魯?shù)兰t，楊秀梅，陳小紅

（四川省沐川縣沐溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，四川 樂(lè)山 614500）

2021 年年10月26日，沐川縣近鄰樂(lè)動(dòng)物診所向沐溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心畜牧防疫辦公室遞交《營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）》《動(dòng)物診療許可證（正本）》《××執(zhí)業(yè)獸醫(yī)備案表》《狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位申請(qǐng)表》等8份紙質(zhì)復(fù)印件資料。此后，該動(dòng)物診所負(fù)責(zé)人蘭某多次要求我辦公室發(fā)放狂犬病疫苗與接種免疫證。理由是：你們既然承認(rèn)我《動(dòng)物診療許可證》《進(jìn)口獸藥注冊(cè)證書(shū)》及非國(guó)家強(qiáng)制疫苗用生物制品名單的合法性，那已經(jīng)注射了進(jìn)口狂犬病苗的犬為什么就不能發(fā)放《沐川縣家犬狂犬病免疫證》？縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)相關(guān)人員表示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，是否發(fā)放狂犬病疫苗與接種免疫證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)決定。鑒于問(wèn)題的復(fù)雜性，對(duì)近鄰樂(lè)動(dòng)物診所負(fù)責(zé)人蘭某提出的訴求，沐溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心暫不予處理。

1 思考

1.1 基于訴求的常規(guī)分析從《狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位申請(qǐng)表》中僅顯示：“經(jīng)審核，沐川縣近鄰樂(lè)動(dòng)物診所具備犬只狂犬病疫苗接種條件”的文字表述，沒(méi)有同意發(fā)放《沐川縣家犬狂犬病免疫證》資格的字樣，應(yīng)作“未通過(guò)審核”處理。依據(jù)是：

（1）從政策實(shí)施層面上講，縣域內(nèi)狂犬病疫苗注射一直由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘任的村級(jí)動(dòng)物防疫員實(shí)施，縣農(nóng)業(yè)局尚未啟動(dòng)規(guī)劃設(shè)置定點(diǎn)預(yù)防接種動(dòng)物門(mén)診（含批準(zhǔn)狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位或個(gè)人）工作，同時(shí)也沒(méi)對(duì)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或動(dòng)物診所下達(dá)參與狂犬病預(yù)防、控制要求的文件，蘭某不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘任的村級(jí)動(dòng)物防疫員，不具備代表沐川縣發(fā)放家犬狂犬病免疫證的資格，其要求沒(méi)有政策依據(jù)。

（2）從法律法規(guī)層面上講，根據(jù)2021年5月15日起施行新訂的《獸用生物制品經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十六條“養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)）、動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)等使用者采購(gòu)的或者經(jīng)政府分發(fā)獲得的獸用生物制品只限自用，不得轉(zhuǎn)手銷(xiāo)售”之規(guī)定。這其中包含以免疫注射的方式將國(guó)家采購(gòu)的狂犬病疫苗隱匿銷(xiāo)售，如果付諸實(shí)施，存在非法謀取國(guó)家防控物資或變相侵吞國(guó)家資金的嫌疑。上述管理辦法同時(shí)闡明，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)獲得疫苗的合法途徑，一是通過(guò)動(dòng)物診所自己購(gòu)買(mǎi)，二是通過(guò)政府分發(fā)。如果在政府沒(méi)有實(shí)行分發(fā)的情況下也只能由動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)自行購(gòu)買(mǎi)，因而近鄰樂(lè)動(dòng)物診所無(wú)權(quán)要求發(fā)放政府采購(gòu)的狂犬病疫苗及其免疫證。蘭某的要求既不合法也不合理。

（3）從家犬狂犬病免疫證使用上講，對(duì)注射了非政府采購(gòu)的狂犬病疫苗后，近鄰樂(lè)動(dòng)物診所一再請(qǐng)求農(nóng)業(yè)部門(mén)補(bǔ)發(fā)沐川縣狂犬病預(yù)防控制指揮部監(jiān)制的《沐川縣家犬狂犬病免疫證》，但《沐川縣家犬狂犬病免疫證》與動(dòng)物診所自己的免疫證具有等同的法律效力。依據(jù)2021年5月1日起施行《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第三十條“單位和個(gè)人飼養(yǎng)犬，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定定期免疫接種狂犬病疫苗，憑動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)出具的免疫證明向所在地養(yǎng)犬登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記”之規(guī)定。沐川縣農(nóng)業(yè)部門(mén)沒(méi)有委托近鄰樂(lè)動(dòng)物診所進(jìn)行家犬狂犬病疫苗注射，其給家犬注射狂犬病疫苗是一種商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，只能出具近鄰樂(lè)動(dòng)物診所的《家犬狂犬病免疫證》，并承擔(dān)后續(xù)的一系列相關(guān)責(zé)任。獲取沐川縣“狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位”這一官方平臺(tái)和政策資源，是需要具備很?chē)?yán)格的審批條件的，僅僅具備犬只狂犬病疫苗接種條件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

1.2 跳出思想藩籬看訴求

1.2.1 雖然縣農(nóng)業(yè)主管部門(mén)對(duì)近鄰樂(lè)動(dòng)物診所未予審批通過(guò)的原因條條屬實(shí)，句句在理，處置并無(wú)不妥。但隨著鄉(xiāng)村畜牧業(yè)的發(fā)展和向規(guī)模化集約化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，畜禽養(yǎng)殖數(shù)量的急劇增加，在提高城鄉(xiāng)居民的生活水平的同時(shí)，家犬之類(lèi)的寵物數(shù)量也急劇增加，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘任的村級(jí)動(dòng)物防疫員已無(wú)力完全承擔(dān)如此大的動(dòng)物疫病防疫任務(wù)。為了搞好縣鄉(xiāng)動(dòng)物防疫工作，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局應(yīng)跳出固有的思想框框，與時(shí)俱進(jìn)?？袢∈莿?dòng)物疫病，也是人畜共患病，不僅危害動(dòng)物，也會(huì)危害人類(lèi)健康。其實(shí)，在動(dòng)物疫病中有許多像狂犬病一樣的人畜共患病，所以動(dòng)物防疫工作應(yīng)該屬于社會(huì)公共衛(wèi)生安全的一部分，具有公益屬性，可動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與，共同維護(hù)人類(lèi)健康和社會(huì)穩(wěn)定。這就是新版《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第八十二條所說(shuō)的“國(guó)家鼓勵(lì)和支持執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)和動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)開(kāi)展動(dòng)物防疫和疫病診療活動(dòng)；鼓勵(lì)養(yǎng)殖企業(yè)、獸藥及飼料生產(chǎn)企業(yè)組建動(dòng)物防疫服務(wù)團(tuán)隊(duì)，提供防疫服務(wù)。地方人民政府組織村級(jí)防疫員參加動(dòng)物疫病防治工作的，應(yīng)當(dāng)保障村級(jí)防疫員合理勞務(wù)報(bào)酬”。此款說(shuō)明，我國(guó)允許且需要多種防疫力量并存發(fā)展。

1.2.2 從政策的出臺(tái)到具體貫徹落實(shí)是需要一段時(shí)間的，不是哪一個(gè)人或哪一個(gè)部門(mén)一蹴而就的，需要具體落實(shí)政策的縣鄉(xiāng)級(jí)相關(guān)單位依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)制定合理可行的具體實(shí)施細(xì)則和監(jiān)管責(zé)任，需要做大量細(xì)致的工作。近鄰樂(lè)動(dòng)物診所訴求的實(shí)現(xiàn)，需要縣鄉(xiāng)相關(guān)部門(mén)依據(jù)新的動(dòng)物防疫法制定出法律規(guī)定作為支撐，不能操之過(guò)急。

1.2.3 目前，我鎮(zhèn)的動(dòng)物防疫現(xiàn)狀是村級(jí)防疫員數(shù)量少，防疫力量薄弱，同時(shí)縣級(jí)職能部門(mén)沒(méi)有接到上級(jí)“防疫擴(kuò)員”的文件要求，沒(méi)有把動(dòng)物診所（醫(yī)院）作為社會(huì)防疫力量納入疫病防控體系中，沒(méi)有制定動(dòng)物防疫遠(yuǎn)期計(jì)劃或者比較全面的防疫頂層設(shè)計(jì)，缺乏有效監(jiān)管與制度去校正業(yè)主的從業(yè)行為?？v觀我鎮(zhèn)現(xiàn)狀，全鎮(zhèn)23個(gè)行政村，6個(gè)社區(qū)，實(shí)際只有7個(gè)村級(jí)動(dòng)物防疫員，地域幅員面積218.7km2，不管是對(duì)豬、牛、羊、雞、鴨、犬的免疫注射還是日常監(jiān)管都很是吃力。相反，若將“近鄰樂(lè)動(dòng)物診所”等社會(huì)防疫力量納入地方動(dòng)物防疫隊(duì)伍，如管理制度運(yùn)行嚴(yán)格、到位，國(guó)家既節(jié)儉防疫津費(fèi)又能促使地方免疫注射工作順利完成，豈不兩全其美？對(duì)此，還須面對(duì)四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：（1）厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與縣級(jí)主管部門(mén)權(quán)責(zé)邊界的法律與政策依據(jù)是什么？（2）縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)根據(jù)地方防疫隊(duì)伍薄弱現(xiàn)狀與擴(kuò)員需求，利用近鄰樂(lè)動(dòng)物診所閑余的防疫資源，可否嘗試壯大動(dòng)物防疫隊(duì)伍，調(diào)整某些政策框架？（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或社區(qū)如何對(duì)壯大防疫隊(duì)伍作相關(guān)努力？（4）“近鄰樂(lè)動(dòng)物診所”以何種角色緊跟政府的防疫節(jié)奏？

2 對(duì)沐川縣動(dòng)物防疫工作的建議

2.1 厘清權(quán)責(zé)邊界近年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與縣級(jí)部門(mén)重組調(diào)整，各縣級(jí)部門(mén)的行政審批權(quán)及綜合執(zhí)法權(quán)已單獨(dú)劃出并組建成新的行政審批局及綜合執(zhí)法局，原縣管畜牧站借此劃轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。但是現(xiàn)在縣局并沒(méi)有將所有動(dòng)物防疫方面的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)并它局，我縣動(dòng)物防疫監(jiān)管工作依就屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村局全權(quán)負(fù)責(zé)。針對(duì)是否發(fā)放狂犬病疫苗與接種免疫證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)決定是不當(dāng)?shù)恼f(shuō)辭，其一，據(jù)《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第三條“農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的管理”，從這一法規(guī)表明，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)是監(jiān)管的實(shí)施主體。又據(jù)沐府辦發(fā)〔2021〕19號(hào)《沐川縣縣本級(jí)行政權(quán)力清單（2021年本）》中，并沒(méi)有將動(dòng)物診所、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、獸用生物制品等項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)，沐府辦發(fā)〔2021〕13號(hào)《沐川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定行政權(quán)力事項(xiàng)》和《沐川縣賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)》尚未沒(méi)明確賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上述服務(wù)對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有直接管理動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的法定權(quán)力依據(jù)。

2.2 調(diào)整政策框架上述審批“狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位”、索要狂犬病疫苗及免疫證，這些訴求說(shuō)明當(dāng)前動(dòng)物養(yǎng)殖的快速發(fā)展同缺乏與之匹配的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)或社會(huì)化服務(wù)政策的矛盾，是村級(jí)防疫員數(shù)量不足與各類(lèi)動(dòng)物養(yǎng)殖數(shù)量擴(kuò)大、服務(wù)需求增加的矛盾，折射出不同程度的規(guī)劃與管理盲區(qū)。

方案一，嘗試學(xué)習(xí)外省的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，穩(wěn)步、大膽將城鎮(zhèn)社區(qū)動(dòng)物診所、鄉(xiāng)村獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)等納入動(dòng)物防疫（狂防）工作的實(shí)施主體或?qū)⒊菂^(qū)動(dòng)物診所、鄉(xiāng)村獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)等防疫服務(wù)擬作政府采購(gòu)服務(wù)對(duì)象。

方案二，對(duì)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)或個(gè)人在嚴(yán)格履行劃定區(qū)域相關(guān)動(dòng)物免疫工作任務(wù)的前提下，將“狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位”這一官方平臺(tái)和政策資源打包抵扣國(guó)家防疫津費(fèi)補(bǔ)助。兩種方案都鼓勵(lì)防疫人員使用電子化方式構(gòu)筑養(yǎng)犬管理信息平臺(tái)，在狂犬疫苗接種點(diǎn)進(jìn)行登記辦證、繳費(fèi)、注射電子標(biāo)識(shí)，領(lǐng)取犬只電子免疫證。在科學(xué)規(guī)劃、積極指導(dǎo)動(dòng)物診所的免疫工作同時(shí)，做到以使用高效狂犬疫苗，摸索新的診斷技術(shù)和嚴(yán)格的預(yù)防措施聚焦狂防工作。

常言道，建筑設(shè)計(jì)圖紙是完成建筑施工的前提與基礎(chǔ)，而動(dòng)物防疫體系與動(dòng)物防疫屏障建設(shè)更需要科學(xué)、合理調(diào)整政策框架，因而縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)可否從宏觀層面制定并新增村級(jí)動(dòng)物防疫員與社區(qū)動(dòng)物防疫員配備標(biāo)準(zhǔn)、部分動(dòng)物免疫注射有償服務(wù)、規(guī)劃設(shè)置定點(diǎn)預(yù)防接種動(dòng)物門(mén)診等政策框架，理順并整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)、村級(jí)防疫員、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)和動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)及社會(huì)化服務(wù)組織幾類(lèi)防疫力量，以統(tǒng)領(lǐng)全縣動(dòng)物疫病防控體系建設(shè)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將公益性、指令性防疫注射工作納入年終考核，把春秋兩季免疫與日常補(bǔ)免、加強(qiáng)免疫結(jié)合起來(lái)，把接種疫苗名稱(chēng)、時(shí)間、劑量、次數(shù)與掃碼耳標(biāo)號(hào)一同傳入該戶(hù)電子檔案，逐步實(shí)現(xiàn)頭頭有記錄，只只可查驗(yàn)，并將電子檔案作為考核、補(bǔ)助、檢疫出證等依據(jù)。對(duì)此，正確指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理各類(lèi)社會(huì)防疫力量，擴(kuò)建防疫隊(duì)伍，加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)知識(shí)與技能培訓(xùn)。

針對(duì)上述任一方案，縣局需及時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)村級(jí)防疫員、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)和動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)及社會(huì)化服務(wù)組織等幾類(lèi)防疫力量實(shí)行分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待，盡量、盡早將各類(lèi)動(dòng)物免疫注射工作推向社會(huì)，以滿足不同村組、社區(qū)多元化的服務(wù)需求。

2.3 壯大防疫隊(duì)伍針對(duì)近鄰樂(lè)動(dòng)物診所提出相關(guān)訴求，沐溪鎮(zhèn)政府應(yīng)向縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)咨詢(xún)解決領(lǐng)取狂犬病疫苗與免疫證的相關(guān)條件和主要途徑，并提出我鎮(zhèn)幅員遼闊、養(yǎng)殖分散、防疫員少、工作量大、縣城區(qū)動(dòng)物防疫服務(wù)需求旺盛的實(shí)際情況，建議縣局將符合防疫條件并能勝任此工作的“近鄰樂(lè)動(dòng)物診所”的診療機(jī)構(gòu)或單位納入動(dòng)物疫病防控隊(duì)伍與動(dòng)物免疫實(shí)施主體，統(tǒng)籌這類(lèi)社會(huì)防疫資源。按防疫工作自愿申請(qǐng)的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心或畜牧站根據(jù)核查、評(píng)估執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)和動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)及其第三方社會(huì)化服務(wù)組織服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量的結(jié)果，對(duì)于服從安排、積極配合工作的單位與個(gè)人向縣局推薦錄用，以此擴(kuò)大防疫隊(duì)伍，夯實(shí)防疫力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或社區(qū)同時(shí)向全社會(huì)大力開(kāi)展宣傳教育，普及防制狂犬病的知識(shí)，要求各村、各社區(qū)對(duì)所有犬、貓進(jìn)行狂犬病疫苗預(yù)防接種，并告知狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位的詳細(xì)地址與業(yè)務(wù)電話，以此群防群控，匯聚防疫合力。這是解決歷年來(lái)沐溪鎮(zhèn)村級(jí)防疫員進(jìn)入縣城(梨園、三觀樓、農(nóng)場(chǎng)壩、向天壩、幸福、建和等社區(qū))實(shí)施狂犬病疫苗注射其免疫率極低的狀況，達(dá)到夯實(shí)縣城區(qū)防疫屏障，共同保障公共衛(wèi)生安全和人體健康。

2.4 緊跟政府節(jié)奏

2.4.1 近鄰樂(lè)動(dòng)物診所法人應(yīng)本著干一行，專(zhuān)一行，愛(ài)一行的原則，以業(yè)為民，以民為本，對(duì)從事的動(dòng)物診療業(yè)務(wù)要有一個(gè)正確認(rèn)識(shí)，首先依據(jù)新版《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第七十二條“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)按照所在地人民政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)的要求，參加動(dòng)物疫病預(yù)防、控制和動(dòng)物疫情撲滅等活動(dòng)”的規(guī)定，近鄰樂(lè)動(dòng)物診所不能局限于獲得“《狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位申請(qǐng)表》的審批結(jié)果”、索要狂犬病疫苗與免疫證這種“小商意識(shí)”，應(yīng)放眼于共建地方政府動(dòng)物防疫屏障、公共衛(wèi)生安全、人體健康保障的大格局。

2.4.2 近鄰樂(lè)動(dòng)物診所法人通過(guò)訴求這件事兒，在思想與行動(dòng)上應(yīng)做好以社會(huì)力量參與動(dòng)物防疫的準(zhǔn)備，（1）客觀、理性看待設(shè)立“狂犬病疫苗注射定點(diǎn)單位”這一平臺(tái)責(zé)任，正確定位“縣城區(qū)動(dòng)物防疫員”這一角色的要求。（2）動(dòng)物診所作為新生的社會(huì)防疫力量，其動(dòng)物診所的負(fù)責(zé)人或執(zhí)業(yè)獸醫(yī)需與時(shí)俱進(jìn)，厘清并調(diào)整個(gè)體經(jīng)營(yíng)與公益性服務(wù)的兩條腿走路模式，與沐溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心商洽與溝通，自愿以“社區(qū)動(dòng)物防疫員”身份參與到動(dòng)物（犬）防疫注射工作中，依據(jù)《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第二十四條，積極配合縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行有關(guān)法律法規(guī)宣傳、流行病學(xué)調(diào)查和監(jiān)測(cè)工作。（3）通過(guò)簽訂《社區(qū)動(dòng)物防疫員管理責(zé)任書(shū)》，自覺(jué)將動(dòng)物診所這一社會(huì)防疫力量整合到以政府主導(dǎo)的防疫體系建設(shè)當(dāng)中去，以筑牢城區(qū)狂防工作為己任，共建動(dòng)物疫病防疫屏障與社會(huì)化動(dòng)物防控體系。