□ 位彩利 王佩

建立國土空間規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，專項規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要一類，發(fā)揮著關(guān)鍵的支撐性、協(xié)同性與傳導(dǎo)性作用。近年來，鄭州市作為建設(shè)中的國家中心城市，以國土空間總體規(guī)劃為藍本，在全市層面統(tǒng)籌開展了資源保護、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)發(fā)展、公共安全、交通等方面的38 項專項規(guī)劃編制，對提升城市品質(zhì)、改善生態(tài)環(huán)境、提高公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置水平具有重要意義，解決了特定領(lǐng)域現(xiàn)實的突出問題，為推進國家中心城市現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極貢獻。

專項規(guī)劃編制現(xiàn)狀與問題

鄭州市專項規(guī)劃具有較長的編制歷史，編制內(nèi)容也較為豐富，涵蓋綜合交通、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、綠地系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施等多個方面。在未進行規(guī)劃改革前，專項規(guī)劃由各級、各部門分頭組織編制和落實管理，在支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進資源保護與利用方面發(fā)揮了積極作用，但由于編制標準不一、所處立場不同，且對城市發(fā)展格局未形成共識，導(dǎo)致各專項規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、重疊，在規(guī)劃期限和內(nèi)容方面難以納入總體規(guī)劃，也難以通過詳細規(guī)劃得以實施。

專項規(guī)劃類型多、領(lǐng)域廣，未明確“涉及空間利用”的界定標準。專項規(guī)劃不是國土空間規(guī)劃體系所特有的專用名詞和概念。在政府相關(guān)部門的工作語境中，常見有各類專項行動、專項計劃、專項研究，以及發(fā)展規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃。國土空間專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。因此，要處理好國土空間規(guī)劃行業(yè)和廣泛的一般社會語境下專項規(guī)劃之間的關(guān)系，需要結(jié)合國土空間規(guī)劃管控的重點和效用，明確“涉及空間利用”的標準，確定專項規(guī)劃編制的類型與清單。

編制主體相對多元，規(guī)劃編制內(nèi)容有待協(xié)調(diào)。目前，鄭州市專項規(guī)劃由各級、各部門分頭組織編制和落實管理，由于各級、各部門編制的目標年限不一、底圖底數(shù)不一、層次深度不一和指標標準不一，所處立場不同，且對城市發(fā)展格局未形成共識，導(dǎo)致各專項規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、重疊、配置無序等現(xiàn)象較為普遍，割裂了“山水林田湖草”作為完整生命共同體的有機聯(lián)系。

成果質(zhì)量參差不齊，缺乏總體規(guī)劃的指導(dǎo)和約束。以往的專項規(guī)劃編制與實施管理因缺乏共同的規(guī)劃依據(jù)指導(dǎo)約束及統(tǒng)籌管理機制，導(dǎo)致專項規(guī)劃與總體規(guī)劃及詳細規(guī)劃間相互“打架”。在總體層面，各專項空間需求缺乏保障；在細部層面，專項規(guī)劃內(nèi)容難以落實。與空間規(guī)劃改革的“統(tǒng)一自然資源管理”，形成“一張藍圖干到底”的主旨思想并不匹配。

專項規(guī)劃編制的要求和方向

需落實國土空間總體規(guī)劃的約束性要求。2019 年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》出臺，明確要求相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。這就要求專項規(guī)劃一方面要與總體規(guī)劃提出的約束性目標指標、底線管控等保持一致，另一方面還要細化體現(xiàn)總體規(guī)劃戰(zhàn)略定位、空間格局等內(nèi)容。

建立統(tǒng)一的規(guī)劃標準語境。國土空間規(guī)劃體系的建立明確要求相關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標準應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接，并提出“相關(guān)專項規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及‘一張圖’的核對，批復(fù)后納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃‘一張圖’上”。因此，各行業(yè)主管部門在編制相關(guān)專項規(guī)劃時，必須統(tǒng)一基礎(chǔ)底數(shù)、規(guī)劃期限、管制要求等內(nèi)容。在成果輸出中，要指標量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。

創(chuàng)新規(guī)劃編制工作模式。專項規(guī)劃編制工作是以國土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃，為確保規(guī)劃成果在空間上不重疊、不打架，就更加需要強化頂層設(shè)計和部門協(xié)作。因此，需要創(chuàng)新工作模式，讓各部門全方位、全過程參與進來，如此才能全面深入調(diào)研了解各專業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)實問題、工作目標和對應(yīng)的空間需求、規(guī)劃設(shè)計要求，有利于在全市全領(lǐng)域范圍內(nèi)凝聚規(guī)劃共識，提升專項規(guī)劃工作科學性。

編制專項規(guī)劃需要關(guān)注的要點

明確涉及空間利用專項規(guī)劃的界定規(guī)則，形成專項規(guī)劃目錄清單。國土空間總體規(guī)劃難以直接在專項領(lǐng)域統(tǒng)籌銜接詳細規(guī)劃，需要將專項規(guī)劃作為“中間層次”，進一步細化專項空間布局內(nèi)容。因此，需要重點分析鄭州市總體規(guī)劃傳導(dǎo)至詳細規(guī)劃的失效內(nèi)容，明確各領(lǐng)域必須編制的空間類專項規(guī)劃，精簡規(guī)劃編制數(shù)量，明確類型要求，按照“一個領(lǐng)域一項規(guī)劃”的原則，形成專項規(guī)劃編制目錄清單。目前，鄭州市已對全市需要開展和目前正在開展的專項規(guī)劃進行梳理和研究，并經(jīng)過多輪征求意見，最終形成涵蓋資源保護與利用類、公共安全類、公共設(shè)施類、市政設(shè)施類、交通類、城鄉(xiāng)發(fā)展類等共38 項專項規(guī)劃目錄清單。在清單中統(tǒng)一了規(guī)劃項目名稱、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限等內(nèi)容，并明確了各項規(guī)劃的編制責任主體。

結(jié)合國土空間總體規(guī)劃編制情況，統(tǒng)籌安排進度合理的編制時序。鄭州市專項規(guī)劃要按照總體規(guī)劃的編制進度，分批次、分類型，適時有序開展。其中，支撐類專項規(guī)劃是指對總體規(guī)劃起支撐作用，對特定的功能區(qū)作出專門空間保護利用安排的專項規(guī)劃，該類專項規(guī)劃應(yīng)與國土空間總體規(guī)劃同步編制、同步評審。協(xié)同類專項規(guī)劃是指涉及基礎(chǔ)設(shè)施、鄰避設(shè)施等重大用地選址安排的專項規(guī)劃。該類專項規(guī)劃應(yīng)在總體規(guī)劃評審前確定主要用地訴求，并納入總體規(guī)劃，待總規(guī)批復(fù)后再完成報批工作。傳導(dǎo)類專項規(guī)劃是指對總體規(guī)劃深化細化的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的專項規(guī)劃，該類專項規(guī)劃前期應(yīng)開展規(guī)劃目標、指標標準、體系構(gòu)建等內(nèi)容研究，在國土空間總體規(guī)劃評審后，開展用地布局等深化工作。

統(tǒng)一規(guī)劃編制基礎(chǔ)和底板，明確空間性內(nèi)容編制要點。以各部門為主體編制的專項規(guī)劃要規(guī)范成果表達，能夠清晰明確地將規(guī)劃意圖接入“一張圖”管理平臺。因此，在規(guī)劃編制前期，要統(tǒng)一規(guī)劃開展的工作基礎(chǔ)，要形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的底圖底數(shù)。在內(nèi)容上，要統(tǒng)一規(guī)劃范圍、項目名稱和編制深度，應(yīng)落實《鄭州市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》關(guān)于約束性指標、底線控制、空間布局和配置指標引導(dǎo)等方面的要求，內(nèi)容包括各類專項設(shè)施的發(fā)展規(guī)模、設(shè)施體系布局、用地空間安排、實施時序等，編制深度應(yīng)達到空間落地和規(guī)劃管理的要求。在成果形式上，除了要滿足各專業(yè)行業(yè)標準與規(guī)范外，用地分類、編制規(guī)程、制圖規(guī)范和數(shù)據(jù)庫等，還應(yīng)當符合自然資源部《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》等文件要求，確保規(guī)劃成果能納入國土空間規(guī)劃“一張圖”上集中管理，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

成立全市規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建規(guī)劃編制審查流程及協(xié)調(diào)機制。為切實解決規(guī)劃編制工作中遇到的難以協(xié)調(diào)的矛盾和問題，鄭州市成立全市工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建規(guī)劃編制審查流程及協(xié)調(diào)機制。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌國土空間專項規(guī)劃編制整體工作，對規(guī)劃編制中的重要事項、重大問題、規(guī)劃方案進行研究審議。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的技術(shù)協(xié)調(diào)辦公室，需制訂規(guī)劃成果技術(shù)審查流程，明確各階段檢查數(shù)據(jù)的內(nèi)容和要求，以及出現(xiàn)問題時的處理方式，切實為規(guī)劃編制順利推進提供強有力的組織保障。

搭建統(tǒng)一的技術(shù)協(xié)作平臺，建立“共同空間遵循”的全過程技術(shù)把控。在負責規(guī)劃編制之初，提供規(guī)劃編制統(tǒng)一的底圖和空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)等信息，做到“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一期限”，做好規(guī)劃編制的源頭把控。結(jié)合國土空間規(guī)劃編制情況，做好是否服從上位國土空間規(guī)劃的合規(guī)性審查，并要求將總體規(guī)劃明確的約束性指標及項目全部予以落實，做好規(guī)劃編制的過程把控。將規(guī)劃成果與國土空間規(guī)劃“一張圖”銜接核對，進行規(guī)劃成果報批前的“一張圖”合規(guī)性審查，確保規(guī)劃成果能納入到“一張圖”進行統(tǒng)一管理，做好規(guī)劃編制的成果把控。