū)的稅收能力。由于占比越高，表示地區(qū)稅收能力相對(duì)越強(qiáng)，原有稅收能力越強(qiáng)，地方政府績(jī)效受稅收分成的影響越小，即稅收分成比例與稅收能力呈反比關(guān)系，本文采用了1減地區(qū)稅收占比之差來衡量這種反比關(guān)系。

2.3.2 各行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等程度

本文選用常用指標(biāo)人均GDP占比來衡量各行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等程度。通過計(jì)算地區(qū)人均GDP占比衡量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡程度，由于占比越高，表示地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，占比越低，表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越差，在三地之間處于劣勢(shì)，即稅收分成比例與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈反比關(guān)系，本文采用了1減地區(qū)人均GDP占比之差來表示這種反比關(guān)系。

2.3.3 各地區(qū)的出資比例

具體的出資比例并未公開，本文假設(shè)各地等比例投資各占1/3。

2.3.4 各地區(qū)公共服務(wù)水平

關(guān)于公共服務(wù)水平的研究已有很多，本文選取具有溢出性的基礎(chǔ)教育方面的教育支出占比和環(huán)境方面的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率來測(cè)度各地區(qū)公共服務(wù)水平。

2.4 數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于三地2019年統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)和華為公司年報(bào)。其中，公共服務(wù)水平中的教育支出占比由手工計(jì)算得出。以2019年為例模型公式中所需的數(shù)據(jù)具體見表2。

表2 數(shù)據(jù)匯總

最后，以青浦區(qū)為例計(jì)算稅收分成比例結(jié)果為31.22%。我們普遍認(rèn)為上海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于其他地區(qū)，進(jìn)而認(rèn)為青浦區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于其他兩個(gè)地區(qū)，其實(shí)并不然，從2019年三地人均GDP的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，青浦區(qū)的人均GDP是三個(gè)地區(qū)中最低的。

3 以華為青浦研發(fā)中心為例計(jì)算稅收分成

3.1 華為青浦研發(fā)中心

2019年，華為新研發(fā)中心正式落戶上海市青浦區(qū)，總投資71億元，總用地面積約1.6 km2，預(yù)計(jì)2023年正式建成，該項(xiàng)目的選址及建設(shè)充分踐行了國家領(lǐng)導(dǎo)人提出的綠水青山就是金山銀山這一理念。華為新研發(fā)中心之所以落戶于此，一是源于長三角是我國一體化程度比較高的地區(qū)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，高素質(zhì)人才密集，在此設(shè)廠可以加快華為公司的發(fā)展；二是青浦區(qū)自然環(huán)境良好，風(fēng)景優(yōu)美，選址在此會(huì)大大提高員工的生活質(zhì)量和幸福程度。

3.2 計(jì)算稅收分成

通過查閱華為2019年年報(bào)，我們可以發(fā)現(xiàn)2019年華為共繳納所得稅15 367百萬元，截止2019年底，華為約有19.4萬名員工，平均一萬名員工創(chuàng)造所得稅792.11百萬元。本文假設(shè)未來有3萬名科技研發(fā)人員在華為青浦研發(fā)中心工作，按平均水平計(jì)算，這3萬名員工將創(chuàng)造約2 376.33百萬元稅收。所得稅中央分成60%，即1 425.798百萬元，剩余950.532萬元，上海市分成40%，即380.212 8百萬元，最后剩余570.319 2百萬元，青浦區(qū)、吳江區(qū)和嘉善縣三地按比例分成。根據(jù)之前計(jì)算的青浦區(qū)分成比例31.22%，青浦區(qū)分成178.05百萬元。

4 不足與建議

4.1 不足

由于區(qū)域橫向稅收分享相關(guān)研究較少，已有研究尚處在起步階段，本文在模型設(shè)計(jì)和理論分析等方面存在許多不足之處。首先本文在模型設(shè)計(jì)方面思考不深，設(shè)計(jì)的稅收分享模型比較簡(jiǎn)單，主要體現(xiàn)在二級(jí)指標(biāo)數(shù)量較少上，在衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)，雖然選擇了常用指標(biāo)人均GDP，但仍不夠全面，具有很強(qiáng)的片面性；在衡量公共服務(wù)水平時(shí)，本文雖然選擇了教育和環(huán)境兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，但二級(jí)指標(biāo)數(shù)量過少，不具有代表性。后續(xù)研究應(yīng)增加二級(jí)指標(biāo)，使研究更加全面。其次本文使用了等權(quán)重計(jì)算法來計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，后續(xù)研究應(yīng)嘗試多種確定指標(biāo)權(quán)重的方法。最后本文在衡量稅收能力時(shí)所選擇的數(shù)據(jù)過少，只使用了2019年三地的稅收數(shù)據(jù)，使結(jié)果具有極大的偶然性，后續(xù)研究可以考慮取多年稅收收入平均值來代表稅收能力。

總的來說區(qū)域稅收分成相關(guān)研究正處于起步階段，本文主要初步構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的計(jì)算稅收分成比例的模型，隨著研究的深入應(yīng)不斷進(jìn)行完善。

4.2 建議

4.2.1 完善稅收分成比例模型

在區(qū)域一體化這一大背景下研究稅收分成，要考慮的內(nèi)容更為復(fù)雜，加之中國地域廣大，全國各地已進(jìn)入城市群都市圈發(fā)展階段，各個(gè)城市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地域文化均有較大差距，應(yīng)結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況，采用科學(xué)性更強(qiáng)的方法進(jìn)行衡量指標(biāo)的選取和指標(biāo)權(quán)重的確定。

4.2.2 加強(qiáng)立法，讓稅收分享有法可依

由于區(qū)域一體化涉及到地方政府利益分配問題，如果沒有合理有效的制度規(guī)定，地方官員為地方經(jīng)濟(jì)、稅收和各自的政治晉升競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生矛盾沖突，不利于合作共贏，尤其在環(huán)境保護(hù)方面，沒有制度的保護(hù)可能會(huì)產(chǎn)生“別在我家后院”的結(jié)果。區(qū)域一體化不斷加深，為促進(jìn)區(qū)域一體化后續(xù)順利開展，中央和地方應(yīng)頒布相關(guān)稅收分成的制度法規(guī)，使區(qū)域在處理稅收分成相關(guān)問題時(shí)有法可依。

4.2.3 完善稅收分享企業(yè)確認(rèn)和標(biāo)識(shí)制度

由于區(qū)域稅收分成不分享中央和省市部分，所以在稅收分成之前，青浦、吳江、嘉善三地應(yīng)商討出稅收分享企業(yè)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，如依據(jù)地理位置是否位于示范區(qū)內(nèi)，是否享受示范區(qū)稅收優(yōu)惠政策，是否由基金投資建設(shè)等，以避免不必要的糾紛。

4.2.4 改革政府績(jī)效考核制度

我國可結(jié)合實(shí)際情況將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)也作為政績(jī)考核的重要參數(shù)?？紤]到區(qū)域一體化的發(fā)展，應(yīng)將區(qū)域合作也納入政府績(jī)效考核范圍，促進(jìn)地方政府之間的合作更加高效有序。