◎ 李 娟

（壽陽縣市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊(duì)，山西 壽陽 045499）

隨著居民生活水平的提高，食品安全成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，廣泛分布在村鎮(zhèn)的食品小作坊以“最后一公里”的服務(wù)理念既為居民的飲食提供了便利，又在一定程度上滿足地方特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。2016—2021 年，我國陸續(xù)出臺(tái)了19 項(xiàng)食品安全監(jiān)管的政策文件，各地方政府也在該領(lǐng)域逐年加大相關(guān)資源投入，堅(jiān)持“零容忍”的處置原則，針對性提出了一些解決措施，食品安全事件逐年減少，整體呈現(xiàn)向好態(tài)勢。但隨著互聯(lián)網(wǎng)食品的興起，截至2020 年，互聯(lián)網(wǎng)食品年銷額破10 萬億元，互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊相關(guān)經(jīng)營主體超 1 000 萬家，不斷擴(kuò)大的互聯(lián)網(wǎng)市場與經(jīng)營參與主體規(guī)模小、分布散、水平低的行業(yè)特點(diǎn)為互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)。

1 食品安全監(jiān)管

食品安全概念首次由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO） 在1974 年 世 界 糧食大會(huì)上提出，后續(xù)隨著食品安全形勢的發(fā)展，對食品安全的定義也在逐步演進(jìn)，目前較為權(quán)威的解讀是2003 年由FA0 與世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，WHO）共同確定的“安全，無害健康，保證消費(fèi)者按照預(yù)期用途進(jìn)行制備和食用時(shí)不會(huì)造成任何危害”[1]。2015 年，我國通過新修訂的《中華人民共和國食品安全法》對其描述為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”，從營養(yǎng)角度進(jìn)一步擴(kuò)大了食品安全管理范疇[2]。

當(dāng)前對于食品安全監(jiān)管的論述，國內(nèi)外觀點(diǎn)不一，歸結(jié)整理大致從廣義和狹義進(jìn)行區(qū)分，狹義的食品安全監(jiān)管是指“政府行政管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行監(jiān)管”，而廣義的監(jiān)管是將監(jiān)管主體擴(kuò)大化，引入社會(huì)自律性組織、個(gè)人等，監(jiān)管范圍和內(nèi)容更完整，確保監(jiān)管無死角[3]。

2 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊現(xiàn)狀分析

食品小作坊一般是指無固定的加工場地，從業(yè)人員數(shù)量較少，生產(chǎn)工藝及生產(chǎn)設(shè)備水平簡易的食品加工個(gè)體經(jīng)營者?；ヂ?lián)網(wǎng)食品小作坊顧名思義即食品小作坊經(jīng)營者將食品銷售由線下實(shí)體門店轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)線上售賣。食品小作坊具有規(guī)模小、分布點(diǎn)多面廣和技術(shù)流程簡便的特點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用改變了社會(huì)發(fā)展模式，交易即時(shí)性、門店租金等交易成本下降以及不局限于時(shí)空限制交易等為商戶帶來更大的活動(dòng)范圍，同時(shí)考慮成本因素，互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊原材料大部分取自本地市場，從業(yè)人員以家庭成員或附近居民為主，食品加工技術(shù)的變革為互聯(lián)網(wǎng)小作坊帶來了巨大的市場機(jī)遇。同時(shí)，食品小作坊生產(chǎn)環(huán)境差、分布廣且較為隱蔽，為了經(jīng)濟(jì)利益最大化，往往通過偷工減料、偽造產(chǎn)品商標(biāo)銷售、將不符合食品加工標(biāo)準(zhǔn)的廢料二次利用等方式造成食品安全事故頻發(fā)，事故發(fā)生后受到交易主體不真實(shí)、交易行為不透明、交易隱蔽性等影響往往取證難，部分信息通過互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)酵，對政府公信力造成惡劣影響。因此，針對互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊食品安全問題頻發(fā)，急需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念。

3 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀及原因分析

3.1 政府監(jiān)管現(xiàn)狀分析

對于互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊的監(jiān)管，本文分別從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管法律法規(guī)、監(jiān)管措施說明。

從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置看，國家市場監(jiān)督管理總局之前的監(jiān)管形式以“分段監(jiān)管”開展，各分管部門間職責(zé)交叉、操作執(zhí)行難，2018 年針對上述問題國家將國家市場監(jiān)管總局作為唯一的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，覆蓋食品生產(chǎn)、流通和銷售全流程管理。各地市級(jí)機(jī)構(gòu)成立市場監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)食品生產(chǎn)、流通及餐飲服務(wù)的安全監(jiān)管工作，食品小作坊亦作為主要監(jiān)管對象。2017 年后，各地根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》修訂內(nèi)容陸續(xù)出臺(tái)本地食品小作坊專項(xiàng)管理辦法，食品小作坊監(jiān)管步入標(biāo)準(zhǔn)化管理。組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上，與以往監(jiān)管三級(jí)主體相同，包括業(yè)務(wù)科室、基層派出機(jī)構(gòu)和食安辦，食安辦人員作為一線監(jiān)管員，通過專職協(xié)管員、志愿者組織廣泛開展宣傳活動(dòng)，提高人們的食品安全知識(shí)普及率。

從監(jiān)管法律法規(guī)看，2015 年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》參照實(shí)體市場監(jiān)管規(guī)定，要求互聯(lián)網(wǎng)食品經(jīng)營主體納入第三方交易平臺(tái)實(shí)名登記，依法對其審查經(jīng)營許可證后入網(wǎng)，同時(shí)賦予消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的義務(wù)，明確了互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊管理權(quán)責(zé)義務(wù)，有效改善互聯(lián)網(wǎng)食品安全現(xiàn)狀。2020 年，為進(jìn)一步深化“證照分離”改革，地方政府先后將食品小作坊生產(chǎn)經(jīng)營許可證與營業(yè)執(zhí)照同步辦理，互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊辦理營業(yè)執(zhí)照后即可進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營銷售活動(dòng)。

從監(jiān)管措施看，目前各地主要采用日常監(jiān)管與溯源摸排清理相結(jié)合的方式，從營業(yè)執(zhí)照、健康證、現(xiàn)場生產(chǎn)環(huán)境和各項(xiàng)票證等信息進(jìn)行監(jiān)管核實(shí)，對互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊網(wǎng)絡(luò)建檔立戶管理，對部分日期失效、溯源摸排違規(guī)經(jīng)營主體及時(shí)清除，同時(shí)與交易平臺(tái)定期開展數(shù)據(jù)核驗(yàn)，確保食品小作坊信息管理透明。此外，通過設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，將食品小作坊按照監(jiān)管重難點(diǎn)分類管理，提高重點(diǎn)經(jīng)營實(shí)體監(jiān)管力度。

3.2 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊監(jiān)管難點(diǎn)分析

3.2.1 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊經(jīng)營主體虛擬化、難溯源

互聯(lián)網(wǎng)交易存在交易成本低、便利性等優(yōu)點(diǎn)，但其存在交易主體不清晰、交易行為不透明等問題，雖然法律已明確網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與食品小作坊的權(quán)責(zé)關(guān)系，但在微信朋友圈、視頻網(wǎng)絡(luò)交易等非正規(guī)平臺(tái)交易，互聯(lián)網(wǎng)食品營業(yè)執(zhí)照與交易產(chǎn)品類型嚴(yán)重不符等現(xiàn)象仍屢見不鮮，監(jiān)管部門受限于客觀因素（經(jīng)營主體常更換網(wǎng)絡(luò)信息等）無法查證經(jīng)營主體，無法有效履行監(jiān)管職責(zé)[4]。

3.2.2 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊法律關(guān)系主體定性難

與傳統(tǒng)交易類型不同，互聯(lián)網(wǎng)交易中第三方平臺(tái)的出現(xiàn)使得原有買賣關(guān)系變得復(fù)雜起來，包括第三方平臺(tái)與消費(fèi)者的關(guān)系、第三方平臺(tái)與食品小作坊的關(guān)系、食品小作坊與消費(fèi)者的關(guān)系。正規(guī)平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)政府信息互相監(jiān)督，但對于網(wǎng)絡(luò)灰色地帶的交易平臺(tái)交易，如線下訂餐服務(wù)、朋友圈售賣等，仍存在諸多盲區(qū)。

3.2.3 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊供給信息不對稱

為規(guī)避線下監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)小作坊報(bào)備產(chǎn)品與實(shí)體銷售產(chǎn)品制作檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，目前對于食品質(zhì)量信息監(jiān)測主要以政府抽檢和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)交易評(píng)價(jià)反饋為主，這兩種在某種程度上無法真實(shí)體現(xiàn)出食品質(zhì)量。如常見的重金屬超標(biāo)、營養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡等問題無法通過肉眼辨別，只能通過檢驗(yàn)檢測才能確定危害性。

3.2.4 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊經(jīng)營主體身份弱小，易受網(wǎng)絡(luò)關(guān)注

2022 年發(fā)生的“賣150 碗熟肉賠償5 萬元”新聞充斥各大網(wǎng)站，雖然小作坊經(jīng)營主體已是多年從業(yè)者，但由于商標(biāo)瑕疵缺陷產(chǎn)生法律糾紛，且消費(fèi)者存在釣魚式購買的嫌疑，多重信息疊加迅速吸引網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，給政府公平依法監(jiān)管帶來諸多困擾。

3.3 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管難的原因分析

3.3.1 基層監(jiān)管力量薄弱

基層監(jiān)管力量薄弱主要體現(xiàn)在基層監(jiān)管隊(duì)伍數(shù)量少、執(zhí)法力不足。例如，浙江某地注冊食品經(jīng)營單位13 000 余家，但基層監(jiān)管人員不足百人，剔除職能部門負(fù)責(zé)對接上級(jí)單位工作人員外，基層執(zhí)法力量不足30%，且日常除安全監(jiān)管職責(zé)外，還包括舉報(bào)投訴、產(chǎn)品質(zhì)量等工作。執(zhí)法力量上，雖然近些年強(qiáng)化專業(yè)人員招錄，但現(xiàn)有執(zhí)法力量仍存在非專業(yè)類人員執(zhí)法。

3.3.2 監(jiān)管準(zhǔn)入門檻低

本著減輕行政流程的“多證合一”政策雖然為商戶提供了一定的便利性，但對監(jiān)管主體而言，事后查證與標(biāo)注信息不符的情形需加大資源投入，規(guī)范經(jīng)營行為，這種做法造成了執(zhí)法成本浪費(fèi)，也為經(jīng)營業(yè)主帶來時(shí)間、物質(zhì)浪費(fèi)。

3.3.3 質(zhì)量管理水平不高

互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊生產(chǎn)受到生產(chǎn)工藝限制，產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不明確，實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)缺失或造假現(xiàn)象嚴(yán)重，保質(zhì)期等信息憑借主觀經(jīng)驗(yàn)判斷，帶來嚴(yán)重的安全隱患。

3.3.4 行業(yè)規(guī)范性差

行業(yè)規(guī)范性差主要表現(xiàn)為培訓(xùn)意愿不強(qiáng)，行業(yè)協(xié)會(huì)自律難等。由于食品小作坊以家族式經(jīng)營為主，安全衛(wèi)生培訓(xùn)耗時(shí)長且內(nèi)容單一，培訓(xùn)意愿低。食品加工同質(zhì)性高，且部分工藝帶有祖?zhèn)髅胤教卣鳎蟛糠纸?jīng)營主體不尋求聯(lián)合經(jīng)營，無從談起商業(yè)自律[5]。

4 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管的對策建議

4.1 廣開言路，采用分層監(jiān)管

隨著人們對食品安全關(guān)注度的提升，市場監(jiān)管總局除加大抽檢次數(shù)、抽檢范圍外，還需借助互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)信息集中可獲取優(yōu)勢，第一時(shí)間掌握食品安全運(yùn)行數(shù)據(jù)，針對問題商家和投訴問題集中定向抽檢，同時(shí)第一時(shí)間將抽檢情況、商家處罰及整改落實(shí)情況通報(bào)消費(fèi)者，營造良性的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管氛圍。

4.2 多管齊下，改善食品質(zhì)量信息

構(gòu)建食品信用擔(dān)保機(jī)制，食品質(zhì)量與擔(dān)保單位強(qiáng)關(guān)聯(lián)，運(yùn)用民間市場力量強(qiáng)化監(jiān)管，通過政府、商戶、社會(huì)組織協(xié)同合作提高食品質(zhì)量信息可信度。

4.3 加強(qiáng)實(shí)名制管理與平臺(tái)自律管理

對參與經(jīng)營食品加工銷售的平臺(tái)，需切實(shí)履行實(shí)名登記義務(wù)，對具備許可條件的食品小作坊經(jīng)營主體準(zhǔn)予入網(wǎng)經(jīng)營，同時(shí)需定期配合政府部門對經(jīng)營主體進(jìn)行現(xiàn)場抽檢核驗(yàn)備案和構(gòu)建平臺(tái)信用評(píng)價(jià)機(jī)制，按照抽檢結(jié)果和信用評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)行分類管理，最大限度減少安全事故發(fā)生。此外，除網(wǎng)絡(luò)食品和網(wǎng)絡(luò)餐飲外，隨著各類平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的興起，相關(guān)食品監(jiān)管法律法規(guī)出臺(tái)刻不容緩，監(jiān)管理念與措施也需創(chuàng)新改進(jìn)，以平衡處理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與食品安全衛(wèi)生的矛盾。