■西北工業(yè)大學(xué)全球治理國際研究中心 王濤

中石油天然氣銷售分公司總調(diào)度部 姜勇

我國正在減少碳排放并推動碳中和，力求實(shí)現(xiàn)二氧化碳的凈零排放。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除大規(guī)模實(shí)施可再生能源替代以及挖掘可再生能源制氫等節(jié)能降碳技術(shù)的潛力外，還需要在碳捕獲與碳封存（Carbon Capture and Storage，以下簡稱“CCS”）上下功夫。

二氧化碳運(yùn)輸法律制度是捕集后的二氧化碳能夠安全、快捷、穩(wěn)定地運(yùn)往封存地點(diǎn)進(jìn)行封存或利用的制度保障。根據(jù)《中國碳捕集利用與封存技術(shù)發(fā)展路線圖（2019）》，至2025 年，中國將建成百萬噸級輸送能力的陸上輸送管道；至2030 年，將建成具有單管200 萬噸輸送能力的陸地長輸管道；至2050 年，部署多個二氧化碳捕集與封存產(chǎn)業(yè)集群，推動海底管道運(yùn)輸技術(shù)的商業(yè)應(yīng)用。中國的二氧化碳捕集與封存項(xiàng)目目前仍處于前期試點(diǎn)階段，但隨著《巴黎協(xié)議》NDC 減排目標(biāo)的日益臨近，二氧化碳捕集與封存技術(shù)作為高效減排技術(shù)必將迎來高速發(fā)展。

需要注意的是，我國至今尚未制定有關(guān)二氧化碳管道運(yùn)輸?shù)木唧w政策與法律，缺乏法治保障已經(jīng)成為制約我國二氧化碳捕集與封存項(xiàng)目的關(guān)鍵性制度瓶頸。尤其是，與二氧化碳管道管理相類似的油氣管網(wǎng)領(lǐng)域，我國油氣管網(wǎng)管理體制改革中由于監(jiān)管不到位，難以確保第三方市場主體（如民營企業(yè)）獲得平等運(yùn)輸服務(wù)。因此，針對油氣基礎(chǔ)設(shè)施所具有的自然壟斷屬性，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分將市場與法治手段相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)油氣儲運(yùn)設(shè)施是國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)對所有符合條件的市場主體公平、公開、無歧視地開放使用。

美國不僅是CCS 技術(shù)的發(fā)源地，也是全球第一個建立起CCS 技術(shù)法律制度的國家。2007 年，美國聯(lián)邦最高法院對“馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署”一案正式確立了美國聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)有對CCS技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)，聯(lián)邦環(huán)保署于2010 年正式將包括管道運(yùn)輸在內(nèi)的CCS技術(shù)納入監(jiān)管范圍并制定了完整的法律制度。美國油氣管網(wǎng)管理體制改革的最大成果之一，是實(shí)現(xiàn)了任何下游客戶都可以根據(jù)自己的意志與上游油氣供應(yīng)商進(jìn)行交易，并通過無歧視開放的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸油氣。油氣管道公司本身并不買賣油氣，只是上下游客戶之間的承運(yùn)人。

二氧化碳管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度的要求亦是如此，即使在二氧化碳捕集與封存項(xiàng)目通常由上下游一體化油氣企業(yè)運(yùn)營的情況下，運(yùn)輸管道也會以財務(wù)獨(dú)立核算的形式從企業(yè)內(nèi)部與二氧化碳上游捕集和下游封存環(huán)節(jié)相區(qū)分。在美國二氧化碳管道運(yùn)輸監(jiān)管的語境下，公共承運(yùn)人制度是向所有用戶開放二氧化碳運(yùn)輸管道，無歧視地為上游和下游客戶提供二氧化碳運(yùn)輸服務(wù)。在構(gòu)建二氧化碳管道運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)時，可以借鑒美國二氧化碳管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度并結(jié)合我國油氣管網(wǎng)管理體制改革的成果，制定有效的二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法，強(qiáng)調(diào)油氣儲運(yùn)各個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施如長輸油氣管道、LNG 接收站、地下儲氣庫、省天然氣管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)等應(yīng)對各個二氧化碳捕集源必須公平、公開、無歧視開放。

經(jīng)濟(jì)手段

在經(jīng)濟(jì)手段層面，針對二氧化碳管道運(yùn)輸運(yùn)行中具有的自然壟斷屬性，需要在監(jiān)管中采用激勵監(jiān)管的手段解決信息不對稱不充分、因巨大的投入而導(dǎo)致缺少競爭等問題。以激勵監(jiān)管中“社會契約”這一主要手段與針對信息不對稱不充分、因巨大的投入而導(dǎo)致缺少競爭等具體措施相結(jié)合，以一定的政策優(yōu)惠激勵運(yùn)營者按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求為社會公眾提供良好的服務(wù)。具體而言，可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營者在項(xiàng)目申請和審批階段簽訂監(jiān)管協(xié)議。針對信息不對稱不充分的問題，要求項(xiàng)目運(yùn)營者全面、充分、客觀地向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供披露與項(xiàng)目運(yùn)營相關(guān)的各種信息（包括成本信息），并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)向社會公眾披露與項(xiàng)目運(yùn)營相關(guān)但不涉及商業(yè)機(jī)密的信息。

針對因投入巨大而限制競爭的問題，可以采取“模擬市場競爭”“所有權(quán)分割”“財務(wù)分割”相結(jié)合的方式。第一種，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過頒發(fā)特許經(jīng)營許可證的方式許可少數(shù)幾家運(yùn)營商，根據(jù)運(yùn)營者提供的成本信息，采取模擬市場定價的方法進(jìn)行符合市場規(guī)律的監(jiān)管，要求運(yùn)營商的收費(fèi)費(fèi)率公正、不得存在不合理歧視，不得對特定企業(yè)提供不當(dāng)優(yōu)惠；第二種，考慮到取得特許經(jīng)營許可證的企業(yè)均為大型一體化企業(yè)的客觀情況，在拆分不會造成資源浪費(fèi)的情況下，對自然壟斷企業(yè)按照管道運(yùn)輸技術(shù)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分，經(jīng)過拆分之后每個企業(yè)負(fù)責(zé)一個環(huán)節(jié)的運(yùn)行；第三種，對于拆分會造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)的情況下，可以允許由大型一體化企業(yè)運(yùn)營，但是必須將自然壟斷業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)在財務(wù)上相分離，進(jìn)行獨(dú)立核算。

這三種監(jiān)管方式的關(guān)系是，無論采用第二種還是第三種拆分方式，都必須適用第一種監(jiān)管方式中的模擬市場競爭。這三種監(jiān)管方式作為運(yùn)營者必須遵守的規(guī)定，如果運(yùn)營者遵守了監(jiān)管協(xié)議中的這些規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以向運(yùn)營者提供包括稅收、補(bǔ)貼、低息貸款等激勵措施；如果運(yùn)營者不遵守監(jiān)管協(xié)議中的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取處罰措施予以懲戒。

法治手段

在法治手段層面，制定二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法時，可以參考美國二氧化碳管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度和我國《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的相關(guān)成果。首先，將二氧化碳管道運(yùn)輸納入《石油天然氣管道保護(hù)法》的適用范圍，將管道運(yùn)營商從法律層面確立為公共承運(yùn)人。借鑒《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的體例，二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法可以從公平開放基礎(chǔ)條件、公平開放服務(wù)基本要求、運(yùn)力信息公開、公平開放服務(wù)申請與受理、公平開放服務(wù)合同簽訂及履行等方面對我國的二氧化碳管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人實(shí)施監(jiān)管。其次，在我國二氧化碳管道運(yùn)輸制度設(shè)計初始階段就應(yīng)當(dāng)明確“網(wǎng)”“售”分離。目前我國實(shí)施二氧化碳捕集與封存項(xiàng)目的企業(yè)大多是一體化油氣企業(yè)，仍然使用槽車運(yùn)輸二氧化碳，但是必須考慮到未來修建二氧化碳管道網(wǎng)絡(luò)后可能被一體化油氣企業(yè)壟斷的情形，必須從制度層面加以預(yù)防。

本文提出兩種可能的預(yù)防性制度路徑，第一種路徑是將二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施在一體化油氣企業(yè)內(nèi)部單獨(dú)核算。建議二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法明確規(guī)定二氧化碳管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)必須與捕集、封存環(huán)節(jié)在業(yè)務(wù)上分開，即保持一體化油氣企業(yè)的構(gòu)架，但在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)二氧化碳管道運(yùn)輸公司財務(wù)方面單獨(dú)核算。第二種路徑是將二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施與一體化油氣企業(yè)相互獨(dú)立。建議將二氧化碳運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施納入各管道運(yùn)營公司的業(yè)務(wù)范圍，由各管道運(yùn)營公司參照天然氣管道的運(yùn)營模式修建和運(yùn)營二氧化碳運(yùn)輸管道。不論采用哪種路徑，二氧化碳管道運(yùn)輸與捕集、封存環(huán)節(jié)相分離才能確保二氧化碳運(yùn)輸管道為不同的捕集源和封存地提供開放和非歧視的運(yùn)輸服務(wù)，從而使油氣儲運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施成為真正的公共“交通”運(yùn)輸設(shè)施?！?/p>