王 波,翟大宇

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 國際發(fā)展合作學(xué)院,北京 100029)

應(yīng)對氣候變化是拜登政府的核心政策議題，早在競選時拜登團(tuán)隊(duì)即將應(yīng)對新冠肺炎疫情、復(fù)蘇美國經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)種族平等和應(yīng)對氣候變化等作為當(dāng)選后的優(yōu)先事項(xiàng)。執(zhí)政后，拜登政府雖然面臨疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)增長乏力等一系列挑戰(zhàn)，但仍將應(yīng)對氣候變化作為重要任務(wù)，并積極付諸實(shí)際行動。拜登入主白宮伊始，就正式宣布美國重新加入《巴黎協(xié)定》，同時迅速簽署一系列行政命令和政策文件，涵蓋氣候政策、能源政策以及產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策等一系列應(yīng)對氣候變化的計劃。同時，拜登政府將氣候變化問題作為雙邊和多邊外交的重要議題，積極推動全球氣候治理進(jìn)程和國際氣候合作。2021年4月22日至23日，拜登以視頻會議的方式舉辦領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，并宣布美國2030年前減少50%～52%碳排放，2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放。[1]應(yīng)對氣候變化居于拜登政府施政理念的核心位置，特朗普時期推行的“美國優(yōu)先”政策在一定程度上轉(zhuǎn)變?yōu)榘莸堑摹皻夂騼?yōu)先”政策。在當(dāng)前全球氣候治理進(jìn)程正處于落實(shí)《巴黎協(xié)定》的關(guān)鍵階段，拜登的氣候新政和美國的回歸必然會帶來多方面的影響。拜登為什么將應(yīng)對氣候變化作為優(yōu)先政策議題？美國的氣候新政有哪些特點(diǎn)和主要內(nèi)容,將對當(dāng)前的全球氣候治理和中美關(guān)系產(chǎn)生何種影響？這些都是全球氣候治理、中美關(guān)系研究議題中值得關(guān)注的重要問題。

一、拜登政府采取積極氣候政策的原因

拜登擔(dān)任美國總統(tǒng)后一改特朗普政府在氣候變化領(lǐng)域消極保守的立場，大力推行氣候“新政”，積極調(diào)動各種力量和資源應(yīng)對氣候變化。拜登采取積極氣候政策主要有三個方面原因。

(一)民主黨一貫主張積極的氣候政策

美國民主黨在氣候變化問題上的一貫立場和拜登的個人執(zhí)政理念是拜登政府推行氣候新政的根本原因。在應(yīng)對氣候變化問題上，民主黨和共和黨有著明顯不同的立場和主張。美國的國家氣候政策立場隨著兩黨執(zhí)政的輪替呈現(xiàn)出顯著搖擺和不連續(xù)的特征，甚至出現(xiàn)“為了反對而反對”的情況。[2]總體而言，民主黨主張相對積極的氣候政策，堅(jiān)持發(fā)展清潔能源，支持多邊主義的全球氣候治理機(jī)制，借助參與全球氣候治理提高美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力；共和黨則更強(qiáng)調(diào)維護(hù)美國的國家利益，注重維護(hù)傳統(tǒng)油氣能源行業(yè)的利益與美國的國家能源安全，對氣候變化持懷疑態(tài)度，當(dāng)其認(rèn)為全球氣候治理制度有損美國利益和其國際領(lǐng)導(dǎo)地位的時候，會采取消極的“退群”行動。受國內(nèi)政黨輪替的影響，美國的氣候政策變化呈現(xiàn)出明顯的“鐘擺效應(yīng)”，多次出現(xiàn)反復(fù)。

民主黨克林頓執(zhí)政時期，美國采取了較為積極的氣候政策，第一次提出國家減排目標(biāo)，承諾將2000年的溫室氣體排放量縮減到1990年的水平上；同時美國積極參與應(yīng)對氣候變化的全球多邊行動，促成了第一個具有約束力的溫室氣體減排國際文件《京都議定書》的簽署， 初次展現(xiàn)出美國在全球氣候治理領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)力。共和黨小布什執(zhí)政時期，從保守主義立場和傳統(tǒng)能源行業(yè)的利益出發(fā)，美國政府質(zhì)疑氣候變化問題的科學(xué)性，在應(yīng)對氣候變化問題上逐漸轉(zhuǎn)向消極；同時因?qū)鴦e強(qiáng)制減排模式和主要發(fā)展中國家不承擔(dān)減排義務(wù)不滿而選擇退出《京都議定書》，這是美國在全球氣候治理中首次“退群”。民主黨奧巴馬入主白宮后，推動美國再次成為全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者，奧巴馬政府重視多邊氣候合作，積極開展氣候外交，與中國等主要國家進(jìn)行密切的氣候政策協(xié)商，最終促成了《巴黎協(xié)定》的生效，推動形成了國家自主貢獻(xiàn)的全球減排新模式；在國內(nèi)，推出“總統(tǒng)氣候行動計劃”“清潔電力計劃”等政策，積極推動溫室氣體減排。共和黨特朗普采取保護(hù)主義政策和單邊主義政策，強(qiáng)調(diào)美國利益優(yōu)先，認(rèn)為氣候變化是一個“騙局”，若美國采取積極的氣候政策會影響美國的經(jīng)濟(jì)、削弱美國的國際競爭力,推翻了前任政府幾乎所有的氣候政策，宣布退出《巴黎協(xié)定》，美國在全球氣候治理中再次“退群”。[3]1

拜登是民主黨的傳統(tǒng)建制派精英，在擔(dān)任副總統(tǒng)期間就主張積極的氣候政策，協(xié)助奧巴馬總統(tǒng)推動了《巴黎協(xié)定》生效，在本次競選中更是以積極應(yīng)對氣候變化作為綱領(lǐng)，認(rèn)為氣候變化是美國和全球面臨的最大挑戰(zhàn)。[4]拜登入主白宮必然要將氣候政策的鐘擺重新擺回民主黨積極應(yīng)對氣候變化的一端。同時，拜登此次當(dāng)選承擔(dān)著“去特朗普化”的任務(wù)，面對特朗普政府消極的氣候政策遺產(chǎn)，拜登必然要以更大的“擺幅”回歸民主黨的傳統(tǒng)氣候政策立場，帶領(lǐng)美國再次走上領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的道路。

(二)提升美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位

在國際層面，通過積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理重塑美國的國際領(lǐng)導(dǎo)力、助力美國重返國際多邊舞臺中心，是拜登政府推行氣候新政重要的戰(zhàn)略考量。特朗普時期美國大力推行保護(hù)主義與單邊主義，高舉“美國利益優(yōu)先”的旗號，從多個全球治理的重要領(lǐng)域、多個國際條約中“退群”，使得美國在世界范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力和國際信譽(yù)受到極大的損害，美國與盟友的關(guān)系也受到了嚴(yán)重影響。在氣候變化領(lǐng)域，美國退出《巴黎協(xié)定》，終止一切氣候領(lǐng)域的國際合作，為全球氣候治理進(jìn)程帶來了極大的困難和挑戰(zhàn)，與全球氣候治理的發(fā)展方向和國際社會的普遍意愿背道而馳，嚴(yán)重削弱了美國在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，損害了美國的國際地位。[5]

作為民主黨總統(tǒng)，拜登無可避免地承擔(dān)著修復(fù)美國與其他國家關(guān)系、帶領(lǐng)美國重返多邊主義國際體系、重塑美國國際信譽(yù)和全球領(lǐng)導(dǎo)力的任務(wù)。氣候變化作為國際社會普遍關(guān)注的重要議題，民主黨在領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和政治資本，是幫助美國修復(fù)與其他國家關(guān)系、重塑全球領(lǐng)導(dǎo)力的最有效突破口。國際社會對于美國重返《巴黎協(xié)定》并繼續(xù)推動多邊氣候治理進(jìn)程有著較高的期待。對拜登政府而言，修復(fù)多邊外交、重塑美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位，開展氣候外交的成本較低，也最容易取得突破。[6]美國作為世界上最大的發(fā)達(dá)國家和第二大溫室氣體排放國，在全球氣候治理進(jìn)程中有著舉足輕重的地位和天然的領(lǐng)導(dǎo)力，只要美國重返《巴黎協(xié)定》和氣候的多邊治理軌道，就可以迅速重拾領(lǐng)導(dǎo)者的角色。[7]在雙邊關(guān)系層面，氣候變化問題雖然具有高度的重要性和緊迫性，但仍歸屬“低政治”議題，與政治、安全議題相比更少涉及國家間最核心的分歧。拜登政府圍繞著氣候變化開展外交活動、推動國際氣候合作，可以迅速重啟與中國等主要國家的對話與合作，以共同應(yīng)對氣候變化作為改善雙邊關(guān)系的起點(diǎn)。因此，拜登政府不僅迅速重返《巴黎協(xié)定》、組織領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，而且在雙邊領(lǐng)導(dǎo)人會晤和G7、G20等多邊場合，也都將應(yīng)對氣候危機(jī)作為重要的話題。

(三)提振美國經(jīng)濟(jì)，維持產(chǎn)業(yè)競爭力

在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會層面，通過積極的氣候政策帶動經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)，是拜登政府推行氣候新政的另一重要原因。突如其來的新冠疫情給各國經(jīng)濟(jì)帶來了巨大沖擊，拜登面臨的最緊迫任務(wù)是提振美國經(jīng)濟(jì)。2020年大選暴露出美國國內(nèi)貧富分化、階級固化等日趨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會問題，新政府急需尋求刺激經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)的新出路。短期內(nèi)，拜登政府推行積極的氣候政策，以“綠色新政”為框架，刺激政策、技術(shù)設(shè)施投資、技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大就業(yè)，獲取選民支持。長期中，拜登政府希望通過發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，塑造美國的競爭力。對拜登政府而言，推行積極氣候政策的一個重要目標(biāo)即是發(fā)展綠色低碳投資和產(chǎn)業(yè)，使美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重新回到正常軌道。

特朗普政府的消極氣候政策大幅削減了在新能源和低碳技術(shù)領(lǐng)域的預(yù)算及補(bǔ)貼，延緩了美國新能源產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的步伐，削弱了美國在全球低碳技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢。[8]長期以來，美國在新能源和低碳技術(shù)領(lǐng)域一直處于優(yōu)勢地位，因此也更加支持自由主義、基于市場邏輯的氣候治理模式，希望通過市場化的氣候治理模式將低碳技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。[9]拜登從維護(hù)美國國際競爭力優(yōu)勢的角度出發(fā)，大力支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升低碳產(chǎn)業(yè)的競爭力。當(dāng)前，歐盟已確定推出“碳邊境調(diào)節(jié)稅”，未來“碳關(guān)稅”在世界范圍內(nèi)可能被更廣泛地應(yīng)用。[10]同時，世界范圍內(nèi)各類碳排放權(quán)交易市場也在迅速發(fā)展?！疤缄P(guān)稅”“碳市場”可能成為未來世界范圍內(nèi)氣候治理的重要政策工具，憑借自身在新能源和低碳技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢,美國可以擁有更多競爭力。

二、拜登政府氣候政策的主要特點(diǎn)和表現(xiàn)

拜登推行積極氣候政策既有個人因素也有結(jié)構(gòu)性因素，既有政治因素也有經(jīng)濟(jì)因素，既有國內(nèi)因素也有國際因素。拜登政府將推行積極氣候政策視為重塑美國領(lǐng)導(dǎo)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段?？傮w來看，拜登政府的氣候政策有如下特點(diǎn)和表現(xiàn)。

(一)利用行政權(quán)力迅速地調(diào)整氣候政策

作為高齡總統(tǒng)拜登是否能夠連任存在著很大的不確定性，對于前任政府“破壞性”的政治遺產(chǎn)，拜登必須迅速地進(jìn)行修復(fù)和調(diào)整。因此拜登政府氣候新政的一大特點(diǎn)是通過總統(tǒng)掌握的行政權(quán)力快速地推進(jìn)氣候政策議程，以扭轉(zhuǎn)特朗普的消極氣候政策，力求取得立竿見影的效果。拜登在宣誓就職當(dāng)天就宣布重返《巴黎協(xié)定》，此后又接連簽署一系列與氣候變化相關(guān)的行政命令，包括《關(guān)于在國內(nèi)和國外應(yīng)對氣候危機(jī)的行政令》《關(guān)于保護(hù)公眾健康和環(huán)境、恢復(fù)科學(xué)以應(yīng)對氣候危機(jī)的行政令》《應(yīng)對氣候變化、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和恢復(fù)科學(xué)誠信的行政令》等。為了突出氣候變化問題的重要性，拜登特別設(shè)立了“總統(tǒng)氣候問題特使”的新職位，代表總統(tǒng)全權(quán)負(fù)責(zé)氣候變化事務(wù)。總統(tǒng)氣候問題特使由國家安全委員會成員擔(dān)任，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，具有很高的級別和權(quán)限。約翰·克里(John Kerry)被拜登任命為首位總統(tǒng)氣候問題特使，他曾是奧巴馬政府的國務(wù)卿，也是促成《巴黎協(xié)定》成功簽署的關(guān)鍵人物。新職位的設(shè)立和擔(dān)任人員的選擇，充分體現(xiàn)了拜登政府對氣候問題的重視，也標(biāo)志著氣候變化議題在美國行政權(quán)中占據(jù)越來越重要的位置。

拜登政府采取“全政府”方式應(yīng)對氣候變化問題，將氣候變化議題納入聯(lián)邦政府各個部門的政策議程中，整合聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的職能以執(zhí)行全方位的國家氣候戰(zhàn)略。[11]“全政府”涉及國務(wù)院、財政部、國防部、商務(wù)部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、衛(wèi)生及公眾服務(wù)部等聯(lián)邦政府部門，將外交、金融、貿(mào)易、安全等“非傳統(tǒng)”氣候部門也納入聯(lián)邦政府應(yīng)對氣候變化的范疇。拜登政府還設(shè)立了聯(lián)邦層面的氣候機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)氣候政策的協(xié)調(diào)與執(zhí)行，一是成立了白宮國內(nèi)氣候政策辦公室，由國家氣候顧問直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和執(zhí)行總統(tǒng)的國內(nèi)氣候議程；二是成立國家氣候工作組，由國家氣候顧問擔(dān)任主席，成員包括白宮高級官員和21個聯(lián)邦部門內(nèi)閣級別的官員，作為“全政府”氣候應(yīng)對方案的一部分，協(xié)調(diào)聯(lián)邦層面應(yīng)對氣候變化的決策與行動。拜登還呼吁美國各層級政府和私人部門、社會團(tuán)體積極合作，參與到“全政府”應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程中。[12]

拜登政府將氣候變化作為優(yōu)先議題和政策核心，利用總統(tǒng)的行政權(quán)迅速地進(jìn)行了一系列改革，設(shè)立了應(yīng)對氣候變化的高級職位和協(xié)調(diào)部門，將應(yīng)對氣候變化職能納入聯(lián)邦政府各個部門，在政策層面帶來了巨大的變化。拜登政府以迅速的行動努力兌現(xiàn)其在應(yīng)對氣候變化方面的競選承諾，但也表現(xiàn)出了很強(qiáng)的氣候“實(shí)用主義”色彩，政策的真實(shí)效果和持續(xù)性仍有待時間檢驗(yàn)。而考慮到在2022年中期選舉后民主黨可能失去在參議院和眾議院的多數(shù)席位，拜登政府將氣候政策上升到立法層面將會面臨更大的困難。[13]因此拜登以行政手段推動的積極氣候政策雖然產(chǎn)生了立竿見影的效果，但在政策落實(shí)(能否獲得預(yù)算支持)和政策的持續(xù)性等方面還存在著很大的不確定性。

(二)將氣候變化作為主要外交議題

拜登政府在《關(guān)于在國內(nèi)和國外應(yīng)對氣候危機(jī)的行政令》中明確提出將氣候危機(jī)置于美國外交政策和國家安全的中心?，F(xiàn)階段氣候變化已經(jīng)成為美國外交政策的中心議題，為了重塑美國的國際領(lǐng)導(dǎo)力，拜登政府開展了一系列氣候外交活動。

在雙邊層面，拜登就任美國總統(tǒng)后，積極修復(fù)與傳統(tǒng)盟國的關(guān)系，除了強(qiáng)調(diào)鞏固傳統(tǒng)盟友的關(guān)系外，共同應(yīng)對氣候危機(jī)成為新的重要話題。在拜登與習(xí)近平的通話和視頻會晤中，共同應(yīng)對氣候變化成為重要的議題。2021年2月10日，中美兩國元首在首次通話中對共同應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)交換了意見。[15]2021年9月10日，習(xí)近平同拜登通話中再次涉及氣候變化議題。[16]在2021年11月16日中美元首的視頻會晤中，兩位領(lǐng)導(dǎo)人特別討論了氣候危機(jī)對世界的影響、中國和美國在應(yīng)對氣候變化中應(yīng)扮演的重要角色。[17]新任命的總統(tǒng)氣候問題特使則展開密集的氣候外交，就應(yīng)對氣候變化與各方協(xié)調(diào)關(guān)系，宣揚(yáng)拜登政府的氣候政策。2021年4月14日至18日，美國總統(tǒng)氣候問題特使克里訪問中國，成為美國新一屆政府中首位訪問中國的高級官員。[18]開展雙邊氣候合作成為美國改善與包括中國在內(nèi)的多個重要國家關(guān)系的突破口。

在多邊層面，拜登政府利用G7和G20等機(jī)制修復(fù)同國際社會的伙伴關(guān)系，對外推進(jìn)氣候外交、國際氣候合作，重新樹立美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年4月22日，拜登邀請40位國家領(lǐng)導(dǎo)人參加(線上)領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，討論氣候變化問題。拜登在峰會上承諾，美國將大幅削減溫室氣體排放量，并增加對發(fā)展中國家的資金援助以應(yīng)對氣候危機(jī);同時，拜登還希望各國做出新的排放承諾，以履行《巴黎協(xié)定》的長期目標(biāo)。這次網(wǎng)絡(luò)氣候峰會被認(rèn)為是拜登政府重塑美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要標(biāo)志。[14]在南北間氣候合作方面，拜登政府將重新加入綠色氣候基金，履行發(fā)達(dá)國家的責(zé)任，向發(fā)展中國家提供“綠色債務(wù)減免”，以幫助其更好地應(yīng)對氣候變化帶來的不利影響。同時，拜登政府還考慮與國際開發(fā)機(jī)構(gòu)合作，為發(fā)展中國家提供債務(wù)減免，使其將這些資金用于應(yīng)對氣候變化。

氣候變化已經(jīng)成為美國領(lǐng)導(dǎo)人在各種外交場合都會涉及的核心議題。通過積極的氣候外交，美國在一定程度上重塑了自身在多邊氣候治理進(jìn)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這有助于維護(hù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)和《巴黎協(xié)定》在全球氣候治理體系中的中心地位。

美國以積極的姿態(tài)重返多邊氣候治理進(jìn)程、廣泛開展氣候外交，全球氣候治理很可能重回中美歐三駕馬車共同領(lǐng)導(dǎo)的格局。大國可以通過競爭與合作推動全球氣候治理，但是也有可能陷入領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭，對全球氣候治理造成損害。[19]美國的回歸會直接影響全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)格局和權(quán)力分布，拜登政府亦可能憑借美國在氣候治理和清潔能源等領(lǐng)域的優(yōu)勢地位向中國、俄羅斯等國施加壓力，帶來國家間關(guān)系的新變化。

(三)以應(yīng)對氣候變化推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)

恢復(fù)“后疫情”時期的美國經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)是拜登政府面臨的“必修課”。如何將新一屆政府的氣候新政與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的“規(guī)定動作”合理地結(jié)合起來，是拜登積極氣候政策能否實(shí)現(xiàn)、是否可持續(xù)的關(guān)鍵。

在拜登政府的氣候、經(jīng)濟(jì)施政綱領(lǐng)中，發(fā)展清潔能源是一個重要的支柱。拜登提出美國要在2035年建立無碳無污染電力能源體系。拜登政府將重啟特朗普時期中斷的清潔能源創(chuàng)新國際合作，通過成立高級研究項(xiàng)目局加快清潔能源的開發(fā)和部署，計劃將在10年內(nèi)投資4 000億美元促進(jìn)開發(fā)具有突破性意義的低碳和零碳技術(shù)，以幫助美國完成100%清潔能源目標(biāo)。拜登政府還計劃推動交通領(lǐng)域的能源革命，加快電動汽車的部署，包括加大對清潔汽車生產(chǎn)的供應(yīng)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，支持到2030年年底新建50多萬個公用汽車充電站。[3]6拜登政府既希望發(fā)展清潔能源技術(shù)兌現(xiàn)其減排承諾，又希望美國確立在世界清潔能源技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，這符合美國依靠市場機(jī)制、刺激創(chuàng)新和需求、保持科技領(lǐng)先優(yōu)勢的自由主義氣候治理立場。

擴(kuò)大綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是拜登氣候與經(jīng)濟(jì)政策的另一個重要支柱。拜登政府認(rèn)識到了改善基礎(chǔ)設(shè)施對于美國經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)的重要性，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同積極的氣候政策結(jié)合起來。拜登政府提出要求將減少溫室氣體排放作為獲得聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施投資的前提條件。2021年3月31日白宮出臺的價值2.2萬億美元的“就業(yè)計劃”中列舉了宏大的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，包括修建公路和橋梁、升級港口和機(jī)場及交通系統(tǒng)、改善供水系統(tǒng)、改進(jìn)美國的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和電力基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，同時強(qiáng)調(diào)這些新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有低碳節(jié)能的新功能。[20]盡管這一龐大的投資計劃最終在兩黨政治等多方面因素的影響下縮水為約1.18萬億美元的兩黨基建計劃，新能源投資額從約9 000億美元下降至約5 000億美元，但可以看出綠色低碳領(lǐng)域始終是拜登政府財政投資的重點(diǎn)。

拜登氣候政策的最終落腳點(diǎn)是擴(kuò)大美國國內(nèi)的就業(yè)。拜登認(rèn)為，長期以來美國的氣候政策忽略了一個重要的因素——就業(yè)。在他看來，應(yīng)對氣候危機(jī)的各種舉措都可以和擴(kuò)大就業(yè)聯(lián)系起來。[14]當(dāng)前，美國已有超過300萬人從事與清潔能源相關(guān)的工作。按照拜登政府的設(shè)想，如果其“清潔能源計劃”得以完整實(shí)施，能夠在美國創(chuàng)造超過1 000萬個相關(guān)的就業(yè)機(jī)會，這將對穩(wěn)定就業(yè)、提振經(jīng)濟(jì)信心起到巨大的支撐作用。[3]6拜登政府的產(chǎn)業(yè)、財政、就業(yè)政策相互支撐，共同圍繞著綠色低碳的中心議題，形成了一個良性的循環(huán)。通過積極氣候政策帶動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會狀況的改善以獲取民眾支持，是拜登政府氣候新政的“實(shí)用主義”目標(biāo)之一，而其能否實(shí)現(xiàn)仍存在很大的不確定性。

三、中美在氣候變化領(lǐng)域中的合作方向

中國政府始終高度重視應(yīng)對氣候變化工作，在拜登政府將氣候變化問題作為國內(nèi)、國際政策核心議題的情況下，中美兩國擴(kuò)大氣候合作，以氣候合作帶動關(guān)系改善的條件日益成熟。2020年9月22日，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。[21]應(yīng)對氣候變化、低碳發(fā)展將全面納入“十四五”的生態(tài)文明建設(shè)。因此，中美完全可以在應(yīng)對氣候變化議題上同向同行，推動中美關(guān)系緩和。

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)”[22]。未來，中國將繼續(xù)保持積極的氣候政策立場，擔(dān)當(dāng)全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者。中國對中美之間的氣候合作始終敞開大門。美國在拜登政府的領(lǐng)導(dǎo)下氣候政策發(fā)生積極轉(zhuǎn)向，為中美兩國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域深化合作創(chuàng)造了重要的機(jī)遇期。特別是相對信息技術(shù)等領(lǐng)域而言，新能源和低碳等領(lǐng)域的技術(shù)合作較少涉及國家安全問題，敏感程度較低，可以作為未來中美擴(kuò)大技術(shù)合作、扭轉(zhuǎn)“脫鉤”趨勢的重要抓手。關(guān)于與拜登政府開展中美氣候合作，中國可以從以下幾個方面展開工作。

第一，積極參與全球氣候變化領(lǐng)域的合作治理，與美國共同引領(lǐng)氣候治理進(jìn)程。在與美國共同參與、引領(lǐng)全球氣候治理的過程中，也要重視可能出現(xiàn)的中美氣候領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競爭問題。中國應(yīng)在實(shí)施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的同時，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，積極參與氣候變化多邊進(jìn)程。同時，重視應(yīng)對氣候變化南南合作，在力所能及的情況下通過資金支持、物資贈送、人員培訓(xùn)等多種方式幫助其他發(fā)展中國家提升應(yīng)對氣候變化的能力，成為全球氣候治理中重要的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。中國可以提出構(gòu)建“人類氣候變化共同體”的主張，作為中國引領(lǐng)氣候治理的綱領(lǐng)。在人類命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)下，盡快明確關(guān)于“人類氣候變化共同體”的原則主張和政策措施，在世界上占據(jù)道義制高點(diǎn)，在與拜登政府合作過程中掌握話語主動權(quán)。中國在向美國釋放氣候合作信號、展示合作姿態(tài)的同時，要避免美國在氣候治理領(lǐng)域形成一家獨(dú)大的領(lǐng)導(dǎo)格局。中國應(yīng)繼續(xù)推動形成多邊主義的全球氣候治理格局，維護(hù)《公約》進(jìn)程在國際氣候談判中的主渠道地位，通過中美“氣候G2”或中美歐“小多邊”的形式共同引領(lǐng)氣候治理進(jìn)程。

第二，推動建立多層次的中美氣候變化對話機(jī)制。在政府層面，國家發(fā)展和改革委員會、外交部、生態(tài)環(huán)境部等部門應(yīng)保持與美國相關(guān)層面的定期接觸，尤其是與拜登政府的氣候部門建立常態(tài)化的政府間氣候?qū)υ挋C(jī)制。在社會層面，應(yīng)支持建立應(yīng)對氣候變化的社會聯(lián)盟。可以借鑒應(yīng)對氣候變化大學(xué)聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)做法，擴(kuò)大聯(lián)盟的規(guī)模和輻射范圍，推動建立應(yīng)對氣候變化的企業(yè)聯(lián)盟、智庫聯(lián)盟、學(xué)術(shù)聯(lián)盟、非政府組織聯(lián)盟等多樣化的社會聯(lián)盟，與美國社會建立多渠道的聯(lián)系紐帶，開展“二軌”氣候外交，加深美國社會對中國國情與氣候政策的了解。通過中美氣候?qū)υ捙c合作帶動兩國關(guān)系的總體改善。

第三，加強(qiáng)中美兩國在新能源產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)領(lǐng)域的合作。中國應(yīng)推動綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的示范基地和標(biāo)桿企業(yè)建設(shè)，鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)積極與美國企業(yè)開展合作，拓展在美業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的開展，在拜登政府的氣候新政中尋找商機(jī)。中美兩國企業(yè)可以開展在低碳市場、貿(mào)易、投資和新能源技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的合作。中美兩國政府都應(yīng)該重點(diǎn)扶持新能源企業(yè)，給予雙方更好的合作發(fā)展空間，深化兩國企業(yè)在綠色低碳領(lǐng)域的技術(shù)合作。以中美氣候合作為契機(jī)，中國應(yīng)積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，推動綠色生產(chǎn)與貿(mào)易，構(gòu)建新的競爭優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級，提升中國在國際經(jīng)濟(jì)體系中的競爭力和地位。

四、結(jié)語

拜登政府推行氣候新政有多方面原因。積極應(yīng)對氣候變化既是拜登個人的政策偏好和民主黨一貫的政策立場，同時也是拜登政府應(yīng)對國際國內(nèi)復(fù)雜局面的戰(zhàn)略考量。拜登政府力圖通過積極的氣候政策提升美國的產(chǎn)業(yè)競爭力、重振美國經(jīng)濟(jì)、重塑美國在氣候變化領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)力。同時，拜登政府也希望以密集的雙邊或多邊氣候外交活動推動氣候治理進(jìn)程，使美國重返多邊外交舞臺，修復(fù)與主要國家的外交關(guān)系。應(yīng)對氣候變化在拜登政府的內(nèi)政和外交政策中處于核心位置，其富有雄心的氣候新政雖然在短期中具有一定的氣候“實(shí)用主義”色彩，但在很多方面已經(jīng)產(chǎn)生了深刻的影響。

然而，從長期看拜登政府的氣候政策還存在著很大的不確定性，受到多方面因素的制約。拜登以總統(tǒng)行政權(quán)力推動的氣候行動是否具有延續(xù)性，是否有足夠的資金支持其龐大的投資計劃，各種遠(yuǎn)期目標(biāo)能否兌現(xiàn)，目前仍難以得出確定的答案。

拜登政府的氣候新政為中美兩國擴(kuò)大合作、以氣候合作改善雙邊關(guān)系帶來了契機(jī)，雙方可以在氣候治理、新能源和低碳技術(shù)等方面拓展和深化合作。但是，隨著美國重返全球氣候治理舞臺，憑借其結(jié)構(gòu)性權(quán)力和技術(shù)優(yōu)勢，未來拜登政府可能在“碳關(guān)稅”、非二氧化碳溫室氣體減排等方面對中國施加壓力。因此在尋求擴(kuò)大中美氣候合作的同時，中國也應(yīng)做好在氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行復(fù)雜斗爭的準(zhǔn)備。必須認(rèn)識到美國國內(nèi)長期存在著反對積極氣候政策的聲音，美國兩黨間的氣候政策立場也存在很大的差異，拜登能否實(shí)現(xiàn)美國氣候政策的真正反轉(zhuǎn)，未來美國氣候政策是否還會有周期性的變化，都存在著不確定性。中國在積極推動對美氣候合作的同時，自身也需保持足夠的戰(zhàn)略定力和靈活性，按照自身的實(shí)際情況合理制定氣候政策。