賈亞男，張文博

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830012）

一、研究背景

2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年。進(jìn)入新階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求、新挑戰(zhàn)，供求與預(yù)期壓力不斷增大，財(cái)政在國(guó)家治理中的作用越來越重要。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是以預(yù)算為對(duì)象展開的績(jī)效管理，是將績(jī)效管理理念和績(jī)效管理方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理有機(jī)融合的一種管理模式。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2001年湖北省恩施市選取5家單位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，拉開了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的序幕。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。2007年財(cái)政部印發(fā)《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》，為進(jìn)一步深化預(yù)算改革、規(guī)范和加強(qiáng)中央部門基本支出預(yù)算管理、提高資金使用效益作出了制度性規(guī)定。

2009年我國(guó)開始了從中央到地方的預(yù)算績(jī)效管理改革①詳見《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2009〕390號(hào)）。，此時(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)主要集中在規(guī)劃與共性框架搭建層面，聚焦于如何產(chǎn)生績(jī)效信息，地方政府預(yù)算績(jī)效管理則處于起步階段②詳見《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)）附件2《縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》。。2014年我國(guó)對(duì)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（下文簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）進(jìn)行了修訂，從法律層面對(duì)預(yù)算績(jī)效管理作出了規(guī)定，但預(yù)算績(jī)效管理改革并未隨《預(yù)算法》的修訂而得以大力推進(jìn)。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中明確提出力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。隨后，一系列關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理過程監(jiān)督及評(píng)價(jià)方法的文件相繼出臺(tái)。2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算管理水平再上新的臺(tái)階。

在全面實(shí)施預(yù)算管理、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革面臨“上熱下冷”的局面，加之各地所面臨的改革壓力與現(xiàn)實(shí)問題各異，導(dǎo)致推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革工作的路徑和成效也呈現(xiàn)出較大差異［1］。因此，深入研究地方政府如何改進(jìn)或重構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理改革路徑十分必要。鑒于此，本文嘗試從實(shí)證角度分析影響地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的主要因素，探索地方政府優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的有效路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的影響因素與作用機(jī)制

學(xué)界對(duì)影響預(yù)算績(jī)效管理改革因素的研究主要是從橫向與縱向兩個(gè)維度展開。從橫向維度即政府各部門之間來看，學(xué)者們多從內(nèi)部環(huán)境與評(píng)價(jià)主體兩方面分析預(yù)算績(jī)效管理改革面臨的問題［2］。何文盛［3］認(rèn)為，地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革在推進(jìn)過程中存在政府部門不協(xié)同、管理碎片化等問題，增加了政府組織間的內(nèi)耗沖突與行政成本，影響了地方政府預(yù)算績(jī)效管理的改革進(jìn)程。馬蔡?。?］認(rèn)為內(nèi)外部主體割裂導(dǎo)致不同部門各自為政，績(jī)效成本不斷上升。張?jiān)彛?］認(rèn)為，在全過程預(yù)算中政府各部門間的政治博弈增加了中間費(fèi)用。此外，馬蔡?。?］運(yùn)用前景理論分析認(rèn)為，各部門預(yù)算決策受預(yù)算約束強(qiáng)度的影響，部門間對(duì)預(yù)算的討價(jià)還價(jià)加大了預(yù)算決策的偏離度。劉揚(yáng)［7］認(rèn)為，地方政府預(yù)算控制力不足、科學(xué)性有待提高是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革面臨的一大挑戰(zhàn)。從縱向維度即中央和地方政府之間來看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為從中央到地方存在的發(fā)展時(shí)序差異與地域差距阻礙了預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)。山雪艷［8］指出，隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的整體推進(jìn)，多數(shù)地區(qū)政府預(yù)算績(jī)效管理有了一定改進(jìn)，但地區(qū)間的財(cái)政縱向失衡延緩了預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程。張城彬［9］認(rèn)為，1994年分稅制改革后各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不明確，財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任存在錯(cuò)配現(xiàn)象，影響了地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的效果。但也有學(xué)者如彭鍛煉［10］認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)與預(yù)算績(jī)效管理之間存在協(xié)同效應(yīng)，較高的財(cái)政分權(quán)度可以帶來較好的預(yù)算績(jī)效管理成效。

學(xué)界多采用奧斯特羅姆制度分析與發(fā)展框架對(duì)影響預(yù)算績(jī)效管理改革的作用機(jī)制進(jìn)行研究，其包含外生變量、行動(dòng)舞臺(tái)、行動(dòng)績(jī)效3個(gè)主要變量。根據(jù)制度分析與發(fā)展框架，構(gòu)成外生變量的潛在因素即自然物質(zhì)條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性、通用規(guī)則，其與行動(dòng)舞臺(tái)互動(dòng)后得到最終結(jié)果即行動(dòng)績(jī)效［11］。自然物質(zhì)條件決定了財(cái)政資金的汲取能力，從而影響預(yù)算改革［12］。行動(dòng)舞臺(tái)即社會(huì)空間，由行動(dòng)情境和行動(dòng)者組成，行動(dòng)者通過行為將外生變量與行動(dòng)績(jī)效相聯(lián)結(jié)［13］。行動(dòng)舞臺(tái)理論包含理想政策的制定，而理想政策制定的群體來源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的“人”，同時(shí)政策面對(duì)的群體也會(huì)影響政府預(yù)算績(jī)效管理改革的行動(dòng)舞臺(tái)。因此，行政成本、預(yù)算偏離、財(cái)政分權(quán)、人力資源等因素都會(huì)影響預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)。

（二）地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革路徑的研究方法

既有研究多從理論角度探析預(yù)算績(jī)效管理改革的政治過程和公共管理模式創(chuàng)新［4、6、14-18］，揭示推進(jìn)地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的作用機(jī)制與現(xiàn)實(shí)路徑的研究相對(duì)較少。山雪艷［8］雖然量化了政府的預(yù)算過程與支出結(jié)構(gòu)以解釋其對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的影響，但被解釋對(duì)象仍然是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，而非預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)效果。同時(shí)，既有研究多從理論層面研究我國(guó)地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的路徑選擇與影響因素，以實(shí)證分析方法開展的研究相對(duì)較少?？赡艿脑蚴穷A(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)是一個(gè)受多因素共同影響的過程，對(duì)其進(jìn)行定量研究較為困難，而定性比較方法是研究政治、經(jīng)濟(jì)制度問題的合適方法。何文盛［3］采用清晰集定性比較方法分析了從政府組織與政治管理層面實(shí)現(xiàn)較好預(yù)算績(jī)效管理改革的不同路徑，但其研究對(duì)象僅限于西部?jī)墒。也捎玫那逦芯糠椒▽?duì)數(shù)據(jù)的處理過于寬泛，信息丟失程度較高。本文通過模糊集定性比較分析，采用定性與定量相結(jié)合的方法，分析地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革工作的成效，細(xì)化對(duì)影響因素多種觸發(fā)機(jī)制的研究，通過探尋地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的不同路徑組合，為優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理工作提供參考。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

定性比較分析（QCA）是一種集合分析方法，兼顧了“組態(tài)比較”和“集合論”，旨在解構(gòu)因果復(fù)雜現(xiàn)象。該方法認(rèn)為造成特定結(jié)果的影響因素并不是獨(dú)立的，而多是相互依賴的，即針對(duì)某一問題，通過對(duì)其結(jié)果的觀察，基于導(dǎo)致了相同結(jié)果但具有不同情景的因果路徑來評(píng)估多重因果并發(fā)關(guān)系［19］。QCA方法主要分為清晰集定性比較分析和模糊集定性比較分析，其中清晰集定性比較分析（csQCA）需將變量轉(zhuǎn)換為0（不隸屬）和1（完全隸屬）的二分變量，但連續(xù)變量的二分法會(huì)導(dǎo)致大量信息丟失，因此本文采取模糊集定性比較分析（fsQCA）方法。fsQCA方法允許將變量取為0和1之間的部分隸屬分?jǐn)?shù)，對(duì)不同案例屬于某集合的程度進(jìn)行刻畫，評(píng)估系數(shù)在完全隸屬與不隸屬間的隸屬程度，以解決部分隸屬問題，可更好地解釋地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革得以成功推進(jìn)的“殊途同歸”現(xiàn)象。本文選取31個(gè)案例樣本，屬于中等規(guī)模樣本。一般來說，理想的條件變量數(shù)為4～7個(gè)［20］，本文選取6個(gè)條件變量，同時(shí)基于不同學(xué)者提出的理論預(yù)期，篩選并分析在財(cái)政視角下對(duì)預(yù)期因素產(chǎn)生影響的結(jié)果變量。

（二）變量選取

1.結(jié)果變量。2019年7月財(cái)政部預(yù)算司公布了對(duì)2018年度中央部門和地方預(yù)算績(jī)效管理工作的考核結(jié)果①詳見《財(cái)政部辦公廳關(guān)于對(duì)2018年度預(yù)算績(jī)效管理工作考核先進(jìn)單位給予表揚(yáng)的通報(bào)》（財(cái)辦預(yù)〔2019〕147號(hào)）。其中省級(jí)財(cái)政部門中，廣東省、四川省、北京市、河北省、福建省、浙江省、湖北省、海南省、廣西壯族自治區(qū)、上海市為優(yōu)秀，湖南省、山東省、安徽省、江西省、青海省、云南省、山西省、重慶市、深圳市、寧夏回族自治區(qū)為良好，其余省份未提及。，不僅為評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效管理工作提供了可靠的信息來源，還提供了有利于進(jìn)行分析的數(shù)據(jù)形式?；诖耍疚膶?duì)我國(guó)大陸31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2018年預(yù)算績(jī)效管理工作的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行賦值，將其作為當(dāng)年各地預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)效果的得分。

2.條件變量。本文共選取了6個(gè)條件變量，包括2個(gè)外部條件變量和4個(gè)內(nèi)部條件變量。外部條件變量1為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政壓力也不盡相同［18］?；诓煌陌l(fā)展進(jìn)程和發(fā)展模式，各地政府會(huì)形成不同的決策模式、政府行為和預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)模式。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r可能會(huì)促進(jìn)地方政府加快預(yù)算績(jī)效管理改革的步伐，提高政府效率，也可能成為導(dǎo)致其耽于現(xiàn)狀的阻礙性因素。外部條件變量2為人口受教育程度。受教育程度較高的人群不僅對(duì)我國(guó)政府治理模式有一定程度的認(rèn)知，還能為政府推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革提供人力資源保障。人力資源越充足越有利于地方政府獲得更多專業(yè)化建議，出臺(tái)行之有效的政策，從而減少改革阻力。

內(nèi)部條件變量1為財(cái)政分權(quán)程度。財(cái)政分權(quán)制度調(diào)整、規(guī)定了各級(jí)政府的財(cái)政收入與支出項(xiàng)目。地方政府分權(quán)程度不同，公共管理模式也不相同，二者相互協(xié)同是提升政府治理效力、塑造有為政府的基礎(chǔ)。內(nèi)部條件變量2為預(yù)算偏離度。預(yù)算偏離度能反映地方政府公共預(yù)算的執(zhí)行度與決策的合理性。政府在執(zhí)行公共預(yù)算的過程中合規(guī)控制越到位，決策越符合實(shí)際，最終結(jié)果與預(yù)期結(jié)果之間的偏離度就越小。內(nèi)部條件變量3為財(cái)政透明度。實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的目的在于通過構(gòu)建預(yù)算與績(jī)效管理相結(jié)合的體系化程序，使其與管理方式、管理手段等相匹配，從而提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。預(yù)算信息與預(yù)算績(jī)效信息涉及政府預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行、控制、結(jié)果、評(píng)價(jià)全過程，財(cái)政透明度反映了政府對(duì)該類信息的公布情況。提高財(cái)政透明度不僅可以加強(qiáng)外部力量對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，還有利于減少利益集團(tuán)的尋租行為。內(nèi)部條件變量4為組織冗余度。政府內(nèi)部組織冗余，利益博弈、損耗、摩擦多，行政成本就會(huì)越高，越不利于推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革。

（三）數(shù)據(jù)的描述、錨點(diǎn)與校準(zhǔn)

1.數(shù)據(jù)的基本描述。一是結(jié)果變量。2018年我國(guó)大陸31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）預(yù)算績(jī)效管理工作考核結(jié)果可劃分為優(yōu)秀、良好、未提及3檔，本文將獲得優(yōu)秀的地區(qū)隸屬度設(shè)定為1，將獲得良好的地區(qū)隸屬度設(shè)定為0.8，將未提及的地區(qū)隸屬度設(shè)定為0，并參考Fiss［21］的方法，通過調(diào)整隸屬度進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。二是條件變量。研究中經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r用各地2018年人均GDP來衡量。人口受教育程度用各地2018年6歲以上人群中大學(xué)本科及以上學(xué)歷的人口占比來衡量。財(cái)政分權(quán)程度由4個(gè)分量指標(biāo)構(gòu)成，分別為地方政府財(cái)政自給率、剔除經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口因素的財(cái)政收入能力、剔除上級(jí)補(bǔ)助收入后的支出自給率、剔除經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口因素的財(cái)政支出能力。龔鋒［22］利用自助法對(duì)不同分權(quán)方式的組合進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)通過加權(quán)乘積法進(jìn)行組合在減少信息損耗、防止出現(xiàn)誤差、保持穩(wěn)健性等方面表現(xiàn)更為良好。參考其做法，本文將這4個(gè)分量指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)乘積后得到各地財(cái)政分權(quán)程度。預(yù)算偏離度用地方政府財(cái)政支出決算數(shù)與地方政府財(cái)政支出預(yù)算數(shù)的差額與地方政府財(cái)政支出決算數(shù)之比來衡量。財(cái)政透明度采用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2018中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中的指數(shù)作為變量數(shù)據(jù)。根據(jù)其計(jì)算口徑，地方政府透明度同樣以各類報(bào)告與預(yù)算的公開程度作為主要判定標(biāo)準(zhǔn)，較為合理。另外，由于難以判定31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的組織冗余度，故采用行政成本指標(biāo)來衡量組織結(jié)構(gòu)合理性。一般而言，行政成本較高的地區(qū)其組織冗余度相對(duì)較高。

2.數(shù)據(jù)錨點(diǎn)與校準(zhǔn)。鑒于目前鮮有基于財(cái)政視角對(duì)各類因素門檻值進(jìn)行系統(tǒng)測(cè)算的研究，為尋找合適的隸屬度，本文采用常規(guī)的隸屬度錨點(diǎn)［21］對(duì)數(shù)據(jù)的錨點(diǎn)進(jìn)行確認(rèn)。本文中6個(gè)條件變量皆為連續(xù)模糊集，本文將條件變量集合25%以下的部分定義為不隸屬，將25%～50%的部分定義為偏不隸屬，將50%定義為最大模糊點(diǎn)，將50%～75%的部分定義為偏隸屬，將75%以上的部分定義為完全隸屬。由于結(jié)果變量是一個(gè)三分類模糊集，其取值并不滿足某一區(qū)間上的完備性與連續(xù)性，直接采用25%和75%的錨點(diǎn)并不合適，故將其定義為：1=完全隸屬，0.5=最大模糊點(diǎn)，0=不隸屬。表1為條件變量的基本信息和各隸屬度錨點(diǎn)的值。由于結(jié)果變量為三分類的定性變量，故不作詳述。

表1 條件變量的基本信息與錨點(diǎn)信息

四、研究結(jié)果與分析

（一）單個(gè)條件必要性分析

當(dāng)某個(gè)結(jié)果出現(xiàn)時(shí)，若每個(gè)案例中都包含了某個(gè)相同條件，則該條件可被視為導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)的必要條件［23］。從集合來看，結(jié)果變量集合是該條件變量的一個(gè)子集。按照現(xiàn)有研究的一般做法，本文將必要條件的一致性閾值設(shè)置為0.9［24-25］。從表2條件變量的必要性分析結(jié)果來看，6個(gè)條件變量的一致性均超過0.5，說明其對(duì)結(jié)果變量的解釋效果較好；另外，沒有一致性超過0.9的條件變量，說明沒有一個(gè)條件變量是決定預(yù)算績(jī)效管理工作有效推進(jìn)的必要條件。故預(yù)算績(jī)效管理工作的有效推進(jìn)是多重并發(fā)因果關(guān)系共同作用的結(jié)果。

表2 條件變量的必要性分析

（二）充分性分析

1.組態(tài)分析框架基本情況。鑒于預(yù)算績(jī)效管理工作的有效推進(jìn)是多因素共同影響的復(fù)雜系統(tǒng)，需要將不同的前置條件組合起來，共同解釋引致結(jié)果的一致性。現(xiàn)有研究多將組態(tài)一致性閾值設(shè)置為0.7、0.8等，將頻數(shù)閾值設(shè)置為1。為保證組態(tài)的解釋力，本文將有效組態(tài)一致性閾值設(shè)置為0.8，將非有效組態(tài)一致性閾值同樣設(shè)置為0.8，將頻數(shù)閾值設(shè)置為1。針對(duì)有效集得到4組中間解，針對(duì)非有效集得到1組中間解，參考現(xiàn)有研究，得到如表3所示的地方政府預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的組態(tài)分析框架。表3中，4組有效組態(tài)分析框架分別顯示了4條有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的路徑，解的覆蓋度為0.373，即可以解釋37.3%的案例，解的一致性為0.9，說明這4組組態(tài)包含的案例中，有90%屬于預(yù)算績(jī)效管理工作有效推進(jìn)的集合，意味著這4組組態(tài)框架能夠成為解釋最終結(jié)果的路徑。

表3 地方政府預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的組態(tài)分析框架

由組態(tài)1～組態(tài)4可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政分權(quán)程度、財(cái)政透明度與組織冗余度是影響預(yù)算績(jī)效管理有效推進(jìn)的4個(gè)核心條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與財(cái)政透明度之間存在一定的替代效應(yīng)。這表明即使預(yù)算產(chǎn)生了一定偏離，但通過外在監(jiān)督與合理的政策仍可減少預(yù)算偏離帶來的負(fù)面影響；同時(shí)，在外部條件不佳即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、人口受教育程度較低等情況下，通過政府內(nèi)部調(diào)節(jié)也可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的有效改善。這為我國(guó)地方政府優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理路徑提供了參考。此外，預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)較為良好的地區(qū)都有效降低了組織冗余度，說明政府組織結(jié)構(gòu)的合理化和精簡(jiǎn)化是預(yù)算績(jī)效管理的重要影響因素。

2.有效路徑的條件組態(tài)分析。路徑1為高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*低受教育程度*高財(cái)政分權(quán)*高財(cái)政透明*高組織冗余，本文將其稱為“政策監(jiān)督型”路徑。該路徑下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，能為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革提供更多資源，緩解財(cái)政壓力，避免政府因改革陣痛與動(dòng)力缺乏而延緩改革進(jìn)程。財(cái)政分權(quán)程度高有利于提高工作效率，財(cái)政透明度高有利于強(qiáng)化外部監(jiān)督，即使政府組織結(jié)構(gòu)較為龐雜，高行政成本帶來的負(fù)面效應(yīng)也可以被利好政策、有效執(zhí)行和較強(qiáng)的外部監(jiān)督所緩解。該路徑可以解釋15.6%的原始案例，是13.7%案例的唯一解釋路徑，組態(tài)一致性超過了90%，具有較強(qiáng)的解釋力?，F(xiàn)實(shí)案例中，廣東省、山東省的政府預(yù)算績(jī)效管理可以被該路徑解釋。

路徑2為高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*低受教育程度*低財(cái)政分權(quán)*低預(yù)算偏離*高財(cái)政透明*低組織冗余，本文將其稱為“強(qiáng)化監(jiān)督型”路徑。該路徑下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但財(cái)政分權(quán)程度較低，財(cái)政收入與支出水平不匹配，往往需要通過上級(jí)補(bǔ)助等方式獲得更多資金以保證支出項(xiàng)目順利進(jìn)行。此時(shí)，政府不斷調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，清除冗余部門，降低行政成本。同時(shí)，公開大量財(cái)政信息，利用外部監(jiān)督的力量規(guī)范政府財(cái)政行為，減少改革阻力，有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。但該路徑的原始覆蓋度并不高，唯一覆蓋度也較低，這可能是因?yàn)樨?cái)政透明度的提升從某種意義上說需依賴于政府的自覺，因而雖然具有解釋力，但實(shí)現(xiàn)過程相對(duì)困難?，F(xiàn)實(shí)案例中，安徽省的政府預(yù)算績(jī)效管理可以被該路徑解釋。

路徑3為高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*高受教育程度*高財(cái)政分權(quán)*低預(yù)算偏離*低財(cái)政透明*低組織冗余，本文將其稱為“政策驅(qū)動(dòng)型”路徑。該路徑下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，人力資源較為充足，財(cái)政資金的自給率和支出自由裁量權(quán)相對(duì)較高，具有良好的預(yù)算績(jī)效管理改革基礎(chǔ)。即使外部監(jiān)督能力相對(duì)較弱，但因政府內(nèi)部控制良好，因而仍可降低預(yù)算執(zhí)行偏離度。同時(shí)，部門協(xié)同良好、組織聯(lián)系緊密降低了其他因素帶來的不利影響，充足的人力資源有利于出臺(tái)科學(xué)合理的政策，從而走上“有效改革”之路。該路徑可以解釋13.1%的原始案例，是11.2%案例的唯一解釋路徑?，F(xiàn)實(shí)案例中，北京市和上海市的政府預(yù)算績(jī)效管理可以被該路徑解釋。

路徑4為低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*高受教育程度*高財(cái)政分權(quán)*低預(yù)算偏離*高財(cái)政透明*低組織冗余，本文將其稱為“多維推動(dòng)型”路徑。該路徑下，地方人力資源較為充足，財(cái)政分權(quán)程度較高。雖然地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但財(cái)政透明度較高，通過外部監(jiān)督能夠規(guī)范政府財(cái)政行為；同時(shí)，地區(qū)實(shí)現(xiàn)了較好的預(yù)算控制，清除了冗余的政府部門，降低了行政成本，減少了預(yù)算績(jī)效管理改革阻力，因而能夠有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。現(xiàn)實(shí)案例中，山西省的政府預(yù)算績(jī)效管理可以被該路徑解釋。

3.非有效路徑的條件組態(tài)分析。路徑5為低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*高受教育程度*低財(cái)政分權(quán)*低預(yù)算偏離*低財(cái)政透明*高組織冗余，其組態(tài)一致性為95%，說明其包含的案例中，有95%屬于預(yù)算績(jī)效管理非有效推進(jìn)的集合。該路徑下，地區(qū)雖擁有一定數(shù)量的高學(xué)歷人群，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，地方政府獲取財(cái)政資金的來源較少，財(cái)政收入能力較低使其支出能力在剛性需求下相對(duì)不足，改革的動(dòng)力相對(duì)不足；同時(shí)，部門多、組織關(guān)系繁雜下的政治博弈會(huì)產(chǎn)生無益的內(nèi)部成本，行政成本較高?，F(xiàn)實(shí)案例中，新疆的政府預(yù)算績(jī)效管理可以被該路徑解釋。

4.綜合分析與穩(wěn)健性檢驗(yàn)。本文對(duì)變量組合的有效性進(jìn)行了檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政分權(quán)程度、財(cái)政透明度與組織合理度（組織冗余度的非集）這4個(gè)條件的組合可以覆蓋50%以上的案例，組態(tài)一致性為0.89，覆蓋度為0.564①由fs/QCA3.0軟件Necessary Conditions測(cè)算得到。，接近于充分條件；其反事實(shí)案例的條件組態(tài)一致性為0.927，覆蓋度為0.495②由fs/QCA3.0軟件Necessary Conditions測(cè)算得到，其目標(biāo)結(jié)果為非有效推進(jìn)工作，條件組態(tài)為低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*低財(cái)政分權(quán)*低財(cái)政透明*高組織冗余。。這說明以上5種組態(tài)部分解釋了外部經(jīng)濟(jì)條件和人力資本與政府內(nèi)部因素共同作用于預(yù)算績(jī)效管理改革。由能夠有效推行預(yù)算績(jī)效管理的路徑可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高能為地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)提供物質(zhì)保障，人力資源充足能為地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革提供理論指導(dǎo)，財(cái)政分權(quán)程度高能為地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革提供工作動(dòng)力，財(cái)政透明度高能將外部監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)化為預(yù)算控制的動(dòng)力，降低預(yù)算偏離度。由不能實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理有效推行的路徑可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高與財(cái)政分權(quán)程度較低是阻礙政府推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要原因，且由于未能形成良好的部門協(xié)同，在財(cái)政收支能力不足的情況下更無益于預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)施。

組態(tài)分析框架結(jié)果表明，從整體來看，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理改革有效推進(jìn)的組態(tài)與非有效組態(tài)之間并不存在對(duì)稱性關(guān)系。從有效集內(nèi)部來看，組態(tài)3與組態(tài)4呈現(xiàn)出近似對(duì)稱的特征。對(duì)比個(gè)體組態(tài)可以發(fā)現(xiàn)，組態(tài)1與組態(tài)5呈現(xiàn)出近似對(duì)稱的特征；而比較組態(tài)3與組態(tài)4可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢的地區(qū)可以通過提高財(cái)政透明度、加大外部監(jiān)督力量推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理。另外，組態(tài)5可以視為組態(tài)1的反事實(shí)證據(jù)，人力資源本身無法成為實(shí)現(xiàn)有效結(jié)果的必要性條件，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政分權(quán)程度、財(cái)政透明度等核心條件均處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致結(jié)果非有效。由于該集合下只有一種路徑，因此本文通過調(diào)整閾值對(duì)其進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。將組態(tài)一致性閾值調(diào)整至可接受的最低門檻值0.75時(shí)，結(jié)果表明該路徑仍然成立。同時(shí)，放寬閾值，新增3類組態(tài)后③限于篇幅文中未列示，結(jié)果留存?zhèn)渌?。，通過與0.75作為閾值的有效集進(jìn)行比較，可以進(jìn)一步驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)程度與組織結(jié)構(gòu)合理性對(duì)預(yù)算績(jī)效管理考核結(jié)果為優(yōu)秀具有正向作用的結(jié)論。此外，將改革時(shí)間作為一項(xiàng)模糊條件變量加入分析后，得到的結(jié)果未發(fā)生根本性變化，組態(tài)對(duì)應(yīng)的集合也未發(fā)生改變，說明結(jié)果穩(wěn)健。依據(jù)穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果④該項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)是將頻數(shù)閾值與一致性閾值提高為2和0.8進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示基本路徑?jīng)]有發(fā)生質(zhì)的變化。，山東省的改革時(shí)間變量處于核心條件缺失狀態(tài)，表明其在預(yù)算績(jī)效管理過程中存在“彎道超車”情況。這說明利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，吸取其他省份的經(jīng)驗(yàn)，也可有力推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革。

五、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

本文通過分析既有預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)理論，尋找在財(cái)政視角下影響地方政府預(yù)算績(jī)效管理效果的因素，并運(yùn)用模糊集定性比較分析方法，以我國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府為樣本，對(duì)其預(yù)算績(jī)效管理影響因素的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行錨準(zhǔn)、運(yùn)算，得到如下結(jié)論：

第一，預(yù)算績(jī)效管理是多因素共同作用、并發(fā)起效的復(fù)雜過程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政分權(quán)程度、財(cái)政透明度、部門冗余度等因素單獨(dú)作用很難直接引致預(yù)算績(jī)效管理的成功實(shí)踐。

第二，有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的4條路徑中，路徑1的一致性與覆蓋度相對(duì)較高，有著較強(qiáng)的解釋力；路徑2的覆蓋度不高，但一致性較高。對(duì)比有效的實(shí)現(xiàn)路徑和非有效的實(shí)現(xiàn)路徑，可以發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政分權(quán)程度、財(cái)政透明度與組織冗余度能否發(fā)揮協(xié)同作用是地方政府有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。

第三，人口受教育程度是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)輔助條件，人口受教育水平越高，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革的認(rèn)同度也越高，越有利于實(shí)施改革。提升地區(qū)人口受教育水平，不僅可以獲得更多知識(shí)、技術(shù)與政策方面的產(chǎn)出，還可以從政策認(rèn)同角度減少改革阻力。

（二）政策建議

一是重視組織協(xié)同，合理利用第三方機(jī)構(gòu)。建議將推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的各權(quán)責(zé)部門整合為專項(xiàng)部門，避免各部門分設(shè)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)政出多門等現(xiàn)象，確保預(yù)算績(jī)效管理工作的穩(wěn)定性，從而有效推進(jìn)地方政府預(yù)算績(jī)效管理工作［3］。預(yù)算績(jī)效管理在推進(jìn)和改革過程中會(huì)受大量?jī)?nèi)部因素的掣肘，不同職能部門之間的利益沖突與權(quán)力制衡都會(huì)為深化改革帶來阻力。因此，還需不斷探索如何更好地實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、降低內(nèi)部成本。目前我國(guó)面臨的外部沖擊增大，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)增大，針對(duì)紛繁復(fù)雜的項(xiàng)目支出，地方政府部門還未形成較為專業(yè)的方式和成熟的體系進(jìn)行專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理。在全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的背景下，大力發(fā)展第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理十分必要，因而今后可引入專業(yè)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)參與、輔助政府部門進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，這樣有助于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，提高評(píng)估實(shí)效。

二是穩(wěn)定預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)制度建設(shè)。完善的指標(biāo)體系建設(shè)是穩(wěn)定預(yù)算執(zhí)行的重要保證，應(yīng)采用全面、有效、操作性強(qiáng)的指標(biāo)嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)出現(xiàn)問題的項(xiàng)目與環(huán)節(jié)設(shè)立重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)，減小預(yù)算執(zhí)行偏差。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)以杜絕不良情況的發(fā)生，在項(xiàng)目完成后運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)完善今后的預(yù)算執(zhí)行。財(cái)政透明是發(fā)揮外部監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，今后應(yīng)進(jìn)一步完善法律體系促使政府公開相應(yīng)信息，優(yōu)化信息公開激勵(lì)機(jī)制，提高政府公開信息的主動(dòng)性。同時(shí)，還需做好事前預(yù)算績(jī)效管理工作，優(yōu)化當(dāng)期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下期預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，合理調(diào)整部門整體績(jī)效與預(yù)算安排掛鉤制度。

三是吸引高質(zhì)量人才，加快政策與技術(shù)的推陳出新。預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)離不開物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)支持。缺乏財(cái)政資金，政府預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)就會(huì)遇到阻力，也易因缺乏外部激勵(lì)而失去改革動(dòng)力；而缺乏人力資本，政府對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)知就可能相對(duì)缺乏、落后，相應(yīng)的技術(shù)支持也難以出現(xiàn)。例如要加強(qiáng)預(yù)算控制，大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用十分重要，通過信息挖掘與數(shù)據(jù)分析能夠加強(qiáng)對(duì)財(cái)政行為的風(fēng)險(xiǎn)控制；要提高政府財(cái)政透明度，新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與公開方式不可或缺，通過區(qū)塊鏈技術(shù)能夠避免信息傳播出現(xiàn)錯(cuò)漏。這些新技術(shù)的運(yùn)用離不開人力資源的支持，這也對(duì)政府財(cái)力提出了更高的要求。若外在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不暢，財(cái)政收支自給能力不足，吸引高質(zhì)量人才的能力就會(huì)相對(duì)不足，此時(shí)創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理的驅(qū)動(dòng)力也會(huì)相對(duì)較弱。