唐玄武

（甘肅省莊浪縣自然資源局，甘肅 莊浪 744699）

土地資源是人們賴(lài)以生存的基本生活資料，也是社會(huì)不斷發(fā)展的基本前提[1]。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了幾次重大改革，從最初的“分田分地”到公社體制下土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，再到改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)農(nóng)村土地資源面臨的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地開(kāi)發(fā)利用間的矛盾越來(lái)越突出，同時(shí)農(nóng)村的各種建設(shè)用地面積不斷增加，導(dǎo)致土地資源越來(lái)越緊缺[2-3]。因此，須因地制宜地開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村土地資源，在確保耕地總量平衡的前提下提升土地利用效率。

1 農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀

1.1 耕地面積減少

隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地持續(xù)增加，農(nóng)村土地資源越來(lái)越少，耕地面積不斷減少。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村地區(qū)的絕大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，僅老人和兒童留守在家，加之種植業(yè)效益低下，導(dǎo)致耕地撂荒現(xiàn)象突出[4]。

1.2 耕地質(zhì)量不斷下降

近年來(lái)，我國(guó)可耕種農(nóng)田中高質(zhì)量農(nóng)田的比例有所下降，究其原因：一是土地資源開(kāi)發(fā)利用方式不當(dāng)，尤其是農(nóng)田只注重開(kāi)發(fā)，掠奪式利用使耕地缺乏保養(yǎng)。二是部分農(nóng)民知識(shí)水平有限、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，在農(nóng)田耕種時(shí)單純?yōu)榱俗非螽a(chǎn)量而大量使用化肥、農(nóng)藥等，導(dǎo)致土壤板結(jié)突出、污染加重，適耕性降低。三是農(nóng)村土地管理不規(guī)范，導(dǎo)致土壤沙化嚴(yán)重。四是隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)越來(lái)越多，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)工藝落后、環(huán)保措施落實(shí)不到位、大量排放廢氣廢水等污染物，污染了土地資源[5]。

1.3 耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象突出

近年來(lái)農(nóng)村土地不規(guī)范利用現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，究其原因主要是種植農(nóng)作物的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種植經(jīng)濟(jì)作物或?qū)⑼恋赜糜谏虡I(yè)開(kāi)發(fā)的收益。雖然國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策阻止農(nóng)業(yè)用地商業(yè)化，但個(gè)別地區(qū)依然存在農(nóng)業(yè)用地商業(yè)化現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地減少[6]。此外，部分地區(qū)的土地管理體制機(jī)制不完善，缺乏有效的法律約束，無(wú)法嚴(yán)格管理和控制土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題，導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象突出。

1.4 閑置土地增多

一是農(nóng)村人口外遷較多，閑置住宅形成了大量難以利用的空閑地，導(dǎo)致土地利用率降低。二是“空心村”問(wèn)題依然嚴(yán)重。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民修建新住宅時(shí)不在原有舊宅基地上拆除重建，而選擇在交通便利的地方新建，導(dǎo)致大量舊宅基地被閑置，形成了大量外實(shí)內(nèi)空的“空心村”[7]。三是隨著農(nóng)村居民的不斷減少，土地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重，土地利用集約化程度低。

2 農(nóng)村土地資源利用存在的問(wèn)題

2.1 發(fā)展觀念不科學(xué)

農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)利用直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，只有樹(shù)立正確的發(fā)展觀念，以具體問(wèn)題為導(dǎo)向合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村土地，方能推進(jìn)農(nóng)村土地資源可持續(xù)發(fā)展。但部分農(nóng)村只重視土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)農(nóng)村土地資源盲目開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)墾，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源被過(guò)度占用。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下

農(nóng)民的種植經(jīng)營(yíng)觀念落后，同時(shí)缺乏完善的水利設(shè)施和高效的農(nóng)業(yè)設(shè)備，導(dǎo)致農(nóng)民在有限的土地資源上獲得的收益較低。此外，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格較低，但種植成本較高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法獲得較高收益，大量勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，進(jìn)而導(dǎo)致越來(lái)越多的農(nóng)田被撂荒。

2.3 土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

當(dāng)前農(nóng)用地被修建廠區(qū)、庫(kù)房及其他建筑物等情況較多，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展縱然要占用一定的土地資源，但開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中盲目性大，未能科學(xué)規(guī)劃、合理利用，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善

為最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地資源的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)于2004 年頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，對(duì)亂占濫用農(nóng)村土地等問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)提出“農(nóng)村集體土地在不改變土地用途和性質(zhì)的條件下可以流轉(zhuǎn)”[8]。但目前部分農(nóng)村地區(qū)適合當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)機(jī)制不完善，缺乏實(shí)質(zhì)性的文件規(guī)定，加之農(nóng)戶(hù)法律意識(shí)淡薄，將土地流轉(zhuǎn)或承包給他人耕種時(shí)僅以口頭允諾或約定為主，未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，因而在遇到土地征用等情況時(shí)易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中矛盾增多，阻礙了土地流轉(zhuǎn)效益的發(fā)揮，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 農(nóng)村土地資源綜合利用對(duì)策

3.1 科學(xué)規(guī)劃，提高農(nóng)村土地利用率

科學(xué)規(guī)劃、合理利用是解決農(nóng)村土地資源問(wèn)題、提高土地利用率的最主要手段，要根據(jù)土地資源的特性、結(jié)構(gòu)及分布區(qū)域等，多方位、多層次劃分耕種區(qū)域，使有限的土地資源發(fā)揮出最大價(jià)值[9]。相關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)利用，調(diào)查土地性質(zhì)，對(duì)土壤進(jìn)行檢測(cè)，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)不同土地的性質(zhì)和特點(diǎn)因地制宜、因時(shí)制宜地種植適宜的農(nóng)作物，提高土地資源的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于不適宜耕種的土地，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行生態(tài)還林，減少撂荒，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的良好經(jīng)驗(yàn)，合理利用有限的土地資源，提高土地利用率。此外，應(yīng)建立健全土地規(guī)劃利用制度，強(qiáng)化建設(shè)用地審批制度，堅(jiān)決杜絕農(nóng)用地被盲目開(kāi)發(fā)或“非農(nóng)化”，同時(shí)對(duì)農(nóng)戶(hù)盲目開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)墾土地的現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格管理。

3.2 加強(qiáng)土地整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)條件差等問(wèn)題，應(yīng)加大土地整治力度，重點(diǎn)整治溝系交錯(cuò)、地類(lèi)交叉的土地，提高土地資源利用價(jià)值，擴(kuò)大農(nóng)田面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。同時(shí)，加大對(duì)污染土地的整治力度，嚴(yán)格按照相關(guān)政策加強(qiáng)土地資源污染治理，提高適耕性，或適當(dāng)變更土地用途。另外，要完善農(nóng)用土地基礎(chǔ)建設(shè)，配備灌溉設(shè)施，維修老化渠系，改善耕種區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)種植業(yè)良好發(fā)展。

3.3 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

為了提高土地利用價(jià)值，減少或杜絕土地撂荒現(xiàn)象，應(yīng)建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，并做好宣傳工作，提高農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民將不愿耕種或無(wú)力耕種的土地流轉(zhuǎn)出去。同時(shí)，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和監(jiān)督管理制度。當(dāng)前由于缺乏土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象較突出，大多數(shù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的方式較為簡(jiǎn)單，未簽訂流轉(zhuǎn)合同且未經(jīng)公正，導(dǎo)致后續(xù)問(wèn)題較多。不同地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和監(jiān)督管理機(jī)制體系，制定科學(xué)可行、合理規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理制度，確保土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并在當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門(mén)的監(jiān)督下完成流轉(zhuǎn)，減少或避免不必要的糾紛、矛盾。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，確保土地合理利用，對(duì)流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)不善或未按合同要求經(jīng)營(yíng)的土地，相關(guān)部門(mén)可收回或轉(zhuǎn)租。

3.4 轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)拓創(chuàng)新

充分利用農(nóng)村土地資源、使其發(fā)揮最大效益的前提是土地資源合理、有序、有效利用，而轉(zhuǎn)變思想觀念、創(chuàng)新思維方式是用好農(nóng)村土地資源的關(guān)鍵[10]。因此，要加強(qiáng)科普宣傳教育，引導(dǎo)群眾充分認(rèn)識(shí)土地資源合理利用的重要性，營(yíng)造良好的土地資源開(kāi)發(fā)利用氛圍。創(chuàng)新土地資源利用方式，進(jìn)一步發(fā)掘土地資源使用潛力，優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地資源利用效益。同時(shí)，要嚴(yán)格限制農(nóng)村建設(shè)用地，對(duì)于政府征用的農(nóng)村土地應(yīng)合理補(bǔ)償；嚴(yán)格限制盲目擴(kuò)大宅基地建設(shè)的行為[11-12]。

3.5 改革土地使用制度

首先，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，最大限度保障農(nóng)民利益，同時(shí)減少土地資源浪費(fèi)[13]。其次，建立農(nóng)村土地使用獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)充分利用農(nóng)用地且創(chuàng)收的農(nóng)戶(hù)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)荒廢農(nóng)用地的農(nóng)戶(hù)征收一定的罰金，鼓勵(lì)農(nóng)民利用現(xiàn)有土地資源積極種植農(nóng)作物，減少撂荒土地面積，提高經(jīng)濟(jì)收入[14-15]。最后，加大科技投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)指導(dǎo)，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地資源作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，保護(hù)并合理利用農(nóng)村土地資源對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升農(nóng)民生活品質(zhì)及促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展道路，建立健全農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)法律法規(guī)，解決當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用存在的突出問(wèn)題。