林必強
(中鐵第五勘察設計院集團有限公司 北京 102600)
EPC工程總承包俗稱“交鑰匙工程”,逐漸被業(yè)界認可和受各方青睞,呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的態(tài)勢[1]。鐵路建設隨著體制改革不斷深入推進,積極探索EPC工程總承包模式。原鐵路總公司于2016年7月印發(fā)了《中國鐵路總公司關(guān)于開展鐵路建設項目工程總承包試點工作的通知》(鐵總建設[2016]169號),選取鹽城至南通鐵路作為鐵路EPC工程總承包模式試點項目[2],杭紹臺高鐵、汕汕高鐵、昌景黃高鐵等項目先后也采用EPC工程總承包模式,該模式隨之在鐵路建設行業(yè)中加速推進。
鐵路建設采用EPC工程總承包模式起步相對較晚,當前在建設過程中大部分的管理辦法仍沿襲傳統(tǒng)施工總承包模式,勢必存在與實際情況不相符現(xiàn)象。本文結(jié)合鹽通鐵路清概實踐工作,探討項目投資管理中存在的問題,并提出建議和對策,以期為今后EPC總承包模式在鐵路行業(yè)大力推廣提供參考和借鑒。
鹽通鐵路作為試點項目,現(xiàn)已提前開通運營,整體投資控制效果較好,但各參建方對本項目正在清理概算中一些問題存在爭議,結(jié)合鹽通鐵路清概實踐工作,反思全過程造價管理中存在的主要問題,對其具體表現(xiàn)本文作全面分析。
經(jīng)清理,征地拆遷費用比初設概算同范圍增加費用較多。根據(jù)合同約定,納入招標范圍的工程主要為:“小三改”工程、三電及管線遷改[3]、臨時用地等,其中前兩項增加費用翻番,主要原因為標準變化、地方要求、設計階段調(diào)差等。以現(xiàn)場實際發(fā)生為基礎,建設單位組織五方現(xiàn)場簽認,參照變更設計程序辦理,按照變更設計管理辦法和《關(guān)于進一步加強鐵路建設項目征地拆遷工作和費用管理的指導意見》(鐵總計統(tǒng)[2017]177號,以下簡稱“177號文”)規(guī)定,以工點為對象,每處增加費用基本達不到二類變更額度,且有部分增加費用原因不符合“177號文”要求,除了部分屬于新增工程外,其他大部分費用是否調(diào)整存在爭議,若全由工程總承包單位承擔非自身原因引起的遷改費用,虧損風險大。
2.2.1 甲供物資設備調(diào)差
根據(jù)合同約定,鋼軌、橋梁支座、道岔、鋼軌扣配件、高速道岔轉(zhuǎn)轍機作為甲供物資設備[4],其他物資設備均納入工程總承包自購范圍。
本項目鐵路EPC承發(fā)包模式仍以設計EPC模式為主,施工主要采用再分包??偝邪鼏挝粸楦玫乜刂浦饕牧系膩碓春捅WC質(zhì)量,對分包單位也設置甲供物資設備,如橋梁防水層材料、聲屏障等,實施階段采購價格比原概算價格漲幅在10%以上,總承包單位承擔風險較大,希望增加費用能納入清概調(diào)整范圍,降低自身風險。
2.2.2 自購料調(diào)差
鐵路建設EPC工程總承包采用批復后初步設計進行招標,中標后由工程總承包單位負責施工圖設計、采購、施工、試運營等相關(guān)工作[5]。建設單位發(fā)包基礎是以初步設計批復進行編制工程量清單,驗工計價模式采用合同總價下的節(jié)點式計價方式;工程總承包單位與分包單位簽訂合同基礎是以優(yōu)化后施工圖設計進行編制工程量清單,驗工計價模式采用合同總價下工程量清單方式。
自購料調(diào)差的主要問題有兩點:一是調(diào)差消耗量采用初步設計還是施工圖設計的數(shù)據(jù),以及驗工比例采用哪種方式。一般來說,施工圖設計消耗量經(jīng)過優(yōu)化后比初步設計要小,不同的基礎數(shù)據(jù)對調(diào)差費用影響較大。二是作為建設項目大宗主要材料的水泥,采用經(jīng)規(guī)院頒發(fā)信息價中價格為區(qū)間值,取高值、中間值、低值對調(diào)差費用影響巨大。
鐵路建設項目具有跨越區(qū)域廣、投資規(guī)模大、周期長、技術(shù)含量高、涉及專業(yè)多等特點,其管理是一個復雜系統(tǒng)工程。建設過程中因各種原因產(chǎn)生變更設計是件很普遍的事,如何界定變更范圍和厘清責任對建設單位、總承包單位以及項目投資控制具有較大影響[6]。
鹽通項目由于技術(shù)標準變化[7]、運營單位提前介入、驗收期提出安全補強等原因增加Ⅱ類變更100余項,增加投資約5.6個億。根據(jù)合同約定,“Ⅱ類變更設計由建設單位組織審定,費用列入總承包風險費?!痹黾油顿Y由工程總承包單位承擔,新增Ⅱ類變更大部分為客觀因素造成,總承包單位持有不同意見。因此,對于Ⅱ類變更調(diào)整范圍和費用承擔主體,有待深入研究和明確。
根據(jù)招標清單第十一章其他費用項下,本項目包含設計費、營業(yè)施工配合費、安全生產(chǎn)費、河道防護等。設計費、安全生產(chǎn)費按照國鐵科法[2017]31號文《鐵路基本建設工程設計概(預)算費用定額》[8]計列,各方基本認同。但是營業(yè)施工配合費,現(xiàn)場實際發(fā)生費用超概算較多;河道防護由于初設深度不夠,以及實施階段由水利部門專業(yè)設計院重新設計,具體防護方案和采取措施往往較初設階段差異大,費用增加較多,工程總承包單位面臨費用不足的風險。因此,合理厘清超概算工程費用的責任及承擔主體,并明確費用調(diào)整原則,有利于項目實施和降低質(zhì)量風險。
鐵路EPC工程總承包項目屬于“交鑰匙工程”,工程總承包單位比傳統(tǒng)總承包單位承擔了更多管理職能和協(xié)調(diào)工作,也履行部分建設單位責任,需投入更多的人力、物力、成本,總承包管理費用明顯增加。但在設計概算和招標清單中未體現(xiàn),相對而言不盡合理。
鐵路EPC項目在逐步推廣,結(jié)合試點項目建設實踐不斷總結(jié)經(jīng)驗,健全制度完善管理,合理確定總承包單位的風險,發(fā)揮高風險、高收益,以及設計施工一體化優(yōu)勢,有利于EPC總包模式在鐵路行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
目前EPC工程總承包是以初步設計為基礎進行招標,初步設計的設計深度、精度和質(zhì)量對項目投資控制及工程發(fā)承包至關(guān)重要。
設計是工程的靈魂,勘察是設計的基礎。建設單位要提前介入,組織勘察設計單位按照批準的勘察大綱、設計原則開展工作,確定合理周期,積極采用先進勘察設計技術(shù),達到規(guī)定深度和要求,為穩(wěn)定設計方案和合理確定投資奠定基礎[9]。發(fā)承包階段,要結(jié)合EPC總承包模式的特點,高質(zhì)量編制工程量清單,對“小三改”超概、價差調(diào)整、變更設計、價款調(diào)整等內(nèi)容進行明確約定,以及根據(jù)招標存在設計深度等實際問題在合同條款中合理約定。多措并舉,從源頭上采取有效措施保障EPC總承包項目基礎設計質(zhì)量。
3.2.1 合理確定征地拆遷納入招標范圍工程
結(jié)合鐵路建設經(jīng)驗,三電及管線遷改涉及各方利益復雜,協(xié)調(diào)困難,對工程進度影響大,為發(fā)揮地方政府在征拆實施、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等方面的優(yōu)勢,建議結(jié)合《關(guān)于鐵路項目三電及管線遷改實施主體的通知》(發(fā)改投資電[2019]10號),三電及管線遷改由地方政府包干實施,不再納入總承包單位承擔范圍。
“小三改”工程,根據(jù)現(xiàn)場實施產(chǎn)生較大差異的原因,建議分兩種情況進行處理。一是新增工程,無論費用多少,均予調(diào)整;二是實施階段“小三改”工程比原設計有變化,逐個工點按變更程序辦理。結(jié)合總承包風險費占比和使用情況,合理確定調(diào)整額度如20萬元或30萬元,超過此額度給予調(diào)整;額度以內(nèi)由總承包風險費包干。
3.2.2 物資設備價差
(1)甲供物資設備調(diào)差
甲供物資設備應統(tǒng)籌考慮國鐵集團物資管理部門在采購價格、管理等方面的優(yōu)勢,既可優(yōu)化社會資源調(diào)配和發(fā)揮統(tǒng)籌管理作用,又能降低物價上漲對總承包單位的風險,合理確定EPC總承包項目甲供物資設備范圍。建議把鐵路建設項目的鋼軌、道岔、鋼軌扣配件、橋梁防水層材料、橋梁支座、隧道防水板、高速道岔轉(zhuǎn)轍機等影響項目質(zhì)量和費用占比大的物資設備,結(jié)合總承包風險費占比情況確定甲供物資設備范圍。
(2)自購料調(diào)差
根據(jù)驗工計價管理辦法,自購料調(diào)差采用施工圖設計消耗量更合理,各季度完成比例采用總包對下分包的工程量清單方式確定。
調(diào)差價格方面,一是對于區(qū)間價的水泥,建議采用與初步設計同等原則,如初步設計采用最高值,調(diào)差時理應采用最高值;二是信息價缺項部分,比如道砟、混凝土外加劑等,現(xiàn)行經(jīng)規(guī)院發(fā)布信息價中增補相關(guān)信息價,或明確價格采用方法。另外,充分體現(xiàn)EPC工程總承包項目設計采購設計一體化的特點和優(yōu)勢,減少各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)管理工作,建議對鐵建設[2009]46號文《關(guān)于鐵路建設項目實施階段材料價差調(diào)整的指導意見》[10]中的自購料調(diào)差材料范圍進行優(yōu)化,刪減材料種類。
3.2.3 變更設計
變更設計作為建設項目費用調(diào)整的主要內(nèi)容,結(jié)合EPC項目特點,既讓工程總承包單位承擔與獲取高額利潤相匹配的變更風險,又能保證其合理的權(quán)益,有利于調(diào)動其積極性。根據(jù)變更原因歸類,明確調(diào)整范圍和承擔主體。
建議對類似提高設計標準、安全防護補強等客觀因素引起的Ⅱ類變更,另予調(diào)整增加費用;其他原因引起Ⅱ類變更由總承包風險費包干。
3.2.4 其他費用
工程量清單中其他費用項下主要有兩種情況:一是現(xiàn)場實際發(fā)生超概算項目如營業(yè)施工配合費。建議根據(jù)國鐵集團、各路局和現(xiàn)行編制辦法等規(guī)定,深化設計方案,界定工程范圍和內(nèi)容,準確計算費用。二是因設計深度不夠暫列費用,如河道防護等。建議明確處理方案,以現(xiàn)場實施方案為基礎,經(jīng)第三方審價單位審核后作為結(jié)算依據(jù),據(jù)實辦理。
EPC總承包單位履行了建設單位的部分管理職責,確實增加管理成本,建議根據(jù)EPC總承包單位承擔建設單位管理職責內(nèi)容和工作量,結(jié)合概預算編制辦法中的建設單位管理費包含內(nèi)容,分劈費用,單獨計列總承包管理費用。
EPC項目有其特殊性,中標單位負責設計、采購、施工以及試運營等工作,工程結(jié)算等基礎設計數(shù)據(jù)來源其自身;再者,設計優(yōu)化、物資采購為工程總承包單位利潤的重要組成部分,因此健全制度加強對EPC總承包單位誠信管理和考核,促進EPC總承包單位嚴格遵守鐵路建設管理制度和法律法規(guī),顯然有必要。同時,應選擇綜合業(yè)務能力強的監(jiān)理單位和第三方審價單位,協(xié)助建設單位負責設計、采購、施工、結(jié)算全過程管控和監(jiān)督[11],提高投資效益,優(yōu)化社會管理資源配置。
EPC工程總承包項目是設計、采購、施工一體化,設計、施工深度融合,要不斷培養(yǎng)既懂設計又懂建筑材料和施工的復合型人才,真正做到業(yè)務融合,實現(xiàn)項目全壽命周期成本優(yōu)化目的。EPC工程總承包的管理團隊要不斷提高綜合素質(zhì),熟悉設計標準規(guī)范、工程技術(shù)、項目管理知識以及相關(guān)法律法規(guī),還應掌握鐵路行業(yè)管理流程,整合優(yōu)化設計施工資源,建立與規(guī)劃、住建等政府相關(guān)部門有效溝通機制,熟悉各項報批報建手續(xù),才能有力推進建設項目和提高工程綜合效益。
當前,國鐵集團積極探索鐵路建設項目承發(fā)包模式,EPC工程總承包模式是鐵路行業(yè)未來發(fā)展重要方向之一。EPC總承包模式,工程總承包單位承擔了除施工風險外的工程設計、采購、管理、不可預見因素等多方面的風險。因此,要以試點項目為契機不斷總結(jié)建設管理經(jīng)驗,健全完善工程總承包管理制度和辦法,引導形成“設計牽頭、全過程負責、全壽命周期統(tǒng)籌管理”真正的工程總承包,最大化發(fā)揮工程總承包模式優(yōu)越性[12],有利EPC工程總承包模式在鐵路行業(yè)進一步推廣。