方侃涵

江蘇省鎮(zhèn)江市規(guī)劃勘測設(shè)計集團有限公司 江蘇 鎮(zhèn)江 212000

1 實用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵

1.1 新使命

國土空間規(guī)劃背景下的實用性村莊規(guī)劃承擔(dān)著全面落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面鞏固國家扶貧成果，全面建成小康社會重要抓手的新的歷史使命。在此過程中，新時代的村莊規(guī)劃以解決村莊實際問題為基礎(chǔ)、以滿足村民切身需求為前提、以實現(xiàn)村莊發(fā)展目標(biāo)為根本、以保障規(guī)劃成果實施為目的，落實國家“一個目標(biāo)、四種類型、四大任務(wù)、八個統(tǒng)籌”的總要求?；趪量臻g規(guī)劃下的實用性村莊規(guī)劃，需實現(xiàn)理念升級，踐行生態(tài)文明發(fā)展理念，更為重視生態(tài)環(huán)境的承載力問題，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局，最終實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，徹底解決三農(nóng)問題[1]。

1.2 新定位

國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中，將村莊規(guī)劃定位為農(nóng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，自然資源部《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》要求各?。▍^(qū)、市）做好新時代村莊規(guī)劃賓至和實施管理工作。實用性村莊規(guī)劃作為土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國空間途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提、指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的基本依據(jù)[2]。

1.3 新方法

新形式下的實用性村莊規(guī)劃中，引入“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃設(shè)計方法，采用統(tǒng)一的底圖底數(shù)，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的有機統(tǒng)一。在新的國土空間規(guī)劃體系建立之前，村莊規(guī)劃類型呈現(xiàn)出多元化的特點，由于各地的政策法規(guī)、主管部門的不同，使得鄉(xiāng)村地區(qū)存在多規(guī)并存的情況出現(xiàn)。不同規(guī)劃的內(nèi)容、深度、側(cè)重點不同，因此多規(guī)之間不可避免的存在規(guī)劃“打架”、“矛盾”。在各種沖突矛盾中，以權(quán)屬沖突、邊界沖突、時限沖突等為沖突重點，難以協(xié)調(diào)落實?！岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃的核心在于將“城規(guī)”和“土規(guī)”兩者進行有機的融合，既要對土地資源進行有效管控，又要重視農(nóng)村的發(fā)展和功能建設(shè)，需將農(nóng)村資源全域權(quán)全要求的統(tǒng)一起來，將各部門管理匯總的各類規(guī)劃有機整合，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，把規(guī)劃工作做得更加規(guī)范，解決“規(guī)劃打架”的矛盾，最終實現(xiàn)“一張圖”管理[3]。

2 村莊規(guī)劃與上位國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)分析

國土空間規(guī)劃從基層到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就是鄉(xiāng)村規(guī)劃，真正可行的農(nóng)村規(guī)劃，是深化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，是完善國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)?！拔寮壢悺薄白陨隙隆钡亩鄬哟我?guī)劃體系，通過層層傳導(dǎo)，將國家的空間控制意志層層向下傳遞，形成了一個層次的土地開發(fā)和利用模式，位于規(guī)劃最底層的村莊規(guī)劃將規(guī)劃內(nèi)容是否有效得到落實、是否切實可行的制約因素向上傳導(dǎo)至上位規(guī)劃，構(gòu)建起上位規(guī)劃，構(gòu)建起上位、下位規(guī)劃之間良性的聯(lián)絡(luò)互動關(guān)系。我國國土空間規(guī)劃的理想目標(biāo)是“一竿子打到底”地控制整個區(qū)域的空間要素，但從實際實施效果來看，規(guī)劃的傳遞層次愈高，控制效能與效能愈低。土地使用控制最終要落實到具體的小塊，牽扯到各方利益的交織，但“自上而下”的多級指標(biāo)傳遞很難得到反饋，從而使國土空間控制的作用更加薄弱。鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定，為進一步完善縣、鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的實施提供了有力的支持，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村級及地塊范圍內(nèi)，為資源要素的合理利用和控制創(chuàng)造了條件。通過對村莊規(guī)模、地塊規(guī)模的綜合運用，可以有效增強基層空間控制的有效性和操作性，為實現(xiàn)“自上而下”、多層次的空間控制目標(biāo)的連接。村莊規(guī)劃的地塊規(guī)模是為了實現(xiàn)村莊空間的精細(xì)表現(xiàn)，包括空間關(guān)系重組、群體自組織模式的梳理、空間用途管制目標(biāo)的落實、村莊村莊建設(shè)用地的增減掛鉤等，是實現(xiàn)空間規(guī)劃指標(biāo)傳遞的重要環(huán)節(jié)。

3 新時代國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃中面臨的問題

3.1 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，人口外流，多數(shù)農(nóng)村持續(xù)衰敗

目前，國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃面臨著城鎮(zhèn)化進程的反作用力影響。首先是農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，使得農(nóng)村剩余勞動力較多；其次是城市經(jīng)濟水平的提升導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量流失，很多農(nóng)民進入城市尋找發(fā)展機會，這直接導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力遠(yuǎn)離農(nóng)村，造成農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟衰敗、功能缺失。而且勞動力的離開，使得農(nóng)村出現(xiàn)大量的“空巢老人”“留守兒童”，社會問題日益凸顯。

3.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對薄弱，發(fā)展和保護問題時有沖突

在我國的鄉(xiāng)村區(qū)域中，絕大多數(shù)都是以糧食種植、畜牧產(chǎn)品作為主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有在少部分的鄉(xiāng)村中存在諸如食品加工、輕工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)制造等行業(yè)，由此不難看出我國的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為薄弱。在相對薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展變得十分困難。由于青壯年勞動力大量地涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)勞動力不足、產(chǎn)能偏低，缺乏供給產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展的動力源，與此同時，在鄉(xiāng)村地區(qū)，如果進行大量的工業(yè)布局，可能會對生態(tài)環(huán)境造成一定污染，因此在村莊就難以進行長期性產(chǎn)業(yè)布局。另外，由于農(nóng)民的環(huán)保意識較低，部分鄉(xiāng)村盲目地追求經(jīng)濟發(fā)展，布局一些嚴(yán)重污染的企業(yè)，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，發(fā)展和保護問題時有沖突[4]。

3.3 鄉(xiāng)村特色彰顯不足，村莊建設(shè)發(fā)展滯后

在部分發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村進行工業(yè)規(guī)劃后，產(chǎn)能大幅度提升，鄉(xiāng)村經(jīng)濟得到較大的改善。但是，工業(yè)的高速發(fā)展，往往會造成過度地追逐經(jīng)濟上的收益，從而使原有的村莊文化特色、風(fēng)貌特色等逐漸喪失。而且，在以往的村莊建設(shè)規(guī)劃中，有的照搬城市建設(shè)式，只重視居民點的建設(shè)，忽視農(nóng)用地的治理；有的缺乏科學(xué)性、可操作性，規(guī)劃不細(xì)不實、大而化之，導(dǎo)致力量分散，落實難、效果差；有的只注重技術(shù)性，經(jīng)常會忽略使用者的實際感受，并不能很好地踐行“以人為本”的初心。

4 基于國土空間規(guī)劃的實用性村莊規(guī)劃探討

4.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有序推進村莊規(guī)劃編制

在縣、鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使村莊的布局得到合理的優(yōu)化。結(jié)合考慮縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級國土空間規(guī)劃的工作進度，按照不同的農(nóng)村發(fā)展需求，逐步進行鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定。對需要大量建設(shè)的村莊，如聚集提升類和其他需要建設(shè)的村莊，可以將城郊融合村納入城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，遷移型村莊不單獨編制。在加快農(nóng)村規(guī)劃工作的同時，必須充分認(rèn)識到規(guī)劃工作的復(fù)雜性和艱巨性，不能盲目地盲目追求短期內(nèi)的全覆蓋，務(wù)求規(guī)劃管用。

4.2 轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維，創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容

從國土空間規(guī)劃的角度來看，村莊規(guī)劃必須改變傳統(tǒng)的觀念。在實用性村莊規(guī)劃的編制中，首先要貫徹落實“多規(guī)合一”原則；以土地利用總體規(guī)劃為導(dǎo)向，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)鄉(xiāng)村區(qū)域資源的一體化，實行“多規(guī)合一”，因村制宜，慎砍樹、禁挖山、不填湖少拆房，加強對鄉(xiāng)村的生態(tài)調(diào)控，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和土地資源，凸顯鄉(xiāng)村特色，實現(xiàn)鄉(xiāng)村差異化的發(fā)展。其次是堅持統(tǒng)籌的思路；實用型村莊規(guī)劃應(yīng)從整體上對各個村莊居民點進行系統(tǒng)統(tǒng)籌，明確村莊功能，優(yōu)化配套設(shè)施，提高居住環(huán)境，引導(dǎo)村莊集聚發(fā)展；科學(xué)規(guī)劃村莊類型，以村莊類型為依據(jù)帶動村莊發(fā)展，促進村莊區(qū)域性資源分配與共享局面的形成；最后是做實用性規(guī)劃。由于區(qū)域、環(huán)境、資源等因素的不同，村莊規(guī)劃要從現(xiàn)實出發(fā)，面向未來，在國土空間規(guī)劃體系框架下進行動態(tài)調(diào)整，充分尊重村民的意愿，提高村莊規(guī)劃的可操作性。村莊的實用性是以村莊為主體的，在村莊的規(guī)劃中要充分考慮到村民的需要，在調(diào)研、討論中明確規(guī)劃的重點和方法，以確保村莊的規(guī)劃“為民、利民”。為實現(xiàn)該目標(biāo)，要求村莊規(guī)劃人員深入調(diào)研，詳細(xì)收集村莊基礎(chǔ)資料，通過實地踏勘、發(fā)放問卷、村民訪談等形式，充分了解村莊概況、發(fā)展訴求、民情民意等實際情況[5]。

4.3 傳承歷史文化，塑造鄉(xiāng)村特色，豐富鄉(xiāng)村空間

每一個村莊，都有自己的生存環(huán)境和文化。鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)建筑、歷史遺跡、古樹，都是人們對家鄉(xiāng)的懷念。在實際村落規(guī)劃編制中，要對村落地理位置、歷史背景進行細(xì)致的考察，挖掘其自然、歷史、人文內(nèi)涵，提煉具有地方特色的文化符號和標(biāo)志，并在各種公共設(shè)施中加以體現(xiàn)，增強村落歷史文化魅力，強化村落文化環(huán)境的地域性。保護傳統(tǒng)村莊的形態(tài)，對不和諧的房屋進行改造，繼承優(yōu)秀的民宅風(fēng)貌，對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進行保護。要深入挖掘，挖掘特色，科學(xué)保存，防止村莊景觀的同質(zhì)化。除了要對歷史遺跡和歷史建筑進行保護之外，還要充分挖掘歷史文化資源，按照習(xí)近平總書記關(guān)于“讓文物說話，讓展示在廣袤土地上的遺產(chǎn)活起來”的理念，以地為尺度，以游客的體驗活化遺產(chǎn)，以地方重要人物為重點，發(fā)掘歷史文化遺產(chǎn)新的激活要素，促進鄉(xiāng)村地區(qū)的特色旅游觀光。在實施農(nóng)村實用規(guī)劃時，應(yīng)強化農(nóng)村各個功能空間的合理劃分與利用，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、農(nóng)村住房、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施布局、生態(tài)保護修復(fù)空間、防災(zāi)減災(zāi)空間等功能空間。同時，在鄉(xiāng)村層面上，合理探索“留白”的規(guī)劃機制，為解決未來農(nóng)村發(fā)展、民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等不確定用地需求，對于推動鄉(xiāng)村振興、推動鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)具有重要而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

4.4 合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟水平

鄉(xiāng)村的很多自身特點決定其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色及趨勢。自然資源部對農(nóng)村地區(qū)除少量必要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工外不安排新增工業(yè)用地的要求以及鄉(xiāng)村空間分散化等特征，都決定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不能像城市一樣走集聚經(jīng)濟的發(fā)展道路。在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系背景下，一個好的、行之有效的村莊規(guī)劃，必須引導(dǎo)村莊的發(fā)展，并為村莊發(fā)展指明發(fā)展的方向。

在規(guī)劃前期研究階段，在嚴(yán)格落實上位規(guī)劃確定的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田等約束性指標(biāo)和強制性內(nèi)容基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實國家關(guān)于遏制“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”有關(guān)規(guī)定，大致確定村莊一、二、三產(chǎn)業(yè)用地的范圍。在規(guī)劃編制階段，圍繞村莊優(yōu)勢特色，根據(jù)現(xiàn)有的一、二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈的合理性進行分析，拓展農(nóng)村功能、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，保證產(chǎn)業(yè)能涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、流通等環(huán)節(jié)。用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。大力推廣電子商務(wù)模式，統(tǒng)籌生態(tài)資源，拓寬農(nóng)村產(chǎn)業(yè)范圍。積極盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，依據(jù)上位國土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，提高土地集約節(jié)約利用水平。探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市[6]。

4.5 整合規(guī)劃成果，依法“上墻上網(wǎng)”

當(dāng)實用性村莊的規(guī)劃工作完成后，提煉核心管控內(nèi)容納入村規(guī)民約，對最終的規(guī)劃成果進行整合，整合過程中必須遵循易懂的原則，針對不同的目標(biāo)人群，制訂出不同的結(jié)果。比如：為了使得村莊的規(guī)劃與管理工作更具便捷性，應(yīng)將規(guī)劃成果作為后續(xù)開展規(guī)劃工作的出發(fā)點和借鑒，具體內(nèi)容應(yīng)包含諸如村莊項目建設(shè)表、村莊規(guī)劃圖以及相應(yīng)的村莊規(guī)劃方向和規(guī)劃原則等，并充分運用圖集與文本等多種方式對其進行闡述，還可利用宣傳冊、規(guī)劃展板以及移動互聯(lián)等方式，將村莊規(guī)劃的結(jié)果向村民進行全方位的呈現(xiàn)，讓村民看得懂規(guī)劃，讓村干部用得了規(guī)劃。

4.6 加強村莊規(guī)劃實施監(jiān)督和評估

經(jīng)批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)及時納入“一張圖”的實施監(jiān)測信息系統(tǒng)，并將其作為土地使用審批、發(fā)放農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的基礎(chǔ)。不僅是農(nóng)村規(guī)劃的制定，還可以按照縣、鄉(xiāng)的國土空間規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定辦理土地的審批，并頒發(fā)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。農(nóng)村建設(shè)項目的實施評價原則是5年一次，經(jīng)評估確定需要調(diào)整的，按照法定程序進行。對原計劃進行調(diào)整的，可以按照法定程序進行相應(yīng)的更新。鼓勵各地在不打破限制指標(biāo)、控制底線的情況下，探索建立動態(tài)的村莊規(guī)劃維護機制。

4.7 實施編制單位準(zhǔn)入制度，保障編制水平

要想實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系的完善和切實有效的執(zhí)行，就必須做好村莊規(guī)劃單位的準(zhǔn)入制度，并積極實施編制單位準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格控制編制水平，提高編制效果。村莊規(guī)劃編制必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織，并明確責(zé)任主體，同步進行村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建立和數(shù)據(jù)更新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的規(guī)范化管理，同時還要積極創(chuàng)新規(guī)劃編制工作方法，根據(jù)各地區(qū)實際情況，采用單獨編制或連片編制的方式，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃或土地規(guī)劃。但在保證編制水平基礎(chǔ)上也要積極鼓勵其他具備相應(yīng)資質(zhì)的企事業(yè)單位、大專院校、熟悉鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)企業(yè)參與到村莊規(guī)劃編制當(dāng)中。

5 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，短期內(nèi)解決所有問題。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的雙引擎推動下，實用性村莊規(guī)劃的研究和編制應(yīng)抓住歷史機遇，順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，走“內(nèi)涵式”高質(zhì)量發(fā)展之路，除了規(guī)劃視角外，還要從社會、歷史、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、文化等多角度認(rèn)識鄉(xiāng)村的主體性，多學(xué)科聯(lián)合，多角度統(tǒng)籌，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)健康、長效、可持續(xù)地發(fā)展，共同構(gòu)筑“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗村莊。