石一杉

黨的十八大以來，在總結(jié)我們黨堅持和發(fā)展中國特色社會主義實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，習(xí)近平堅持和發(fā)展了對中國特色社會主義本質(zhì)屬性的認識，始終堅持把實現(xiàn)共同富裕作為中國特色社會主義的根本要求[1]。共同富裕是建立在消除兩極分化和貧窮基礎(chǔ)上的普遍富裕，中國人多地廣，共同富裕不是同時富裕，而是一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富幫后富，逐步實現(xiàn)共同富裕。黨的十九屆五中全會把“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”作為2035年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)之一，并將基本公共服務(wù)均等化作為實現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容。

基本公共服務(wù)均等化是指使全體公民公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，涵蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等多個方面。持續(xù)推進基本公共服務(wù)均等化是我國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容。近年來我國基本公共服務(wù)均等化取得重大成就，但存在的城鄉(xiāng)差距、群體差異等短板不容忽視?？鬃佑醒?，不患寡而患不均，不患貧而患不安。基本公共服務(wù)如果不能均等化分配，將會阻礙共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

在福利政策改革的背景推動下，日本、美國等出臺了相對完備的法律以推動基本公共服務(wù)的均等化。反觀我國，目前尚缺乏完善的立法對其予以明確規(guī)定，學(xué)界對基本公共服務(wù)均等化立法方面的問題討論不多，主要從某個單一的方面對基本公共服務(wù)均等化進行研究。為彌補上述不足，本文旨在以立法為視角，分析基本公共服務(wù)均等化的社會現(xiàn)狀與法律現(xiàn)狀，闡釋立法體系建構(gòu)的可行性并對完善基本公共服務(wù)均等化的立法提出建議。

一、基本公共服務(wù)均等化的社會現(xiàn)狀

(一)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置不均

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期影響著農(nóng)村和城市在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的政策。以醫(yī)療衛(wèi)生舉例，截至2020年，城市地區(qū)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)是8.81個，農(nóng)村地區(qū)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)是4.95個[2]。除此之外，醫(yī)療保險方面也存在城鄉(xiāng)差距。我國實行由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險構(gòu)成的社會醫(yī)療保險體系[3]。但在看病就醫(yī)時，新農(nóng)合報銷比例是：鎮(zhèn)衛(wèi)生院報銷60%；二級醫(yī)院報銷40%；三級醫(yī)院報銷30%。城鎮(zhèn)醫(yī)保住院報銷比例是：根據(jù)費用不同，一級醫(yī)院報銷比例在90%—97%之間，二級醫(yī)院報銷比例在87%—97%之間，三級醫(yī)院在85%—95%之間。

城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)資源配置上的差距還體現(xiàn)在教育上，優(yōu)秀的師資大多集中于城市，政府的財政撥款也更加偏向于城市，根據(jù)教育部于2019年發(fā)布的《全國教育經(jīng)費執(zhí)行報告》中的數(shù)據(jù)，全國普通初中生的生均經(jīng)費為17319.04元，而農(nóng)村地區(qū)普通初中生的生均經(jīng)費為15196.86元①。農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的家庭收入較低，許多家庭難以負擔(dān)更多的教育支出，長此以往，城鄉(xiāng)之間的教育差距將會被拉大。

(二)不同身份的國民享受的基本公共服務(wù)不同

社會結(jié)構(gòu)的多元使每個人屬于不同的單位，有不同的身份，身份和單位的差異使不同主體享受著不同的基本公共服務(wù)。以養(yǎng)老金為例，截至2019年，我國已退休的人數(shù)高達一億兩千萬人，給國家財政造成了不小的負擔(dān)。1997年時，政府將城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金劃分為企業(yè)退休人員和機關(guān)事業(yè)單位退休人員兩個主體，企業(yè)職工的養(yǎng)老金按照其繳納的養(yǎng)老保險費及當(dāng)年社會平均工資等因素計發(fā)，而機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金則依據(jù)其工齡和退休前工資計發(fā)。該政策實施后，機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的人均年退休金分別是16532元和8081元。這就使得享有同等職稱、職務(wù)的人，因單位性質(zhì)的不同，得到的養(yǎng)老金大不相同。2012年，部分代表、委員在“兩會”時對這一制度表達了反對意見，取消“退休金雙軌制”的討論空前高漲。在2014年實施養(yǎng)老金并軌制改革后，企業(yè)退休金與事業(yè)單位退休金的差距在逐步縮小，但事業(yè)單位人員退休金仍占到在職期間工資的70%—90%，而企業(yè)單位退休人員基本上只有在職期間工資待遇的40%—60%。

二、我國基本公共服務(wù)均等化的立法現(xiàn)狀

(一)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)有立法

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)是我國的根本大法，基本的人權(quán)被載入《憲法》。例如《憲法》第十九條規(guī)定，國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)；第二十一條規(guī)定，國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，第四十二條規(guī)定了公民有勞動的權(quán)利與義務(wù)，第四十四條規(guī)定了我國公民的退休制度，這些條文使得基本公共服務(wù)均等化在根本法的層面上有法可依。

在專項法律方面，我國陸續(xù)出臺了多部法律，對基本公共服務(wù)均等化進行了規(guī)定。如1986年施行的《義務(wù)教育法》，保障適齡少年兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利?！读x務(wù)教育法》第六條規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。由此可見，為了使教育這一基本公共服務(wù)均等化，使所有適齡兒童和少年都能受益，法律尤為關(guān)照弱勢群體的利益需求，這不僅體現(xiàn)了法律的人道性也實現(xiàn)了法律的公平正義。

在醫(yī)療方面，我國于2021年8月通過了《醫(yī)師法》，規(guī)范了對醫(yī)務(wù)人員的管理。最近幾年我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)醫(yī)療水平大幅度提升，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在醫(yī)院規(guī)模、醫(yī)務(wù)人員專業(yè)水平和素質(zhì)上還與城市有著較大差距，國務(wù)院于2016年出臺的《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》這一規(guī)范性文件對解決該問題指明了方向。

除此之外，我國還頒布了《社會保險法》和《退役軍人保障法》等一系列專項法律。國務(wù)院和各地政府根據(jù)現(xiàn)實的需要，制定了有關(guān)行政法規(guī)和符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的條例，如《軍人撫恤優(yōu)待條例》《云南省失業(yè)保險條例》《湖北省工傷保險實施辦法》等。

(二)我國基本公共服務(wù)均等化立法存在的問題

一是立法層次較低，缺乏權(quán)威性。目前大多數(shù)基本公共服務(wù)均等化的立法沒有特定的專項法律，多以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)。在一些領(lǐng)域，政策甚至發(fā)揮了比法律更實際的作用，這雖然能促進地方政府根據(jù)實際情況制定符合需求的本地法規(guī)，但存在全國范圍內(nèi)不統(tǒng)一的問題，增加了不確定因素。立法的層次較低會導(dǎo)致法規(guī)的執(zhí)行難和遵守難，也難以規(guī)避部門利益保護主義和地方利益保護主義。以醫(yī)保問題為例，雖然在《社會保險法》中有專門的一章對基本醫(yī)療保險進行了規(guī)定，但內(nèi)容不夠具體，在實踐中多是依靠行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以調(diào)整，阻礙著醫(yī)保制度的統(tǒng)一推進。二十多年來，由于法律的缺位，醫(yī)保制度一直處于試點階段，各地發(fā)展極不均衡，無法很好地履行基本公共服務(wù)均等化的功能。

二是立法存在空白，覆蓋面不夠。目前，我國的《憲法》在宏觀層面進行了規(guī)定，指明了基本公共服務(wù)均等化的大方向，但依然存在立法空白。例如關(guān)于幼有所育問題，托幼機構(gòu)的標(biāo)準和規(guī)則體系不健全，托幼機構(gòu)的資質(zhì)沒有統(tǒng)一標(biāo)準，托幼機構(gòu)如何監(jiān)管、如何處罰和退出，所有這些空白，都呼喚學(xué)前教育標(biāo)準和規(guī)則的出臺[4]。在老有所養(yǎng)方面，除了養(yǎng)老保險分配需要完善之外，由于各種新型養(yǎng)老模式的興起，需要立法及時作出前瞻性的回應(yīng)。除《義務(wù)教育法》以外，當(dāng)前我國其余基本公共服務(wù)法制內(nèi)容的主要功能在于保障公民享有上述領(lǐng)域的基本權(quán)利，并沒有明確規(guī)定國家和政府必須給公民提供均等化的基本公共服務(wù)[5]。

三、基本公共服務(wù)均等化立法體系構(gòu)建的可行性分析

(一)現(xiàn)實環(huán)境的有力推動

首先，促進基本公共服務(wù)均等化立法完善有堅實的政治基礎(chǔ)。2021年印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準》充分考慮了我國目前的國情，提出既要堅持盡力而為，最大程度保障公民的基本生活服務(wù)，又要量力而行，從各級政府實際財政情況出發(fā)。國家發(fā)改委明確指出推進基本公共服務(wù)均等化應(yīng)遵循“承諾必達”和“應(yīng)有盡有”兩大原則，對于人們所必需的基礎(chǔ)性服務(wù)應(yīng)當(dāng)做到全覆蓋。

其次，完善基本公共服務(wù)均等化立法有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)。自改革開放以來，我國的經(jīng)濟總量大幅增加，穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境和不斷積累的社會財富為完善基本公共服務(wù)均等化立法提供了物質(zhì)可能?；竟卜?wù)的推動主要依靠政府的財政支出，目前的經(jīng)濟情況完全可以由政府從部分財富積累中拿出所需的專項資金予以支持。

最后，國外的成熟經(jīng)驗為完善立法提供了充分的借鑒。一些發(fā)達國家進行了基本公共服務(wù)均等化立法，如美國的《平衡預(yù)算法案》、日本的《地方交付稅法》、德國的《財政平衡法》。這些法律內(nèi)容成熟、機制健全。我國應(yīng)適當(dāng)借鑒其他國家優(yōu)秀的法律法規(guī)，推動基本公共服務(wù)均等化立法的高質(zhì)量發(fā)展。

(二)現(xiàn)有政策和法規(guī)奠定了立法基礎(chǔ)

首先，部門規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件為立法提供了資源支持。我國基本公共服務(wù)均等化的部門規(guī)章雖然存在立法分散、層級低等問題，但并不能否認其在制定相關(guān)立法時的資源性功能。綜合性的行政法規(guī)和部門規(guī)章可以作為過渡性文件，為下一階段推動基本公共服務(wù)均等化的立法進程提供基礎(chǔ)。

其次，基本公共服務(wù)均等化的立法體系建設(shè)離不開政策的支持。如福建省在2020年出臺的《關(guān)于深化戶籍制度改革促進基本公共服務(wù)均等化的若干措施》，致力于構(gòu)建更加科學(xué)、完善的公共資源配置機制。該政策提出福建省的發(fā)展應(yīng)突破戶籍限制，進一步開放部分城市的落戶政策，以保障民生為宗旨，使基本公共服務(wù)均等化、全面化。這有助于有限的社會資源發(fā)揮最大的功效，縮小基本公共服務(wù)與緊缺公共資源供給之間的待遇差。

四、完善基本公共服務(wù)均等化立法的建議

(一)審查、修訂相關(guān)法律法規(guī)

一是提升立法層次，提高權(quán)威性。目前，我國基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的立法主要是法規(guī)和政策，立法層次較低，權(quán)威性較弱，難以成為國家立法體系的基本架構(gòu)。今后對基本公共服務(wù)均等化的立法完善應(yīng)以制定在全國范圍內(nèi)普遍適用的法律為主，對全國的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法。同時，對于那些具有普遍性、創(chuàng)新性、切實可行的地方性法規(guī)、政策等，經(jīng)過國家立法機關(guān)研究論證、修訂完善，可以通過法定的程序?qū)⑺鼈兩仙秊榉伞?/p>

二是促進專項立法，彌補立法空白。以《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準》的九項基本服務(wù)來看，在多個領(lǐng)域還存在著立法空白。例如，“病有所醫(yī)”方面存在立法空缺，現(xiàn)存的醫(yī)保制度零散地存在于決定、通知中，彼此之間缺乏聯(lián)系性，也缺乏實踐性。目前，我國的醫(yī)療保險立法需要完善保障體系，建立起以基本醫(yī)保為主體，大病醫(yī)保為延伸，慈善醫(yī)療保險、職工互助醫(yī)療為補充的多方位的專項法律。在“老有所養(yǎng)”領(lǐng)域，如何規(guī)范化地籌集養(yǎng)老金、運營養(yǎng)老金、發(fā)放養(yǎng)老金都還處于無法可依的狀態(tài)，使得養(yǎng)老金的公平落實成為了一個現(xiàn)實問題，因此，立法機關(guān)應(yīng)促進專項立法，徹底破除退休金雙軌制，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的養(yǎng)老金法律規(guī)范體系。

(二)健全基本公共服務(wù)均等化監(jiān)管的配套制度

2016年審計署發(fā)布了關(guān)于40個縣財政扶貧資金的審計結(jié)果調(diào)查報告，報告中顯示基層扶貧資金有1.38億元被騙取套取或違規(guī)使用。其中：29個縣的59個單位和28名個人通過偽造合同、重復(fù)申報等方式，虛報冒領(lǐng)扶貧資金5573.13萬元；14個縣的財政、扶貧等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等20個單位違規(guī)將6091.35萬元扶貧資金用于平衡預(yù)算、賓館改造等非扶貧領(lǐng)域②。這不僅浪費了國家的財政支出，也阻礙了基本公共服務(wù)均等化的進程。實施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，需要制度為非人格化活動提供保障，需要良好的政治經(jīng)濟體制及完善的均等化制度支持，需要以制度約束公權(quán)力，平等公正地分配“公共利益”。因此，在立法體系中完善監(jiān)督制度至關(guān)重要，可以從以下方面著手：

一是完善信息公開制度?；竟卜?wù)均等化的信息公開對于加強監(jiān)管有重要作用。如果相關(guān)信息公開不及時，公開面不廣泛就很容易造成公共財政流向不明和內(nèi)部人員貪污腐敗。因此，要盡快建立完善基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的信息公開制度。首先，公開制度應(yīng)該堅持及時性原則和真實性原則，公開的內(nèi)容應(yīng)包括政府的財政撥款和資金的具體落實情況。其次，政府應(yīng)定期公開相關(guān)信息，基本公共服務(wù)均等化是一個持續(xù)性的過程，只要有財政的支出就應(yīng)該及時將信息公開，便于公眾監(jiān)督。再次，政府所公開的信息應(yīng)該及時發(fā)布于網(wǎng)絡(luò)、報紙等便于公眾查閱的地方。最后，各級政府應(yīng)開設(shè)有效的投訴渠道，便于接收公民的意見并及時反饋。

二是健全問責(zé)制度。首先，問責(zé)制度應(yīng)以承擔(dān)方式為前提，明確責(zé)任的種類、承擔(dān)責(zé)任的情況以及如何承擔(dān)責(zé)任。例如，可以將推進基本公共服務(wù)均等化的考核結(jié)果與晉升相關(guān)聯(lián)，成為晉升與否的主要衡量標(biāo)準之一。其次，問責(zé)程序的啟動應(yīng)該是常態(tài)化的，現(xiàn)有的問責(zé)啟動機制是權(quán)力化和政治化的啟動機制，其基本特征是在民眾的壓力下，行政機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員啟動問責(zé)程序。這種問責(zé)機制既與法律無關(guān)，也去民主甚遠[6]。對于問責(zé)事由，應(yīng)當(dāng)堅持“用權(quán)必擔(dān)責(zé)，濫權(quán)必追責(zé)”的理念，問責(zé)事由的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵從問責(zé)的本意，將問責(zé)與行政職責(zé)緊密結(jié)合，主要針對行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的懶政怠政和不正確履責(zé)的行為，以此來對基本公共服務(wù)均等化的推進與落實進行切實有效的監(jiān)督管理。

注 釋：

①教育部國家統(tǒng)計局財政部《關(guān)于2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計報告》，教財2020第[8]號，2020年10月28日。

②中華人民共和國審計署《2016年第7號公告：審計署關(guān)于40個縣財政扶貧資金的審計結(jié)果》，2016年6月29日。