陽(yáng) 平

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)第31條、第32條創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“從寬處罰建議制度”)，即：對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人(1)根據(jù)《監(jiān)察法》第32條規(guī)定，從寬處罰建議制度的適用對(duì)象還包括涉嫌職務(wù)違法犯罪的涉案人員。由于涉案人員也是廣義上的被調(diào)查人，為便于表述，下文如無(wú)特別說(shuō)明，“被調(diào)查人”包括“涉案人員”。主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰并具有法定從寬情節(jié)的，經(jīng)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送審查起訴時(shí)提出從寬處罰建議。比較發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度在適用條件、適用程序、權(quán)利保障、適用對(duì)象等方面不同于刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，適用標(biāo)準(zhǔn)總體嚴(yán)于后者。例如，從寬處罰建議制度的適用條件是被調(diào)查人“主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰”且具有“法定從寬情節(jié)”，并履行“集體研究”與“報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的程序，而認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件僅是犯罪嫌疑人、被告人“認(rèn)罪認(rèn)罰”，且無(wú)須履行相關(guān)審批程序。面對(duì)二者的差異，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)如何規(guī)范適用從寬處罰建議制度并與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有效銜接？基于《監(jiān)察法》，雖然相關(guān)內(nèi)部文件(2)主要包括：《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》。以及《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法實(shí)施條例》)明確了監(jiān)察階段被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的認(rèn)定條件、從寬處罰建議的類(lèi)型、監(jiān)檢銜接程序等內(nèi)容，但對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件中如何保障被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性，如何決定是否提出從寬處罰建議，如何界定從寬處罰建議在刑事訴訟中的效力等制度運(yùn)行中遇到的問(wèn)題仍未有相關(guān)規(guī)定，無(wú)法為從寬處罰建議制度的適用及其與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的銜接提供全面規(guī)范。目前有關(guān)從寬處罰建議制度的研究相對(duì)較少，且主要是通過(guò)比較該制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的文本差異分析二者銜接難點(diǎn)，提出完善路徑(3)這一方面的代表性文獻(xiàn)參見(jiàn)詹建紅《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在職務(wù)犯罪案件中的適用困境及其化解》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期；汪海燕《職務(wù)犯罪案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第2期；李世峰《認(rèn)罪認(rèn)罰制度在職務(wù)犯罪案件中的適用與控制》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。，但對(duì)此制度的性質(zhì)未有深入研究或?qū)ζ溥\(yùn)行狀況鮮有實(shí)證考察，使得提出的對(duì)策建議缺乏理論證成或針對(duì)性不強(qiáng)。鑒于此，本文通過(guò)訪談研究法考察從寬處罰建議制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，揭示現(xiàn)狀背后的特征及成因，以此為問(wèn)題導(dǎo)向，闡述該制度的性質(zhì)和價(jià)值追求，提出該制度的理想發(fā)展模式與原則，并據(jù)此進(jìn)行制度建構(gòu)。

二、從寬處罰建議制度的運(yùn)行現(xiàn)狀考察

(一)訪談研究法及具體方案

目前有關(guān)從寬處罰建議制度的實(shí)證研究，主要是通過(guò)裁判文書(shū)和相關(guān)案例考察職務(wù)犯罪案件在審查起訴、審判階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的情況，據(jù)此分析這類(lèi)案件在監(jiān)察調(diào)查階段適用從寬處罰建議制度的情況(4)參見(jiàn)韓旭《監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件程序問(wèn)題研究——以768份裁判文書(shū)為例》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。。然而，如后文所要論述的，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的認(rèn)罪認(rèn)罰案件有的并未進(jìn)入刑事訴訟程序，或者存在被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰而在后續(xù)程序中沒(méi)有認(rèn)罪認(rèn)罰的情形，因而，僅依據(jù)職務(wù)犯罪案件在刑事訴訟程序中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的數(shù)據(jù)，難以直接、準(zhǔn)確反映此類(lèi)案件適用從寬處罰建議制度的情況。鑒于此，筆者采用座談、電話訪談、問(wèn)卷調(diào)查、面對(duì)面?zhèn)€別訪談等多種訪談研究法，對(duì)100余名紀(jì)檢監(jiān)察干部以及一些辦理職務(wù)犯罪案件的檢察官進(jìn)行訪談，訪談主題為“監(jiān)察機(jī)關(guān)適用從寬處罰建議制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策”。訪談研究的具體方案見(jiàn)表1。

表1 訪談研究的方案

上述訪談從2020年11月持續(xù)至2021年7月，距《監(jiān)察法》施行已3年有余，這有助于確保訪談所獲得的信息具有一定的穩(wěn)定性。訪談對(duì)象主要是來(lái)自全國(guó)大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)、不同層級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的紀(jì)檢監(jiān)察干部，他們大多具有三年以上審查調(diào)查或?qū)徖砉ぷ鹘?jīng)驗(yàn)，對(duì)所訪談的主題具有一定的親歷知識(shí)，有利于保證訪談結(jié)果具有相對(duì)普遍性。此外，訪談還選取了一些辦理職務(wù)犯罪案件的檢察官，避免因僅從紀(jì)檢監(jiān)察干部視角評(píng)價(jià)從寬處罰建議制度運(yùn)行情況而可能產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)偏差。訪談采取面對(duì)面?zhèn)€別訪談、座談、電話訪談與問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式，對(duì)制度運(yùn)行樣態(tài)分別進(jìn)行定性和定量分析。上述方案有利于增強(qiáng)訪談結(jié)果的可信度，并可一定程度減少因訪談樣本不夠大所產(chǎn)生的誤差。

(二)研究發(fā)現(xiàn)

1.從寬處罰建議制度的適用率偏低

電話訪談發(fā)現(xiàn)，僅有5名受訪者(在32名受訪者中占比15.6%)反映自己所在單位在辦理案件中運(yùn)用過(guò)從寬處罰建議制度，且運(yùn)用該制度辦理的案件數(shù)量均僅有2—3個(gè)。剩下的受訪者(占比84.4%)反映自己所在單位自《監(jiān)察法》頒布實(shí)施3年以來(lái)沒(méi)有一個(gè)案件適用該制度。為進(jìn)一步摸清這一制度在全國(guó)的適用情況，筆者在上述電話訪談的基礎(chǔ)上，對(duì)來(lái)自全國(guó)27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的60個(gè)市、縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的60名紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行了一次匿名問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有26.67%的受訪者反映，所在單位在過(guò)去3年(2018年—2021年)從未適用過(guò)從寬處罰建議制度；有73.33%的受訪者反映，所在單位在上述時(shí)間段對(duì)這一制度的適用率較低(其中，僅8.33%的受訪者反映所在單位對(duì)該制度的適用率在30%以上，38.33%的受訪者反映所在單位對(duì)該制度的適用率不到10%)。此外，筆者通過(guò)兩次座談發(fā)現(xiàn)，來(lái)自省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)的受訪者盡管無(wú)法對(duì)所在單位適用從寬處罰建議制度的案件占比提供具體數(shù)據(jù)，但大多數(shù)表示所在單位適用該制度辦理的案件只有零星幾個(gè)，甚至有個(gè)別受訪者表示所在單位從未適用過(guò)該制度。

以上三個(gè)訪談結(jié)果表明，在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施后的3年期間，雖然不同層級(jí)、不同地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)適用從寬處罰建議制度的情況存在差異，但從寬處罰建議制度適用率總體偏低，少數(shù)市、縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)甚至沒(méi)有適用該制度的經(jīng)歷。不僅如此，在這一時(shí)間段，職務(wù)犯罪案件在審查起訴、審判環(huán)節(jié)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的比例也較低。例如，2019年檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度辦理的職務(wù)犯罪案件比例不到40%，2020年上半年這一比例已超過(guò)三分之二。雖然縱向看適用比例提升較大，但與總體刑事案件適用情況相比，比例仍然較低(5)韓曉峰、高鋒志、尚垚弘：《發(fā)揮職能作用 提升職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)效——最高人民檢察院第二十批指導(dǎo)性案例解讀》，《人民檢察》2020年第16期。。這表明，職務(wù)犯罪案件適用從寬處罰建議制度的比例與此類(lèi)案件在審查起訴、審判階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的比例成正相關(guān)關(guān)系。

2.從寬處罰建議制度的運(yùn)行存在不規(guī)范之處

訪談發(fā)現(xiàn)，在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施后的3年期間，從寬處罰建議制度運(yùn)行的規(guī)范化水平不斷提升，總體情況是好的，但是還存在一些不規(guī)范之處。不規(guī)范的具體表現(xiàn)形式及其在問(wèn)卷調(diào)查中的占比情況如下：(1)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于是否提出從寬處罰建議有較大的自由裁量權(quán)(占比53.33%)。有的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的被調(diào)查人，依法可以對(duì)其提出從寬處罰建議，但卻沒(méi)有提出該建議，而是按照違紀(jì)違法行為進(jìn)行處置、不予移送(占比8.33%)，或僅在移送的案卷中記錄被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)(占比33.33%)。還有的監(jiān)察機(jī)關(guān)未依法受理或認(rèn)定被調(diào)查人具有的自動(dòng)投案、退贓等從寬處罰情節(jié)(占比11.67%)，使得一些符合提出從寬處罰建議條件的案件最終沒(méi)有適用從寬處罰建議制度。(2)提出從寬處罰建議的程序不規(guī)范(占比10%)。有的監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送審查起訴前通過(guò)組織召開(kāi)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)派員參加的聯(lián)席會(huì)議，共同商議對(duì)被調(diào)查人的量刑從寬幅度，在移送審查起訴時(shí)不提出從寬處罰建議，司法機(jī)關(guān)按照聯(lián)席會(huì)議結(jié)果決定對(duì)犯罪嫌疑人、被告人給予相應(yīng)的從寬幅度。(3)提出從寬處罰建議的方式不規(guī)范(占比3.33%)。有的監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送審查起訴時(shí)，僅以電話等口頭形式向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議。(4)移送時(shí)僅有從寬處罰建議，沒(méi)有附證據(jù)證明被調(diào)查人具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)或所提供的證據(jù)不充分(占比16.67%)。(5)從寬處罰建議制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度銜接不暢、司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約不足(占比16.67%)。例如，來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的受訪者表示，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的沒(méi)有提出從寬處罰建議的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)定，犯罪嫌疑人在審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰，符合適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度條件擬對(duì)其適用該制度，在監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意的情形下，檢察機(jī)關(guān)不知如何認(rèn)定。一位來(lái)自監(jiān)察機(jī)關(guān)的受訪者也表示：“曾辦理一個(gè)案件，被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段沒(méi)有認(rèn)罪認(rèn)罰，到了審查起訴階段后認(rèn)罪認(rèn)罰，檢察機(jī)關(guān)擬對(duì)該被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，我們(監(jiān)察機(jī)關(guān))提出了反對(duì)意見(jiàn)?！?/p>

(三)從寬處罰建議制度的運(yùn)行特征與成因分析

1.“職權(quán)化”運(yùn)行特征

從寬處罰建議制度適用率低，理論上有兩種原因：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件中符合從寬處罰建議制度適用條件的案件占比本身較低，或大量符合從寬處罰建議制度適用條件的案件沒(méi)有被依法適用該制度。考慮到被調(diào)查人在接受監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)具有陳述的義務(wù)(6)參見(jiàn)《監(jiān)察法》第20條。，且無(wú)法獲得律師的幫助，加之近年來(lái)，“各地向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)投案的人數(shù)呈現(xiàn)大幅增加態(tài)勢(shì)”(7)《從年輕干部到退休干部 主動(dòng)投案人數(shù)大幅增加 標(biāo)本兼治綜合效應(yīng)顯現(xiàn)》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202009/t20200911_225346.html，最后訪問(wèn)日期：2022-04-06。，因而，與普通刑事案件中的犯罪嫌疑人相比，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人在監(jiān)察階段認(rèn)罪認(rèn)罰的可能性更大，進(jìn)而符合從寬處罰建議制度適用條件的案件占比應(yīng)處于高位。然而，實(shí)踐中從寬處罰建議制度的適用率卻畸低。結(jié)合前述訪談發(fā)現(xiàn)，一些符合從寬處罰建議制度適用條件的案件沒(méi)有被適用該制度，以及有的監(jiān)察機(jī)關(guān)避免適用從寬處罰建議制度，代之以非法定程序或方式向司法機(jī)關(guān)提出量刑從寬建議。換言之，從寬處罰建議制度的適用率畸低實(shí)質(zhì)上是由該制度的非規(guī)范化運(yùn)行所致。

訪談發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度的非規(guī)范化運(yùn)行主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從寬處罰建議制度適用的實(shí)體、程序、證據(jù)條件未被嚴(yán)格遵循。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)是否提出從寬處罰建議具有較大自由裁量權(quán)。三是從寬處罰建議制度適用與否對(duì)司法機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度構(gòu)成隱形壓力與約束。上述表現(xiàn)形式的一個(gè)共性是，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于從寬處罰建議制度的適用職權(quán)化色彩較濃，程序和權(quán)利屬性不明顯，缺少有效規(guī)制。這些表現(xiàn)形式可概括為“職權(quán)化”特征。從寬處罰建議制度的“職權(quán)化”運(yùn)行，不利于保障被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性與合法性，并會(huì)使認(rèn)罪認(rèn)罰的情節(jié)能否獲得從寬處罰的利益具有不確定性，最終可能影響案件的公正辦理，損及被調(diào)查人的合法權(quán)益。

2.“職權(quán)化”特征的成因辨析

有學(xué)者指出，從寬處罰建議制度的職權(quán)化色彩濃厚是“職權(quán)化”監(jiān)察制度在實(shí)踐中的投射(8)參見(jiàn)董坤《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在監(jiān)察與司法中的銜接》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。。對(duì)此，筆者有不同意見(jiàn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要目的是建立權(quán)威高效的監(jiān)察體系。然而，監(jiān)察制度的權(quán)威高效價(jià)值追求并不等同于或必然走向“職權(quán)化”。具體到從寬處罰建議制度，首先，從寬處罰建議的提出要求被調(diào)查人具有法定從寬處罰情節(jié)，這相當(dāng)于確立了從寬處罰建議權(quán)啟動(dòng)的實(shí)體條件，有助于減少?gòu)膶捥幜P建議權(quán)行使的任意性。其次，從寬處罰建議的提出須經(jīng)“集體研究”以及“報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，這一程序安排旨在加強(qiáng)對(duì)該制度適用的監(jiān)督制約，“確保決策程序公開(kāi)公正，防止隨意性，有利于給予與被調(diào)查人罪責(zé)輕重相適應(yīng)的法律制裁，也有利于體現(xiàn)對(duì)悔過(guò)自新的被調(diào)查人寬大處理的政策意圖”(9)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第163頁(yè)。。此外，根據(jù)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的被調(diào)查人若同時(shí)存在從重、加重的量刑情節(jié)，則不一定能獲得量刑減讓?zhuān)蚨?，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的被調(diào)查人是否提出從寬處罰建議，需要有一定的自由裁量權(quán)。換言之，從寬處罰建議制度適用的條件設(shè)定及“審批式”運(yùn)行模式具有理論正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性，并不必然會(huì)走向“職權(quán)化”。

由前述訪談發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度的“職權(quán)化”運(yùn)行特征雖然外在表現(xiàn)為該制度未被嚴(yán)格遵循，但背后的內(nèi)因?qū)嶋H上卻是與適用主體對(duì)此制度存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)、相關(guān)規(guī)定不夠健全有關(guān)。具體如下：

第一，從寬處罰建議制度創(chuàng)設(shè)的重要意義及其與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的關(guān)系未被正確認(rèn)識(shí)。訪談發(fā)現(xiàn)，一些受訪者僅將從寬處罰建議制度的適用視為一項(xiàng)工作業(yè)績(jī)，而未看到其對(duì)于提升反腐敗效率、保障被調(diào)查人合法權(quán)益、準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)、促進(jìn)刑罰公正的重要意義，因而，適用從寬處罰建議制度的動(dòng)力不足。在如何銜接從寬處罰建議制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬建議制度方面，存在以“單向銜接”原則解決兩種制度差異的理念，即僅根據(jù)《刑事訴訟法》及其他刑事法規(guī)中有關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的規(guī)定審查一個(gè)案件是否符合從寬處罰建議制度的適用條件。由于《刑事訴訟法》《刑法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)如何適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度未作規(guī)定，且監(jiān)察機(jī)關(guān)不能直接適用《刑事訴訟法》，“單向銜接”原則會(huì)給監(jiān)察機(jī)關(guān)適用從寬處罰建議制度帶來(lái)法律遵循上的困境，影響其適用該制度的意愿，進(jìn)而導(dǎo)致該制度難以被嚴(yán)格執(zhí)行。

第二，相關(guān)規(guī)定不健全。其一，未明確被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)而不宜提出從寬處罰建議的情形，這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在是否提出從寬處罰建議方面有過(guò)大自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致一些符合條件的案件不被依法適用從寬處罰建議制度。其二，被調(diào)查人被賦予的與認(rèn)罪認(rèn)罰相關(guān)的權(quán)利較少，難以通過(guò)行使權(quán)利維護(hù)自身合法權(quán)益。其三，從寬處罰建議的效力及對(duì)應(yīng)的量刑從寬幅度不明確，以至于在被調(diào)查人具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否提出從寬處罰建議均不會(huì)對(duì)被調(diào)查人的量刑從寬幅度造成實(shí)質(zhì)影響，為此，被調(diào)查人會(huì)更傾向于在審查起訴或?qū)徟须A段認(rèn)罪認(rèn)罰，進(jìn)而造成從寬處罰建議制度的虛置。其四，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)尚未形成有效的互相配合、互相制約工作機(jī)制，尤其是來(lái)自司法機(jī)關(guān)的制約不足，導(dǎo)致從寬處罰建議所依據(jù)的條件、提出的方式即便不符合法律規(guī)定，也可能在后續(xù)程序中被采納或達(dá)到所預(yù)想的量刑從寬效果。

三、從寬處罰建議制度的性質(zhì)與規(guī)范化發(fā)展

(一)從寬處罰建議制度的性質(zhì)與規(guī)范化發(fā)展要求

在職務(wù)犯罪案件調(diào)查階段，適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度可以鼓勵(lì)被調(diào)查人犯罪后改過(guò)自新、將功折罪，積極配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，爭(zhēng)取寬大處理，體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的精神，同時(shí)也有助于提高反腐敗效率(10)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第165頁(yè)。。然而，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)不是偵查機(jī)關(guān)，《刑事訴訟法》及其他刑事法規(guī)不宜對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中如何適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度進(jìn)行規(guī)定，故《監(jiān)察法》通過(guò)確立從寬處罰建議制度，為監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度提供了法律依據(jù)。鑒于從寬處罰建議制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度分別在監(jiān)察調(diào)查程序、刑事訴訟程序中適用，而監(jiān)察調(diào)查程序是職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序的前置程序，因而，這兩種制度構(gòu)成前后銜接關(guān)系。此外，鑒于從寬處罰建議制度是針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度而創(chuàng)設(shè)的特別制度，其雖然與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了銜接，但如前文所述，與后者在某些方面存在重要差異，故二者又屬于“特殊與一般”的關(guān)系?！侗O(jiān)察法》作為規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、定位及與其他機(jī)關(guān)關(guān)系的“引領(lǐng)性憲法性法律”(11)參見(jiàn)石經(jīng)?！丁幢O(jiān)察法〉與〈刑法〉銜接實(shí)施的基點(diǎn)、問(wèn)題與路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第1期。，在反腐敗法律治理體系中具有引領(lǐng)性和源頭性地位，基于其權(quán)威高效反腐的立法目的創(chuàng)設(shè)一些不同于刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬規(guī)定的特別條款，具有理論正當(dāng)性。

盡管從寬處罰建議制度的創(chuàng)設(shè)具有提升反腐敗效率的價(jià)值考量，但對(duì)反腐敗效率的追求應(yīng)以恪守公正為前提，否則就會(huì)損及制度的正當(dāng)性。同樣，從寬處罰建議制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度存在差異具有理論正當(dāng)性，但仍需要通過(guò)相關(guān)法規(guī)銜接這兩種制度，否則，不僅違背了法秩序統(tǒng)一原理(12)關(guān)于法秩序統(tǒng)一原理的詳述，參見(jiàn)魏昌東《中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略——基于對(duì)監(jiān)察“二法一例”法治化建構(gòu)的系統(tǒng)性觀察》，《政法論壇》2021年第6期。，還會(huì)制約后續(xù)程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用。訪談研究發(fā)現(xiàn)，從寬處罰建議制度的“職權(quán)化”運(yùn)行造成該制度適用率畸低、規(guī)范化水平不足，并對(duì)職務(wù)犯罪案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用形成隱形壓力和約束，最終拉低了后者的適用率。這實(shí)際上既不利于實(shí)現(xiàn)反腐敗效率價(jià)值，也不符合法治化反腐要求。只有從寬處罰建議制度的規(guī)范化運(yùn)行才會(huì)使得符合法定條件的案件被依法適用該制度，最終促進(jìn)反腐敗效率的提升。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，參與的是國(guó)家與個(gè)人之間的糾紛解決，并以獲得被調(diào)查人的供述這一重要定案證據(jù)為前提，而言詞證據(jù)具有不穩(wěn)定性、客觀真實(shí)性需要證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的特點(diǎn)，故此類(lèi)案件辦理的規(guī)范化程度不僅關(guān)乎監(jiān)察階段案件事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確性，而且在很大程度上影響后續(xù)刑事審判和刑罰的公正性。綜上，從寬處罰建議制度的規(guī)范化發(fā)展是權(quán)威高效與法治化反腐的內(nèi)在要求。

從寬處罰建議制度的規(guī)范化發(fā)展，要求該制度的制定與實(shí)施堅(jiān)持效率和公正的有機(jī)統(tǒng)一，滿足如下條件：一是該制度的適用須滿足法定的實(shí)體、程序、證據(jù)條件，并遵循罪責(zé)刑相適應(yīng)原則；二是被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性和合法性受到保障；三是該制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有效銜接，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)互相配合、互相制約。

(二)從寬處罰建議制度規(guī)范化發(fā)展的原則

1.遵循“雙向銜接”原則，有效銜接從寬處罰建議制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

針對(duì)“單向銜接”原則存在的不利后果，筆者提出兩種制度的銜接應(yīng)采取“雙向銜接”原則。一方面，基于法秩序統(tǒng)一原理，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議更容易在后續(xù)程序中被檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)采納，《監(jiān)察法》第31條、第32條的內(nèi)容應(yīng)與《刑事訴訟法》中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬規(guī)定、《刑法》中量刑從寬規(guī)定相銜接，相關(guān)概念、術(shù)語(yǔ)盡量保持內(nèi)涵的一致性。換言之，《刑事訴訟法》《刑法》相關(guān)條款可“前伸”至監(jiān)察程序中，成為監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人是否構(gòu)成認(rèn)罪認(rèn)罰以及是否提出從寬處罰建議的依據(jù)之一。另一方面，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度時(shí)，除了依據(jù)《刑事訴訟法》《刑法》，還應(yīng)同時(shí)依據(jù)《監(jiān)察法》，與《監(jiān)察法》相“銜接”。理由如下：第一，根據(jù)《刑事訴訟法》第170條第1款關(guān)于“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審査”的規(guī)定，《監(jiān)察法》應(yīng)作為檢察機(jī)關(guān)審查監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的認(rèn)罪認(rèn)罰案件所依據(jù)的法律之一。第二，如前文所述，《監(jiān)察法》是反腐敗領(lǐng)域的“引領(lǐng)性憲法性法律”，不僅應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的法律依據(jù)，且《刑事訴訟法》《刑法》是在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施后修訂的，前者應(yīng)主動(dòng)與后者銜接。此外，從功能上看，“雙向銜接”原則“有利于制度在不同程序間的平順銜接”(14)參見(jiàn)詹建紅《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在職務(wù)犯罪案件中的適用困境及其化解》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。

按照“雙向銜接”原則，監(jiān)檢法三機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)應(yīng)將《監(jiān)察法》及其配套法規(guī)、《刑事訴訟法》等刑事法規(guī)作為直接或間接適用的法律依據(jù)，同時(shí)需要制定和完善銜接兩種制度的法律法規(guī)。針對(duì)從寬處罰建議制度在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題，相關(guān)銜接類(lèi)法規(guī)制度應(yīng)著重對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件中被調(diào)查人的權(quán)利保障、具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)但不宜提出從寬處罰建議的情形、從寬處罰建議的效力與量刑從寬幅度、監(jiān)檢法三機(jī)關(guān)在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件中“互相配合、互相制約”機(jī)制等內(nèi)容予以規(guī)定。

2.堅(jiān)持罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，綜合判斷是否提出從寬處罰建議及從寬處罰建議的類(lèi)型

根據(jù)《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人具有法定認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的，在移送審查起訴時(shí)“可以”而非“必須”提出從寬處罰建議。這意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于這類(lèi)案件是否提出從寬處罰建議具有一定的裁量權(quán)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是否提出從寬處罰建議、提出何種從寬處罰建議，會(huì)對(duì)后續(xù)的量刑建議以及最終量刑產(chǎn)生一定影響，因而，這種裁量權(quán)的行使應(yīng)與檢察院、法院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件一樣，貫徹罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。具體言之，第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合被調(diào)查人案發(fā)前的一貫表現(xiàn)，違法犯罪行為的情節(jié)、后果和影響等因素，做到該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，避免片面從嚴(yán)、一味從寬兩種錯(cuò)誤傾向。對(duì)案件中的所有量刑情節(jié)，包括罪輕或罪重情節(jié)、同向或逆向量刑情節(jié)，給予恰如其分的法律評(píng)價(jià)，最終決定是否提出從寬處罰建議。第二，對(duì)于可以提出從寬處罰建議的案件，在決定適用從輕、減輕或免除處罰等具體從寬處罰建議類(lèi)型時(shí)，應(yīng)區(qū)分認(rèn)罪認(rèn)罰的主動(dòng)性、及時(shí)性、穩(wěn)定性、全面性，以及是否對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)查明案件事實(shí)有較大價(jià)值，被調(diào)查人是否真誠(chéng)悔罪，有明確被害人的案件是否取得被害人諒解，確保從寬處罰建議既符合法律規(guī)定和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬政策導(dǎo)向，又不違背法律底線和人民群眾的公平正義觀念，最終實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

3.貫徹證據(jù)裁判原則，全面客觀收集與審查證據(jù)

我國(guó)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，不同于國(guó)外的辯訴交易，不論被告人是否認(rèn)罪，作出有罪判決都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持證據(jù)裁判原則(15)胡云騰主編：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理解與適用》，第86頁(yè)。。由于審判程序?qū)徢罢{(diào)查行為的“指揮棒作用”，監(jiān)察階段適用從寬處罰建議制度同樣應(yīng)貫徹證據(jù)裁判原則。具體言之，第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件調(diào)查終結(jié)必須達(dá)到法定證明標(biāo)準(zhǔn)，證明標(biāo)準(zhǔn)不能降低。即便被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍應(yīng)全面、客觀收集審查能夠證明被調(diào)查人有罪、無(wú)罪的各種證據(jù)。對(duì)于被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，但案件待證事實(shí)沒(méi)有其他證據(jù)證明或者證據(jù)達(dá)不到“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)遵循疑罪從無(wú)原則，不得將案件移送審查起訴或適用從寬處罰建議制度。第二，案件處置所依據(jù)的證據(jù)，尤其是被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的供述，必須具有證據(jù)能力，并經(jīng)法定程序查證屬實(shí)。為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格依法訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)，案件監(jiān)督管理部門(mén)、案件審理部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)調(diào)查部門(mén)訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)方式的監(jiān)督制約，保障被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性、合法性，避免被調(diào)查人因違心認(rèn)罪、虛假供述而釀成冤錯(cuò)案件。同時(shí)，要注重對(duì)調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的供述進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)。

4.遵循權(quán)利保障原則，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰權(quán)利的保障義務(wù)

采用電噴霧離子源（ESI），正離子模式檢測(cè)，毛細(xì)管電壓3.1 kV，錐孔電壓35 V；離子源溫度110 ℃，脫溶劑氣溫度400 ℃；錐孔氣流量50 L/h；脫溶劑氣為氮?dú)?，體積流量800 L/h；掃描范圍m/z 50～1 200。

即使確定相關(guān)事件的真相確系國(guó)家啟動(dòng)立案調(diào)查、發(fā)動(dòng)刑事訴訟的目的之一，也并不意味著每一個(gè)程序主體都有義務(wù)積極地參與追求真實(shí)的活動(dòng)。賦予被調(diào)查人、犯罪嫌疑人的沉默權(quán)在本質(zhì)上是尊重其人格尊嚴(yán)的必然要求(16)參見(jiàn)[德]魏根特《德國(guó)刑事程序法原理》，江溯等譯，北京：中國(guó)法制出版社，2021年，第270頁(yè)。。在刑事訴訟或監(jiān)察調(diào)查程序中，是否認(rèn)罪認(rèn)罰以及何時(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰是被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)的權(quán)利。只有承認(rèn)認(rèn)罪認(rèn)罰的權(quán)利屬性，才能真正保障被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)供述的自愿性、真實(shí)性，才能“將其認(rèn)罪認(rèn)罰作為實(shí)現(xiàn)權(quán)利的方式，而不再作為一個(gè)只有老實(shí)交代的義務(wù)主體來(lái)對(duì)待”(17)王敏遠(yuǎn)：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度疑難問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。。而且，國(guó)家具有保護(hù)公民權(quán)利的義務(wù)。“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”是監(jiān)察工作的原則之一(18)參見(jiàn)《監(jiān)察法》第5條。。強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保障義務(wù)，也是對(duì)被調(diào)查人與監(jiān)察機(jī)關(guān)力量配置不對(duì)等的再平衡舉措。

基于權(quán)利保障原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件中應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人知情權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)的保障，保障其認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性和合法性，并將權(quán)利保障條款轉(zhuǎn)化為具體的監(jiān)察取證條款，強(qiáng)化權(quán)利保障的義務(wù)屬性(19)參見(jiàn)陽(yáng)平《論監(jiān)察取證規(guī)則的建構(gòu)邏輯》，《行政法學(xué)研究》2022年第5期。。同時(shí)，從制度完善的角度，還應(yīng)賦予被調(diào)查人更多的與認(rèn)罪認(rèn)罰相關(guān)的權(quán)利。

5.落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)互相配合、互相制約原則

根據(jù)我國(guó)《憲法》第127條、《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)“互相配合，互相制約”。前述研究發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件在決定是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度方面獨(dú)立性不夠。有學(xué)者得出類(lèi)似結(jié)論，即檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議(20)參見(jiàn)詹建紅《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在職務(wù)犯罪案件中的適用困境及其化解》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。這些至少可看出，檢察機(jī)關(guān)在辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)制約不足，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)接受司法機(jī)關(guān)(檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān))制約的主動(dòng)性不強(qiáng)。為防止出現(xiàn)“監(jiān)察中心主義”，確保認(rèn)罪認(rèn)罰案件的公正辦理，依法保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，提升從寬處罰建議制度運(yùn)行的規(guī)范化水平，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)辦理涉嫌職務(wù)犯罪的認(rèn)罪認(rèn)罰案件時(shí)，在強(qiáng)調(diào)互相配合的基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約職能，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)接受司法機(jī)關(guān)的制約。其中，司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議權(quán)的制約方式應(yīng)至少包括：(1)對(duì)被調(diào)查人在監(jiān)察階段認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性、合法性，從寬處罰建議的提出及具體種類(lèi)是否合法、合理等事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審查；(2)對(duì)不符合法定條件的認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)、從寬處罰建議依法不予采納。

四、規(guī)范化發(fā)展導(dǎo)向下從寬處罰建議制度的完善

實(shí)現(xiàn)從寬處罰建議制度的運(yùn)行由“職權(quán)化”向規(guī)范化的轉(zhuǎn)型，除了制度適用主體嚴(yán)格遵循上述原則、有效執(zhí)行該制度外，還應(yīng)以上述原則為導(dǎo)向，針對(duì)制度層面的不足建立健全相關(guān)規(guī)定。

(一)明確不宜提出從寬處罰建議的情形

為避免監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用從寬處罰建議的裁量權(quán)，損害被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的權(quán)益，有必要明確監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)但不宜對(duì)其提出從寬處罰建議的具體情形。根據(jù)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，對(duì)于被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰但同時(shí)有從重或加重處罰等逆向量刑情節(jié)的，不宜提出從寬處罰建議。主要包括以下任一情形：(1)在犯罪實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)方面，黨的十八大以來(lái)不收手、不收斂，且黨的十九大后仍不知止的；(2)在犯罪數(shù)額方面，犯罪數(shù)額特別巨大，給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失的；(3)在犯罪后果或影響方面，涉及國(guó)家政治安全、公共安全的重大職務(wù)犯罪案件，造成嚴(yán)重社會(huì)后果或者惡劣影響的。當(dāng)然，為體現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰行為的鼓勵(lì)、保障被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬權(quán)益，對(duì)于雖然不符合提出從寬處罰建議的條件，但被調(diào)查人具有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在《起訴意見(jiàn)書(shū)》中寫(xiě)明被調(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的情況,并告知司法機(jī)關(guān)未提出從寬處罰建議的理由，最終由司法機(jī)關(guān)依法決定是否從寬量刑及具體從寬幅度。

(二)健全對(duì)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰權(quán)利的保障

1.完善對(duì)被調(diào)查人申辯權(quán)的保障

被調(diào)查人有效行使申辯權(quán)可一定程度消解其在監(jiān)察調(diào)查階段因無(wú)法獲得律師幫助權(quán)所面臨的辯護(hù)困境。而且，保障被調(diào)查人申辯權(quán)是正當(dāng)法律程序的要求(21)姜明安：《國(guó)家監(jiān)察立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。，有助于防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、避免冤錯(cuò)案件的發(fā)生。對(duì)于被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的，監(jiān)察機(jī)關(guān)不管決定是否提出從寬處罰建議，均應(yīng)告知決定的法律依據(jù)和理由，聽(tīng)取被調(diào)查人的意見(jiàn)。對(duì)于被調(diào)查人的申辯應(yīng)認(rèn)真查核，且不得因被調(diào)查人申辯而作出對(duì)其不利的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，被調(diào)查人的申辯意見(jiàn)合理的，應(yīng)予采納，相應(yīng)調(diào)整或改變擬作出的決定；認(rèn)為申辯意見(jiàn)不合理的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律規(guī)定、全案情節(jié)等作出解釋、說(shuō)明。為充分保障被調(diào)查人的申辯權(quán)，增強(qiáng)其申辯能力，還可以賦予被調(diào)查人申請(qǐng)其他黨員或公職人員在監(jiān)察階段為其作證和辯護(hù)的權(quán)利(22)參見(jiàn)陽(yáng)平《論我國(guó)香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評(píng)〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)〉》，《政治與法律》2018年第1期。。

2.賦予認(rèn)罪認(rèn)罰的被調(diào)查人程序從寬權(quán)

相比于實(shí)體從寬利益，程序從寬利益對(duì)被調(diào)查人更具有確定性和現(xiàn)實(shí)性，賦予被調(diào)查人程序從寬權(quán)利有利于鼓勵(lì)其及早認(rèn)罪認(rèn)罰，節(jié)約監(jiān)察資源，還可避免出現(xiàn)“刑期倒掛”，這對(duì)于減少社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性司法具有重要意義。為此，可考慮賦予認(rèn)罪認(rèn)罰的被調(diào)查人向監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)不被采取留置措施或提前解除留置措施的程序從寬權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，被調(diào)查人不具有妨礙調(diào)查行為風(fēng)險(xiǎn)的，可以批準(zhǔn)被調(diào)查人的上述申請(qǐng)，在從寬處罰建議中還可視情況建議檢察機(jī)關(guān)對(duì)其采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，適用速裁或簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?/p>

(三)確立從寬處罰建議的效力及限度

由于《監(jiān)察法》是反腐敗法律的“引領(lǐng)性憲法性法律”，其創(chuàng)設(shè)的從寬處罰建議制度對(duì)后續(xù)的司法程序適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度具有約束力，故監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的從寬處罰建議理應(yīng)得到司法程序的回應(yīng)并在量刑從寬幅度上予以體現(xiàn)。反之，若從寬處罰建議在量刑減讓幅度上等同于純粹的司法從寬情節(jié)或被后者所吸收，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)是否提出從寬處罰建議對(duì)被調(diào)查人的量刑從寬幅度并無(wú)影響，那么，被調(diào)查人選擇在監(jiān)察階段認(rèn)罪認(rèn)罰的意愿必然會(huì)下降，監(jiān)察機(jī)關(guān)在鼓勵(lì)被調(diào)查人及早認(rèn)罪認(rèn)罰方面所具有的政策空間也將被限縮，且完全沒(méi)有再單獨(dú)提出從寬處罰建議的必要。而且，從寬處罰建議是根據(jù)被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)，并基于寬嚴(yán)相濟(jì)政策、罪責(zé)刑相適應(yīng)原則提出的，符合提出從寬處罰建議條件的被調(diào)查人通常具有認(rèn)罪悔罪的真誠(chéng)性、徹底性、及時(shí)性、全面性，且一般不具有從嚴(yán)處罰的逆向量刑情節(jié)。綜上，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的從寬處罰建議對(duì)應(yīng)的量刑減讓幅度理應(yīng)大于僅有坦白、自首、立功或退贓等從寬情節(jié)，是一種“激勵(lì)性從寬”(23)參見(jiàn)石經(jīng)?！丁幢O(jiān)察法〉與〈刑法〉銜接實(shí)施的基點(diǎn)、問(wèn)題與路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第1期?；颉邦~外量刑減讓”建議。換言之，被監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議且該建議被司法機(jī)關(guān)采納的被調(diào)查人獲得的量刑從寬幅度應(yīng)大于僅有認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)而未被提出從寬處罰建議的被調(diào)查人。當(dāng)然，從寬處罰建議只是一個(gè)法律意見(jiàn)，并不是一個(gè)終局性意見(jiàn)，僅具有參考效力(24)參見(jiàn)胡之芳、劉敏《監(jiān)察調(diào)查中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度反思——以〈監(jiān)察法〉第31條切入》《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期。，需要經(jīng)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)審查并被采納后才能最終體現(xiàn)為量刑從寬的法律效果。

(四)完善配合與制約機(jī)制：對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議權(quán)的司法回應(yīng)

一方面，司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出且體現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的從寬處罰建議應(yīng)予采納。如無(wú)法定不采納情節(jié)，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)采納從寬處罰建議并將之分別體現(xiàn)在量刑建議、量刑中，這可以改變認(rèn)罪認(rèn)罰與從寬處罰之間的單向度設(shè)計(jì)(25)牟綠葉、張傳璽：《職務(wù)犯罪調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的制度缺陷與完善路徑》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2021年第8期。，使二者建立相對(duì)穩(wěn)定的雙向聯(lián)系，有助于增強(qiáng)從寬處罰建議的公信力，達(dá)到鼓勵(lì)被調(diào)查人在監(jiān)察階段認(rèn)罪認(rèn)罰的目的。在互相配合方面，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)沒(méi)有體現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的從寬處罰建議，可建議監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)整從寬處罰建議類(lèi)型后再重新移送；對(duì)于沒(méi)有證據(jù)或沒(méi)有充分證據(jù)證明的從寬處罰建議或認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)，可要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充移送相關(guān)證據(jù)，必要時(shí)可向監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取訊問(wèn)被調(diào)查人的同步錄音錄像、要求監(jiān)察調(diào)查人員出庭說(shuō)明情況(26)根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第229條規(guī)定，人民法院在審判過(guò)程中就證據(jù)收集合法性問(wèn)題要求有關(guān)調(diào)查人員出庭說(shuō)明情況時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以配合。。對(duì)于司法機(jī)關(guān)的上述要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依法予以配合。

另一方面，司法機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議有權(quán)依法不予采納，并在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度方面不以監(jiān)察機(jī)關(guān)是否提出從寬處罰建議為前提。從寬處罰建議既然是建議，司法機(jī)關(guān)就有權(quán)依法不予采納。若司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議不符合法律規(guī)定或違背罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，或被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性或合法性存在問(wèn)題，或被調(diào)查人在審查起訴或?qū)徟须A段存在翻供、拒絕認(rèn)罪認(rèn)罰等情形，經(jīng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不予調(diào)整從寬處罰建議或未能對(duì)從寬處罰建議的合法性、合理性提供有效證據(jù)證明的，司法機(jī)關(guān)有權(quán)不予采納從寬處罰建議。此外，針對(duì)司法機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是否以監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議為條件的爭(zhēng)論(27)一種觀點(diǎn)認(rèn)為司法機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度應(yīng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議為前提，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不必以監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議為條件。參見(jiàn)朱孝清《刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接中的若干爭(zhēng)議問(wèn)題》，《中國(guó)刑事法雜志》2021年第1期。，筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人在審查起訴、審判階段認(rèn)罪認(rèn)罰情況依法獨(dú)立決定是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)有無(wú)提出從寬處罰建議、被調(diào)查人在監(jiān)察階段是否認(rèn)罪認(rèn)罰僅體現(xiàn)為量刑從寬幅度的差異，這是司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的內(nèi)在要求，也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議權(quán)的制約，同時(shí)體現(xiàn)的是對(duì)被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)是否認(rèn)罪認(rèn)罰、何時(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰權(quán)利的尊重。

五、結(jié) 語(yǔ)

受訪談的樣本數(shù)量、持續(xù)時(shí)間、所獲信息的全面性等因素影響，本文基于訪談所得到的結(jié)論難免存在一定誤差，并不一定能完整、實(shí)時(shí)呈現(xiàn)從寬處罰建議制度的運(yùn)行樣態(tài)。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化水平的不斷提升，從寬處罰建議制度的適用率、運(yùn)行的規(guī)范化水平與《監(jiān)察法》頒布實(shí)施初期相比均有所提升，且將來(lái)可能會(huì)進(jìn)一步提升。即便如此，基于防患于未然、防止局部問(wèn)題擴(kuò)大化的角度，上述因素并不影響本文基于訪談發(fā)現(xiàn)對(duì)一些監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用從寬處罰建議制度方面存在的“職權(quán)化”運(yùn)行現(xiàn)狀予以關(guān)注，分析其成因，并據(jù)此提出該制度的規(guī)范化發(fā)展模式、原則及相應(yīng)的完善建議。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)從寬處罰建議制度的規(guī)范化發(fā)展轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了加強(qiáng)制度建設(shè)外，還需要增強(qiáng)監(jiān)察人員、司法工作人員的法治意識(shí)和專(zhuān)業(yè)化能力，最終實(shí)現(xiàn)反腐敗效率與公正的有機(jī)統(tǒng)一。