仇童偉 , 張丹茹 , 羅必良
(1. 華南農業(yè)大學 經濟管理學院, 廣東 廣州 510642;2. 華南農業(yè)大學 國家農業(yè)制度與發(fā)展研究院, 廣東 廣州 510642)
2020年12月印發(fā)的《中共中央、國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》(以下簡稱《意見》)強調,要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上,做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章,持續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,一方面,需要鞏固脫貧攻堅成果,防止規(guī)模性返貧;另一方面,需要拓展脫貧攻堅成果,實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。一直以來,經濟增長都是戰(zhàn)勝貧困的基礎性力量。為發(fā)展貧困地區(qū)或者脫貧地區(qū)產業(yè)經濟,財政轉移支付必不可少。根據(jù)楊廣勇(2020)的統(tǒng)計,我國財政涉農支出規(guī)模由2007年的3 405億元增至2019年的22 863億元,占全國財政支出的比例也由6.84%上升到9.57%。尤其在精準扶貧實施以來,各級政府累計財政扶貧專項投入規(guī)模呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。《中國農村貧困監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)顯示,2016—2020年,中央財政累計安排專項扶貧資金5 249.21億元,年均增長20.3%。2013—2021年,中央、省、市、縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元。如果將地方投入和社會扶貧投入統(tǒng)計進來,扶貧的轉移支付還要提高1/3以上(陳錫文和韓俊,2021)。
顯然,財政投入是鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵環(huán)節(jié)。為此,《意見》提出,要保留并調整優(yōu)化原財政專項扶貧資金,聚焦支持脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興;合理安排財政投入規(guī)模,優(yōu)化支出結構,調整支持重點。問題的關鍵在于,如此巨大的涉農財政投入是否能對貧困縣或脫貧地區(qū)社會經濟發(fā)展起到實質性作用?張偉(2011)發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)行體制下,政府涉農部分過多,每個部分又掌握著一定額度的資金分配權,且對其“嚴防死守”,導致了嚴重固化的資金分配和使用格局。部分地方政府甚至還想方設法挪用涉農資金,導致資金使用效率極為低下,財政處于很被動的地位(高清平,2009)。實際上,涉農資金使用效率低下的主要原因在于,農業(yè)項目本身具有點多面廣、單項投資規(guī)模小等特點,加之條塊分割,這就造成項目資金分散,行業(yè)管理要求不一,監(jiān)督難度增加(郭梓仁,2006)。
為緩解涉農投入“碎片化”嚴重、資金使用效率低的問題,國務院辦公廳于2016年印發(fā)了《關于支持貧困區(qū)縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》,2017年在所有貧困縣全面推廣,并明確提出“資金項目審批權限完全下放到貧困縣”(王吉鵬和李虎,2019;楊廣勇和楊林,2020)。2017年12月,國務院又印發(fā)了《關于探索建立涉農資金整合長效機制的意見》,強調加強涉農資金整合。2021年,多部委聯(lián)合發(fā)布了關于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金工作的通知,要求2021—2023年在脫貧縣延續(xù)整合試點政策。
眾多研究表明,財政資金在減貧和改善地區(qū)經濟水平中發(fā)揮了重要作用。Jha等(2009)發(fā)現(xiàn),財政轉移支付政策能夠降低個體貧困、營養(yǎng)不良和風險沖擊;田勇等(2019)發(fā)現(xiàn),財政投入能夠顯著降低農村居民的貧困率。此外,財政支出結構的優(yōu)化也能夠有效彌補市場機制的不足并調整社會財富分配、解決相對貧困(李永友和沈坤榮,2007;平衛(wèi)英等,2021;羅良清等,2022)。程名望等(2014)的研究表明,政府轉移性支出對貧困家庭財產性收入呈現(xiàn)正向處理效應。貧困的減少不僅使得物質資本和人力資本投資增加(Bardhan等,2000;Azariadis,2006;World Bank,2005),還有益于經濟發(fā)展(Deininger和Squire,1998;Knowles,2005;Voitchovsky,2005)。劉冬梅(2001)就指出,財政扶貧在促進貧困地區(qū)經濟增長、縮小貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)差距等方面起到了積極作用。張國建等(2019)對遼寧省扶貧改革試驗區(qū)設立與地方經濟增長關系的研究表明,扶貧改革試驗區(qū)獲得了產業(yè)、金融等多方面財政支持,從而實現(xiàn)了當?shù)亟洕脑鲩L。周迪和王明哲(2019)和張楠等(2020)也均發(fā)現(xiàn),享受扶貧政策地區(qū)的城鎮(zhèn)化率、固定資產投資、金融覆蓋率都顯著增加,而這伴隨著財政資金的大力支持,并對地區(qū)經濟產生了積極影響。
由此可見,統(tǒng)籌整合財政涉農資金早已成為保證脫貧攻堅以及實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要舉措。那么該政策的實施效果如何呢?王吉鵬和李虎(2019)利用案例調查的分析發(fā)現(xiàn),在涉農資金整合下,構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系能夠有效帶動農民增收和地區(qū)經濟發(fā)展。楊廣勇和楊林(2020)借助某省51個縣域的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),財政涉農資金整合能夠顯著推動農業(yè)發(fā)展,但對農民的“增收效應”并不顯著。李書奎和任金政(2021)利用全國性縣域數(shù)據(jù)的分析進一步顯示,涉農資金整合政策的實施能夠促進縣域經濟的發(fā)展,其主要機制為產業(yè)結構優(yōu)化、固定資產投資和加快城鎮(zhèn)化進程等。此外,桂華(2018)、杜輝(2019)、劉純陽(2020)也通過案例考察的方法,對貧困縣涉農資金整合的成效、困境以及改進措施做了較為系統(tǒng)的分析。
在《意見》以及2021年《關于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金工作的通知》中,發(fā)展壯大脫貧地區(qū)優(yōu)勢特色產業(yè)(含必要的產業(yè)配套基礎設施)被作為財政扶持的重點領域,但現(xiàn)有研究尚未系統(tǒng)評估脫貧縣統(tǒng)籌整合財政涉農資金對產業(yè)經濟發(fā)展的影響,以及該政策的實施是否改善了涉農資金的使用效率,更遁論對其內在機制的分析。一個重要的原因在于,2009年之后縣域財稅數(shù)據(jù)不再對外公布,而搜集整理和清理該數(shù)據(jù)的難度又較大,故相關研究較為缺乏。此外,貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農資金政策到底通過什么方式作用于產業(yè)經濟發(fā)展也缺乏必要的關注,這顯然不利于明確財政涉農資金的重點投入方向。為此,本文擬借助2016—2018年全國縣域數(shù)據(jù),分析貧困縣財政涉農資金整合對產業(yè)經濟的影響,并評估該政策的實施是否改善了涉農資金使用效率。在此基礎上,從產業(yè)經濟組織發(fā)展、涉農資金規(guī)劃引導和監(jiān)管等方面分析整合財政涉農資金政策實施的作用機制,為明確財政涉農資金整合政策的作用路徑提供經驗證據(jù)。
財政涉農資金的類型過多,一度影響貧困縣扶貧工作的開展和產業(yè)發(fā)展。根據(jù)財政部印發(fā)的《2018年政府收支分類科目》,一般公共預算支出功能分類科目中的農林水支出就包括10大類,合計119小類。在財政涉農資金整合之前,資金的審批主體涉及多個部門,包括但不限于發(fā)改委、農業(yè)、林業(yè)、水利、國土、環(huán)保、科技、交通等部門。為此,2015年國務院出臺了《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》,提出要將涉農資金整合為六大類:農業(yè)生產發(fā)展、農業(yè)綜合改革、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)和農村發(fā)展。
國務院扶貧辦從2007年開始推動財政扶貧資金等涉農資金的整個試點工作。2007年要求每個試點省份選擇一個國家扶貧重點縣,2008年將試點國家扶貧重點縣規(guī)模增加至42個,中央財政給予每個試點縣1 000萬元左右的資金補助。然而,在2013年之前無論是財政部或國家扶貧辦開展的涉農資金整合都存在目標不清晰、試點層級低、整合力度不足以及因騙取專項補助資金而競爭試點資格的情況,資金整合效果相當有限(楊廣勇,2020)。
為切實發(fā)揮財政涉農資金在脫貧攻堅中的作用,2016年4月國務院辦公廳印發(fā)了《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》,強調支持貧困縣圍繞突出問題,以摘帽銷號為目標,以脫貧成效為導向,以扶貧規(guī)劃為引領,以重點扶貧項目為平臺,統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金。統(tǒng)籌整合使用的資金范圍是各級財政安排用于農業(yè)生產發(fā)展和農村基礎設施建設等方面的資金,由此將資金整合作為集結規(guī)模性力量攻堅克難的抓手。同時,財政涉農資金整合政策還將資金項目審批權完全下放到貧困縣,從而規(guī)避了以往中央和上級財政對涉農資金的使用限制。通過確定縣下一財政年度的重點扶貧項目和建設任務,編制規(guī)劃和預算,從而將按預算辦事轉變成為辦事而規(guī)劃預算,為貧困縣在每一年集中力量完成兩三件重要緊迫任務奠定了堅實基礎。
2017年2月財政部與國務院扶貧辦進一步聯(lián)合印發(fā)了《關于做好2017年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》,要求各省份在2017年要創(chuàng)造條件加大力度,鼓勵試點貧困縣推動實質整合,即根據(jù)脫貧攻堅實際需要,盡可能將納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”“跨類別使用”。根據(jù)公開報道,2016年開始實施整合試點的國家級貧困縣達到了792個,占832個貧困縣的95%,2017年試點全面推開(財政部農業(yè)司,2017)。隨著2021年2月習近平總書記在全國脫貧攻堅總結大會上宣布我國精準扶貧取得全面勝利,財政部等11個部委聯(lián)合印發(fā)了《關于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金工作的通知》,并規(guī)定2021—2023年,在脫貧縣延續(xù)整合試點政策;2024—2025年,整合試點政策實施范圍調整至中央確定的國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,確保平穩(wěn)過渡。
為探究貧困縣財政涉農資金整合對產業(yè)經濟的影響,本文構建了如圖1所示的分析框架。首先,地方涉農財政是基于分稅制和財政分權體制實施管理的。一方面,財政涉農資金整合前,預算要經過多級審核,且使用權限受相應轉移支付主體的限制;另一方面,預算管理問題的存在是由于涉農資金涉及的部門過多,部門間連通機制不完善,由此嚴重影響了資金使用效率。隨著貧困縣財政涉農資金整合政策的實施,原來的多級治理和使用權限管控轉變?yōu)槭∝摽傌煟瑥亩徑饬素斦謾囿w制下多部門重復管理的局面。同時,將資金項目審批權限完全下放到貧困縣,也規(guī)避了資金項目無法大類連通的困境。
圖1 貧困縣財政涉農資金整合與產業(yè)經濟發(fā)展
政策實施后,作為扶貧主要內容的生產發(fā)展和基礎設施建設可以統(tǒng)籌為大專項,實現(xiàn)在特定財政年度內的規(guī)?;度牒托矢纳?。理論上,涉農資金“應整盡整”起到了化零為整、集中資源進行項目投資的作用。這一方面提高了原先分散細碎涉農資金的使用效率,另一方面能夠在規(guī)模投資過程中提高項目的實施效率。從政策實施目標來看,該政策希望貧困縣能在一個財政年度集中財政資源,攻堅兩三個關鍵項目,這不僅可以緩解涉農資金無法協(xié)調的問題,還可以將財政資金用于貧困縣最關鍵的生產建設領域,實現(xiàn)資金使用與區(qū)域發(fā)展的有效協(xié)同。同時,原先多部門重復管理的局面轉化為“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制。一方面,原來分散化的管理和監(jiān)督統(tǒng)籌起來了,責任主體更加明確,對資金監(jiān)管力度的增加不僅可以降低腐敗發(fā)生率,還能夠有效提升財政資金使用效率;另一方面,貧困縣涉農資金整合方案和資金利用規(guī)劃需要遞交省級扶貧開發(fā)領導小組審核備案,并與脫貧攻堅規(guī)劃要有效銜接,這可進一步統(tǒng)籌涉農資金的使用,并將更多的財政資金投入政策重點關注的生產發(fā)展和基礎設施建設等領域。由此可見,財政涉農資金整合不僅可通過一定規(guī)模的資金集中投入提高項目實施效率,還可將分散化的資金管理統(tǒng)籌到脫貧攻堅的規(guī)劃引導上來,并強化資金監(jiān)管力度,進而提升涉農資金的監(jiān)管和使用效率。
從實踐情況來看,財政涉農資金整合確實為貧困縣的基礎設施和產業(yè)經濟發(fā)展帶來了巨大幫助。截至2020年底,全國貧困地區(qū)新改建公路110萬千米、新增鐵路里程3.5萬千米;2016年以來,新增和改善農田有效灌溉面積8 029萬畝,新增供水能力181億立方米。此外,2018—2020年,中央分別向貧困地區(qū)投資120億元、140億元和146億元用于農村電網(wǎng)改造。在基礎設施建設的同時,推動產業(yè)發(fā)展也是扶貧攻堅的重要舉措。截至2020年8月底,832個貧困縣共實施產業(yè)扶貧項目100萬個,建成種植、養(yǎng)殖、加工業(yè)等各類產業(yè)基地超過30萬個,培育引進各類企業(yè)6.76萬家,發(fā)展農民合作社71.9萬家,貧困縣認證地理標志農產品1 600多個,發(fā)展綠色、有機農產品1.45萬個,有效推動了貧困縣第一產業(yè)的發(fā)展①上述數(shù)據(jù)均參考的是陳錫文和韓?。?021)的著作-《中國脫貧攻堅的實踐與經驗》。。顯然,貧困縣財政涉農資金整合政策的推進,為集中力量發(fā)展第一產業(yè)及開展扶貧項目提供了重要資金支持。
隨著生產發(fā)展和基礎設施建設投入的增加,參與貧困地區(qū)經濟發(fā)展的經濟組織規(guī)模也會隨之增加。除了家庭農場、農業(yè)合作社等第一產業(yè)經營主體會在政府培育下不斷壯大外,由第一產業(yè)衍生的第二產業(yè)(如農產品加工業(yè))經濟組織也會隨之發(fā)展。尤其對于特色農產品,為提高其產業(yè)附加值,一般會經過特殊加工(如橘紅、罐頭、果汁等),這就為農產品加工企業(yè)的發(fā)展提供了條件。除此之外,貧困縣財政涉農資金整合還有助于引進、培育從事制造業(yè)等的工業(yè)企業(yè)。一方面,貧困地區(qū)往往地處偏遠,遠離大城市使得當?shù)貏趧恿Τ杀据^低,從而降低了勞動密集型制造業(yè)的用工成本;另一方面,貧困地區(qū)的自然資源往往開發(fā)程度不高,價格相對較低,也為相應的制造業(yè)或加工業(yè)提供了廉價原材料。因此,在涉農資金整合的過程中,可以在基礎配套設施建設、稅收優(yōu)惠、產業(yè)扶持等方面給予相關企業(yè)更多的幫助,從而助力第二產業(yè)經濟組織的發(fā)展。王吉鵬和李虎(2019)通過對通河縣榛子產業(yè)發(fā)展的案例研究發(fā)現(xiàn),涉農資金整合不僅推動了大豆、辣椒、林下雞、林下豬等特色農產品的生產開發(fā),還通過產業(yè)聯(lián)動效應,帶動了榛子加工和銷售的全產業(yè)鏈開發(fā),實現(xiàn)了第一產業(yè)與第二產業(yè)的對接。
但對于第三產業(yè)來說,財政涉農資金整合對其的作用可能并不明顯。一方面,與第一產業(yè)和第二產業(yè)不同,第三產業(yè)是以服務本地消費為主的。然而,貧困縣一般處于地理位置較偏、周邊市場不足的區(qū)域,這就使得其通過涉農資金整合發(fā)展的項目(如鄉(xiāng)村旅游業(yè))較難對遠距離市場的人群產生吸引力。另一方面,第三產業(yè)的本地發(fā)展是建立在較高的人均收入水平和較大的經濟發(fā)展規(guī)模基礎之上的。很顯然,貧困縣人均收入不足、市場需求缺乏,將會制約與農業(yè)相關的服務業(yè)的發(fā)展。當然,如果約束條件發(fā)生改變,即貧困縣本地特色服務業(yè)克服了空間約束(例如周邊城市群發(fā)展起來,或者其本身就處于大城市周圍),那么特色旅游業(yè)的發(fā)展確實能夠促進第三產業(yè)發(fā)展。但現(xiàn)實情況是,貧困縣人口在大量流失,其特色服務業(yè)的發(fā)展也缺乏足夠的市場宣傳和吸引力,且國家級貧困縣大多處于中西部落后地區(qū),由此導致財政涉農資金整合可能并不會對貧困縣第三產業(yè)發(fā)展起到明顯的促進作用。
綜上所述,財政涉農資金整合試點政策是通過優(yōu)化涉農資金支出結構、打通大類、化零為整、強化項目和目標導向以及資金監(jiān)管來提升貧困縣產業(yè)經濟發(fā)展的。毫無疑問的是,如果該推斷成立,那么涉農資金對產業(yè)經濟的促進作用也會得到進一步提升。正如上文所言,農業(yè)項目資金門類繁雜、單點投入規(guī)模不足、涉及部門過多,這就造成涉農資金無法形成在特定領域的規(guī)模優(yōu)勢。尤其是對于需要大規(guī)模投資的基礎設施建設,零散的資金投入不僅難以滿足建設需要,還可能提高單位投資的成本。相反,通過整合涉農資金,確定年度重點發(fā)展領域,利用充足資金完成有限的建設任務,既可以保證項目實施的完整性,也可以實現(xiàn)投資的規(guī)模經濟性,從而提升資金使用效率。此外,貧困縣財政涉農資金整合還可以消除以往財政涉農資金使用中的“多龍治水”以及上級部門的“條條框框”的限制,自主的項目審批權可以確保重要項目的資金充足,并改善資金投入的規(guī)模效益。
基于上述分析,可以得出如下研究假說:
假說1:貧困縣財政涉農資金整合有利于提升財政資金使用效率。
假說2:貧困縣財政涉農資金整合有助于提高縣域第一產業(yè)和第二產業(yè)發(fā)展水平。
假說3:貧困縣財政涉農資金整合主要通過增加生產發(fā)展和基礎設施建設類投入,壯大社會經濟組織,以及提升資金監(jiān)管力度,進而促進縣域產業(yè)經濟發(fā)展。
本文數(shù)據(jù)為2016—2018年縣域面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源主要包括:(1)產業(yè)經濟增長數(shù)據(jù)。本文采用三次產業(yè)增加值刻畫縣域產業(yè)經濟增長。其原因在于,在扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中,縣域同時開展三次產業(yè)的發(fā)展。除了種植業(yè)、畜牧業(yè)等第一產業(yè)外,加工業(yè)、制造業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等二三產業(yè)也普遍被各地作為重要的扶貧產業(yè)。該數(shù)據(jù)來源于2017—2019年《全國縣域統(tǒng)計年鑒》①采用2017—2019年數(shù)據(jù)的原因在于,統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)均為前一年的指標值。。(2)財政涉農資金數(shù)據(jù)。本文采用縣級財政一般公共預算支出中的農林水支出(科目213),以及節(jié)能環(huán)保支出(科目211)、城鄉(xiāng)社區(qū)支出(科目212)、交通運輸支出(科目214)、住房保障支出(科目221)中的涉農資金之和來衡量財政涉農資金。該數(shù)據(jù)來自2016—2018年縣域數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)庫是由課題組整理各地財政公開數(shù)據(jù)而來。(3)經濟組織與財政支出結構數(shù)據(jù)。在進一步分析中,我們還檢驗了財政涉農資金整合對貧困縣經濟組織和財政支出結構的影響。具體來說,經濟組織包括合作社、農產品加工企業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產值,前二者的資料來自浙江大學企研數(shù)據(jù)庫,第三者來自《全國縣域統(tǒng)計年鑒》;財政支出結構采用了農村基礎設施建設和生產發(fā)展支出進行衡量,二者均來自中國地方政府財政預決算數(shù)據(jù)庫。(4)縣域特征數(shù)據(jù)。包括縣域行政面積、所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、戶籍人口、二三產業(yè)從業(yè)人數(shù)等指標,均來自2017—2019年《全國縣域統(tǒng)計年鑒》。由于部分縣(區(qū)、市)在某些年份未公布具體財稅指標,本文將其作缺失值處理,最終得到的2016—2018年樣本量分別為1 321、1 549和1 555,其中國家級貧困縣樣本量分別為466、541和555。鑒于《全國縣域統(tǒng)計年鑒》中也存在部分縣域的指標信息缺失,故后文估計中會出現(xiàn)樣本量不一致的情況。
1.因變量。本文的因變量包括三次產業(yè)增加值,以及縣域經濟組織和財政支出結構。首先,三次產業(yè)增加值既能夠反映產業(yè)總產值與產業(yè)成本差值(即凈產值),又能夠反映不同部門增長的情況。其次,經濟組織的發(fā)展被用來識別貧困縣財政涉農資金整合影響產業(yè)經濟的路徑。其中,農業(yè)合作社被用來反映第一產業(yè)的增長狀況,農產品加工企業(yè)則屬于依附于第一產業(yè)的第二產業(yè)經濟組織,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產值則用來反映第二產業(yè)主要企業(yè)的產能狀況。需要注意的是,農民合作社普遍存在的“假合作社”“空殼合作社”“翻牌合作社”意味著,農民合作社總量并不能反映縣域合作社的真實發(fā)展狀況。為此,本文利用規(guī)范農民合作社數(shù)量來表征合作社的發(fā)展狀況②本文對經營異常合作社的界定和數(shù)據(jù)處理如下:首先,將未按照《農民專業(yè)合作社年度報告公示辦法》規(guī)定報送年報并公示的合作社納入《合作社經營異常信息表》;其次,對2014—2020年間進入異常表名單的合作社,逐年進行統(tǒng)計,一旦被收錄到異常表則取值為1;最后,將各年份的數(shù)據(jù)匹配到每家合作社,并按照地區(qū)和進入異常表時間進行匯總。。再者,農村基礎設施建設支出和生產發(fā)展支出反映了貧困縣在經濟發(fā)展中的投入情況,可以進一步識別貧困縣財政涉農資金整合影響產業(yè)經濟發(fā)展的內在機制。最后,縣域貪污行賄案件數(shù)將被用來衡量涉農資金監(jiān)管力度。
2.主要自變量。本文主要自變量為貧困縣財政涉農資金整合變量和財政涉農資金。前者參照劉純陽(2020)、楊廣勇和楊林(2020)、李書奎和任金政(2021)的做法,將實施財政涉農資金整合后的貧困縣賦值為1,其余縣對應的各年份均賦值為0;后者的計算較為復雜。其原因在于,此次貧困縣財政涉農資金整合范圍大致涉及農業(yè)生產發(fā)展、農業(yè)綜合發(fā)展、林業(yè)發(fā)展、水利發(fā)展、農村扶貧開發(fā)、農村社會發(fā)展,前五類資金的支出科目基本為農林水支出,農村社會發(fā)展類資金涉及節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、交通運輸支出、住房保障支出等科目。與楊廣勇(2020)采用農林水支出代替涉農資金不同的是,本文將農林水支出與節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、交通運輸支出、住房保障支出中的涉農科目支出全部加總以衡量財政涉農資金。另外,本文采用了縣域人均涉農資金作為代理變量,這是由于涉農資金的撥付要考慮到縣域的經濟和人口規(guī)模,絕對規(guī)模的意義并不明顯。
3.其余控制變量。本文的控制變量包括縣域行政面積、所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、戶籍人口(Neanidis,2019)、第二產業(yè)從業(yè)人數(shù)、第三產業(yè)從業(yè)人數(shù)(Mukoyama和Osotimehin,2019;Neanidis,2019)、公共財政支出和收入(Dreher等,2014)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量、縣域貪污行賄案件數(shù)、省“老虎”數(shù)量、縣域去年經濟發(fā)展水平、農業(yè)機械總動力、固定電話用戶數(shù)、中學在校生人數(shù)以及小學在校生人數(shù)??刂七@些變量的原因在于,縣域獲得的財政涉農資金規(guī)模會受到經濟發(fā)展水平、人口特征、地區(qū)特征、腐敗特征以及農業(yè)基礎設施特征等因素的影響,這些因素也是地區(qū)經濟發(fā)展的重要決定因素。而且,上述因素也會影響財政涉農資金的使用效率。為緩解因遺漏變量造成的內生性問題,本文對上述變量進行了控制。此外,在實證估計中還控制了時間固定效應和縣域固定效應。具體變量定義與描述見表1。
表1 變量定義與描述
本文的主要目標是考察貧困縣財政涉農資金整合對產業(yè)經濟的影響及其對財政涉農資金使用效率的作用。為此,首先識別如下模型:
其中,Yit表示縣級城市i在t年 第一產業(yè)、第二產業(yè)或第三產業(yè)的增加值;Pi表示貧困縣虛擬變量,1為貧困縣,0為非貧困縣;D17表示貧困縣財政涉農資金整合實施的時間,2017年和2018年賦值為1,2016年賦值為0;X表示由控制變量-縣域行政面積、所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、戶籍人口等組成的向量。β0為 常數(shù)項,β1和 β 為待估計系數(shù)。δi和 γt分別為縣域和時間固定效應,ε為隨機擾動項。為緩解面板數(shù)據(jù)中標準誤估計偏誤問題,將所有參數(shù)的標準誤聚類到地級市層面。
其次,本文也試圖探討財政涉農資金整合試點政策是否有助于提升財政涉農資金使用效率。為此,在式(1)基礎上,引入了貧困縣財政涉農資金整合政策實施變量與財政涉農資金的交互項,并表示為式(2)。
其中,F(xiàn)it表 示財政涉農資金,Pi×D17×Fit為貧困縣財政涉農資金整合政策與財政涉農資金的交互項。α0為 常數(shù)項, α1-α3和 α為待估計系數(shù)。其余變量及參數(shù)與式(1)中的一致。
在進一步分析中,經濟組織的發(fā)展、財政支出結構和資金監(jiān)管力度也被用來作為因變量使用。首先,估計了貧困縣財政涉農資金整合與財政涉農資金交互項對經濟組織發(fā)展的影響,即將式(2)中的因變量替換為ln(農業(yè)合作社)、ln(農產品加工企業(yè))和ln(規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產值)。其次,評估了貧困縣財政涉農資金整合對財政支出結構的影響,即將式(1)中的因變量替換為ln(農村基礎設施建設支出)和ln(生產發(fā)展支出)。參考劉純陽(2020)、楊廣勇和楊林(2020)、李書奎和任金政(2021)的做法,本文采用倍差法來估計貧困縣財政涉農資金整合的影響。最后,評估了貧困縣財政涉農資金整合對資金監(jiān)管力度的影響。其中,資金監(jiān)管力度采用了縣域貪污行賄案件數(shù)作為代理變量。其原因在于,財政涉農資金的監(jiān)管力度難以衡量,但可以確定的是,一旦資金監(jiān)管力度增強,那么挪用和侵占財政資金的腐敗行為被查處的概率就會增加,并最終反映為縣域貪污行賄案件數(shù)的增加。
需要特別指出的是,本文不采用2016年作為貧困縣財政涉農資金整合的實施年,而是以2017年全面試點的開始作為政策實施年。其原因在于:第一,《關于支持貧困區(qū)縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》是由國務院辦公廳于2016年4月22日發(fā)布的,這與縣級財政預算的制定和實施存在錯位關系。一般而言,2016年度的財政預算是在2015年6月份制定的,并在2016年3月份由財政部審核公示。這就意味著,試點通知之前縣區(qū)財政就已經開始運行。第二,在國務院辦公廳發(fā)布通知之后,各省份都會相繼發(fā)布通知,要求試點縣著手編制涉農資金整合方案。問題是,各縣區(qū)統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金管理辦法幾乎均為年末發(fā)布,由此造成整合資金只能用于下一個財政年度。例如,《安化縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金管理辦法》的印發(fā)時間為2016年12月28日,其余地區(qū)也呈現(xiàn)類似特征。這也是為什么2017年印發(fā)的《關于做好2017年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》中明確提出,各省份要督促試點貧困縣按照資金統(tǒng)籌整合使用方案,加快2016年度整合資金的支出進度,2016年整合統(tǒng)籌的資金應于2017年6月底前全部完成支出。第三,從劉純陽(2020)、楊廣勇和楊林(2020)、李書奎和任金政(2021)的研究來看,2016年與之前年份具有平行趨勢,即2016年只是貧困縣財政涉農財政資金整合的準備年,而非實際發(fā)揮效果的階段。與之不同的是,《關于做好2017年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》要求2016年已開展試點的貧困縣和2017年新增試點縣均應編制2017年資金統(tǒng)籌整合使用方案,且方案編制及報備工作在2017年3月31日前完成,實現(xiàn)與財政預算審核發(fā)布時間的一致。而且,2017年試點范圍已經推廣到全部832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困地區(qū)縣。
必須強調的是,國務院扶貧辦早在2007年就開始推動財政扶貧資金等涉農資金的整合試點工作,2007年則要求每個試點省份選擇一個國家扶貧重點縣,2008年還將試點國家扶貧重點縣規(guī)模增加至42個,這有可能影響2016年后試點工作的準自然實驗屬性。然而,由于這些政策缺乏明確的規(guī)劃和方案,且目標不清晰、試點層級低、整合力度不足,以至于資金整合效果相當有限,這也是為什么2016年之后要針對貧困縣全面實施財政涉農資金整合的原因(楊廣勇,2020)。此外,2016年之后的貧困縣財政涉農資金整合試點的目標是為了使得2012年確定的832個貧困縣全面脫帽,屬于2020年前必須實現(xiàn)的政治目標,這與早期試點存在目標導向上的不一致性。因此,無論是從整合方案的規(guī)范性和實際效果看,還是從目標取向看,早期的涉農資金整合小范圍試點都難以對2016年后的試點工作產生直接影響。
進一步地,表2匯報了平行趨勢檢驗的結果。結果顯示,在以政策實施前一期作為參照組時,政策實施當期的第一產業(yè)和第二產業(yè)增加值均沒有顯著變化,政策實施后一期的第一產業(yè)和第二產業(yè)增加值均出現(xiàn)顯著提升。這表明,貧困縣財政涉農資金整合試點政策對第一產業(yè)和第二產業(yè)增加值的影響滿足平行趨勢。另外,關于第三產業(yè)增加值的影響,政策實施當期與后一期均與政策實施前一期無顯著差異,這表明貧困縣財政涉農資金整合試點政策對第三產業(yè)發(fā)展并不存在顯著影響,這將在后文中給予驗證。
表2 平行趨勢檢驗
另外,式(2)中的財政涉農資金與產業(yè)經濟間的關系可能受到內生性干擾。其原因在于,包括縣域經濟發(fā)展水平、地區(qū)貪腐情況、農業(yè)產業(yè)基礎等都可能同時影響財政涉農資金規(guī)模與產業(yè)經濟發(fā)展。而且,前期經濟發(fā)展水平還可能影響縣域獲得的財政涉農資金水平。但需要指出的是,我國的財政預算一般是由地方政府于上個年度的6月份開始編寫,并由財政部于當年的3月份審核公布。這就意味著,縣域財政涉農資金是當年經濟發(fā)展水平的前定變量。由此,縣級財政涉農資金與經濟發(fā)展水平的反向因果問題實際上是遺漏前期經濟發(fā)展水平變量造成的。為此,實證估計中控制了縣域過去一年經濟發(fā)展水平。此外,本文還控制了諸如縣域貪污行賄案件數(shù)、省“老虎”數(shù)量、農業(yè)機械總動力等變量,以盡量緩解遺漏變量造成的內生性問題。
表3匯報了式(1)的模型估計結果。從估計結果看,貧困縣財政涉農資金整合在10%水平上正向影響三次產業(yè)增加值。具體而言,該政策在1%水平上正向影響第一產業(yè)與第二產業(yè)增加值,但對第三產業(yè)增加值的影響不顯著。這與理論假說2一致。首先,貧困縣財政涉農資金整合的主要目標是扶貧攻堅。除了直接的轉移支付外,農村基礎設施完善和農業(yè)產業(yè)發(fā)展也是貧困縣采取的主要扶貧手段。其中,發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)、培育引進農業(yè)企業(yè)、培育龍頭企業(yè)、農民合作社、家庭農場等帶貧經營主體,為貧困地區(qū)第一產業(yè)發(fā)展提供了產業(yè)基礎。其次,隨著貧困縣財政涉農資金整合推動農業(yè)產業(yè)化,產業(yè)聯(lián)動將發(fā)揮作用,并帶動農業(yè)相關第二產業(yè)的發(fā)展。由于該類產業(yè)附著于貧困縣的農業(yè)資源,故也將作為財政涉農資金整合的重要扶持對象。與此同時,作為扶貧的重要組成部分,引進外來加工業(yè)和制造業(yè),以及其他相關的勞動密集型產業(yè),也是貧困地區(qū)實現(xiàn)就業(yè)扶貧的重要部分。對于企業(yè)來說,在貧困地區(qū)投資建廠,一方面可以得到政策上的扶持與優(yōu)惠,另一方面則可以利用當?shù)氐牧畠r勞動力和生產原材料。在完善必要的產業(yè)配套設施基礎上,勞動密集型產業(yè)是具有向貧困縣轉移的內在激勵的。然而,貧困縣財政涉農資金整合總體上對第三產業(yè)增加值的影響不明顯。這表明,在經濟發(fā)展水平較低,且居民消費能力不足的情況下,貧困縣暫不具備發(fā)展第三產業(yè)的經濟和市場基礎,由此驗證了假說2。
表3 貧困縣財政涉農資金整合對產業(yè)經濟的影響
表4匯報了式(2)的模型估計結果。從估計結果看,貧困縣財政涉農資金整合與財政涉農資金的交互項分別在1%和10%的水平上正向影響第一產業(yè)和第二產業(yè)增加值。這說明,貧困縣財政涉農資金整合政策提升了財政涉農資金在發(fā)展第一產業(yè)和第二產業(yè)中的效率,由此驗證了假說1。首先,隨著貧困縣財政涉農資金整合政策的實施,原來用于第一產業(yè)和第二產業(yè)發(fā)展的項目資金將合并歸類,這一方面保證了財政年度內資金使用的規(guī)模性,另一方面則緩解了不同部門“多龍治水”導致的審批低效率,進而提升了項目實施效率和資金使用績效。顯然,與以往投入多、使用分散、審批復雜和使用約束強等不足相比,貧困縣財政涉農資金整合采取了自下而上的方式,把項目審批權完全下放到縣,讓區(qū)縣根據(jù)自身情況制定下一年度資金使用計劃,打通大類,集中攻關,最大程度地保證了項目的緊迫性與資金的規(guī)模性可以有效對接。換言之,在以發(fā)展第一產業(yè)和第二產業(yè)為主要途徑的產業(yè)扶貧過程中,整合財政涉農資金可以較大幅度地改善資金使用效率。其次,與“多龍治水”不同的是,在將涉農資金化零為整、打通大類之后,原先的多單位交叉重復管理和監(jiān)督的局面得以改變。從邏輯上來說,一項資金的監(jiān)管單位越多,責任主體就越不明確,推卸責任的可能性就越大,這會降低資金使用的監(jiān)管效率和資金投入發(fā)展的實際規(guī)模。貧困縣財政涉農資金整合在將項目審批權完全下放到縣之后,輔之以“省負總責,強化監(jiān)督”的機制,規(guī)定中央有關部門主要負責政策制定、資金下達、制度建設和監(jiān)督考核;省級扶貧開發(fā)領導小組對試點工作負總責,重點抓好試點選擇、上下銜接、組織協(xié)調、督促檢查等工作。這意味著,財政涉農資金的監(jiān)管主體更加明確,多單位交叉重復管理和監(jiān)督的局面得以改善。而且,由于原先的涉農資金來自不同單位,那么資金的使用也就受到這些單位的分別審批和規(guī)劃管理。尤其是對于專項資金,其使用都有特殊的方向和規(guī)定。一旦貧困縣財政涉農資金整合試點政策實施之后,引導規(guī)劃的主體變?yōu)榱耸〖壏鲐氶_發(fā)領導小組,資金的使用也瞄準脫貧攻堅,且每年主要集中于兩三個重點項目,這一定程度上也強化了對財政涉農資金規(guī)劃使用的引導力度。
表4 貧困縣財政涉農資金整合對資金使用效率的影響
前文提到,產業(yè)扶貧是以具體的組織形式體現(xiàn)的。從另一個角度來說,扶貧資金或涉農資金需要通過承接主體,進而反映為產業(yè)經濟增長。為此,表5匯報了貧困縣財政涉農資金整合對經濟組織發(fā)展的影響??紤]到表3和表4中的結果均為一二產業(yè)增加值的提升,故表4主要引進了反映第一產業(yè)發(fā)展的農業(yè)合作社,表征與農業(yè)相關的第二產業(yè)組織農產品加工企業(yè),以及提升第二產業(yè)水平的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產值。表5中的控制變量、估計方法與表4中的一致。結果顯示,貧困縣財政涉農資金整合與財政涉農資金的交互項顯著正向影響了農業(yè)合作社和農產品加工企業(yè)數(shù)量,同時對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產值存在激勵作用,由此驗證了假說3。根據(jù)陳錫文和韓俊(2021)的研究,在精準扶貧過程中,貧困縣的合作社、家庭農場、農產品加工企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)等均呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢,而且貧困縣還培育引進了大量企業(yè),以助力脫貧和產業(yè)發(fā)展。顯然,財政涉農資金整合對于集中力量實施產業(yè)項目具有不可忽視的作用。而且,上級政府也
表5 機制分析1:貧困縣財政涉農資金整合對經濟組織發(fā)展的影響
在鼓勵貧困地區(qū)發(fā)展產業(yè),培育企業(yè),實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興對接,這無疑為財政涉農資金集中于產業(yè)發(fā)展提供了政策性支持。
貧困縣財政涉農資金整合政策的一個關鍵目標在于,將分散資金的大類打通,從而有利于貧困縣在特定財政年度內著眼于重大緊迫項目的開展。因此,從邏輯上來說,隨著財政涉農資金整合政策的實施,貧困縣用于產業(yè)發(fā)展相關的資金規(guī)模會得以提高。同時,與生產發(fā)展相關的必要基礎設施建設投入也會相應增加。為此,表6匯報了貧困縣財政涉農資金整合對農村基礎設施建設支出和生產發(fā)展支出的影響,具體控制變量與估計方法與表3一致。估計結果顯示,貧困縣財政涉農資金整合政策的實施顯著正向影響農村基礎設施建設支出和生產發(fā)展支出,由此驗證了假說3。這表明,以提高財政涉農資金使用效率的資金整合政策,有效提升了貧困縣在基礎設施建設和生產發(fā)展方面的支出,這也是促進產業(yè)經濟發(fā)展的關鍵財政支持,從而解釋了表3和表4的模型估計結果。而且,基礎設施建設和生產發(fā)展方面的支出增加也反映了上級政府對財政涉農資金使用的引導力度更強,也更能針對脫貧攻堅的目標作出資金利用規(guī)劃。
表6 機制分析2:貧困縣財政涉農資金整合對農村基礎設施建設和生產發(fā)展支出的影響
另一個值得關注的問題是,在項目審批權完全下放到貧困縣之后,是否會存在財政涉農資金監(jiān)管的障礙呢?實際上,在“多龍治水”格局下的涉農資金監(jiān)管效率是比較低的,在資金整合政策實施之后,資金監(jiān)管直接提到了中央有關部門,且省負總責。責任的壓實無疑有助于增強財政涉農資金監(jiān)管力度,提升資金使用效率。為檢驗該推斷,表7估計了貧困縣財政涉農資金整合對資金監(jiān)管力度的影響。估計結果顯示,在引入控制變量后,貧困縣財政涉農資金整合政策的實施顯著正向影響了縣域貪污行賄案件數(shù)。這表明,財政涉農資金整合政策的實施實際上還伴隨著資金監(jiān)管力度的提高而打擊腐敗,尤其是扶貧過程中對腐敗的打擊無疑有助于提升財政資金使用效率,促進貧困縣產業(yè)經濟發(fā)展。
表7 機制分析3:貧困縣財政涉農資金整合對資金監(jiān)管力度的影響
本文還探討了貧困縣財政涉農資金整合影響產業(yè)經濟發(fā)展的區(qū)域異質性,以考察政策實施的作用差異。為此,本文引入了胡煥庸線來表征區(qū)域經濟發(fā)展水平。其理由在于,胡煥庸線在某種程度上是城鎮(zhèn)化水平的分割線。這條線的東南各省份,絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平;這條線的西北各省份,絕大多數(shù)低于全國平均水平。由此,該劃分可以反映脫貧縣所處地區(qū)的社會經濟發(fā)展水平。在本文樣本中,胡煥庸線東側和西側的貧困縣占比分別為57.04%和42.96%,既滿足統(tǒng)計需要,也符合區(qū)域稟賦差異化的刻畫。在胡煥庸線以東的區(qū)縣賦值為1,否則賦值為0。具體做法上,在式(1)和式(2)基礎上,引入貧困縣財政涉農資金整合與胡煥庸線的交互項,以及貧困縣財政涉農資金整合、財政涉農資金和胡煥庸線三者的交互項,其余變量與估計方法與式(1)和式(2)中的一致。
表8的估計結果顯示,貧困縣財政涉農資金整合與胡煥庸線的交互項對第一產業(yè)增加值和第二產業(yè)增加值的增速均無顯著影響。這表明,財政涉農資金整合對貧困縣產業(yè)經濟增長的激勵作用具有同質性。與此同時,貧困縣財政涉農資金整合、財政涉農資金和胡煥庸線三者的交互項對第一產業(yè)增加值和第二產業(yè)增加值的增速也無顯著影響。這說明,財政涉農資金整合對不同區(qū)域財政涉農資金使用效率的提升作用是一致的。換言之,貧困縣財政涉農資金整合政策的實施,在促進貧困縣產業(yè)經濟增長方面具有地域上的同質性。
表8 進一步分析:貧困縣財政涉農資金整合影響的區(qū)域異質性
在表4中,本文采用多類支出項目的總量表征了財政涉農資金。實際上,對于貧困縣來說,財政扶貧資金也是其生產發(fā)展的重要資源,即便對貧困縣的財政支持額度遠高于扶貧投入。換言之,利用財政扶貧資金的估計也可以作為表4估計的穩(wěn)健性檢驗。財政扶貧支出被用以替換財政涉農資金進行再估計,結果顯示(備索),貧困縣財政涉農資金整合與財政扶貧支出的交互項在5%的水平上正向影響第一產業(yè)增加值,但對二三產業(yè)增加值無顯著影響。首先,扶貧資金主要用于減貧和發(fā)展第一產業(yè),這也是貧困地區(qū)扶貧的首要任務;其次,在涉農資金中,可能還涉及更多與產業(yè)發(fā)展相關的財政支持。尤其是在財政涉農資金整合之后,項目形式的資金使用方案會逐步出臺,這些可能更多地用于產業(yè)發(fā)展。換言之,扶貧資金可能更多地被用于發(fā)展第一產業(yè)。
推動貧困縣產業(yè)經濟發(fā)展,是鞏固脫貧攻堅成果,深化產業(yè)發(fā)展和助力鄉(xiāng)村振興的重要舉措。然而,在財政投入持續(xù)增加的情況下,區(qū)縣資金使用卻普遍存在政出多門、資金分散、重復管理、審批復雜等諸多問題,嚴重干擾了涉農資金使用和項目推進,阻礙了扶貧工作的順利開展。為此,2016年國務院辦公廳推進了貧困縣財政涉農資金整合試點,并于2017年全面推廣實施。因此,支持貧困區(qū)縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金,是我國實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要政策舉措。那么,該政策的推行對貧困縣產業(yè)經濟的實際影響是什么?又是否改善了涉農資金使用效率呢?其作用機制又是什么?這對于進一步完善和推廣財政涉農資金整合具有重要意義,但已有研究并未對此作出系統(tǒng)回答。本文借助2016—2018年全國縣域數(shù)據(jù),評估了貧困縣財政涉農資金整合對產業(yè)經濟的影響,及其對涉農資金使用效率的提升作用。估計結果顯示:(1)財政涉農資金整合顯著提高了貧困縣第一產業(yè)和第二產業(yè)的增加值,但對于第三產業(yè)增加值無顯著影響;(2)該政策在一定程度上強化了對財政涉農資金規(guī)劃使用的引導力度,有效改善了涉農資金的使用效率;(3)與“多龍治水”不同的是,在將涉農資金化零為整、打通大類之后,原先的多單位交叉重復管理和監(jiān)督的局面得以改變;(4)機制檢驗表明,該政策的實施不僅激勵了農業(yè)合作社、農產品加工企業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的發(fā)展,還能夠引導貧困縣增加對農村基礎設施建設和生產發(fā)展的投入。
本文的研究結論提供了如下政策啟示:第一,在鄉(xiāng)村振興的大背景下,夯實脫貧攻堅成果,推動脫貧地區(qū)產業(yè)發(fā)展,需要有效整合財政涉農資金,發(fā)揮資金合力,進而促進脫貧地區(qū)經濟持續(xù)穩(wěn)定增長;第二,財政涉農資金整合政策試點可以向有條件的地區(qū)推廣,切實發(fā)揮其在助推產業(yè)經濟發(fā)展方面的積極作用,助力鄉(xiāng)村振興;第三,應借助財政涉農資金整合強化脫貧地區(qū)生產發(fā)展和基礎設施投入,為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供資金保障;第四,應積極推進財政涉農資金整合與社會經濟組織發(fā)展的良性循環(huán),通過經濟組織的培育來釋放財政涉農資金整合政策的潛力,為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供組織基礎;第五,強化財政涉農資金使用的監(jiān)管力度,通過壓實責任主體,加強指導和監(jiān)督問責,保障涉農資金高效精準使用。
需要強調的是,鑒于貧困縣財政涉農資金整合政策在促進貧困縣產業(yè)經濟增長方面具有地域上的同質性,尤其是財政涉農資金整合更傾向于被用于發(fā)展第一產業(yè),因此,有必要在資金整合的基礎上,進一步強化資金投放上的因地制宜與精準使用。其中,在改善貧困縣基礎設施的同時,促進三次產業(yè)的融合發(fā)展與多樣化業(yè)態(tài)的生成,應該是政策調整的重要方向。