□謝宇鵬，郭立明，白宇恒，王新鋼

（河北北方學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 張家口 075000）

2017 年10 月18 日，黨的十九大報(bào)告第一次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017 年12 月，中央農(nóng)村工作會(huì)議和全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議討論并研究了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體內(nèi)容，總結(jié)近年鄉(xiāng)村建設(shè)的主要工作，全方位解析“三農(nóng)”工作面臨的問(wèn)題和任務(wù)[1]。

國(guó)土空間規(guī)劃既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，也是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及維系社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步的重要措施?，F(xiàn)階段，國(guó)土空間規(guī)劃主要從全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5 個(gè)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)。合理保護(hù)空間資源和有效利用空間資源是國(guó)土空間規(guī)劃體系的主要內(nèi)容。應(yīng)通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃的制定、實(shí)行、管理和監(jiān)督，進(jìn)一步探索“多規(guī)融合”模式[2]。

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景

1.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)成為中國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的唯一亮點(diǎn)

目前，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為中國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的唯一亮點(diǎn)。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就，一枝獨(dú)秀。有些學(xué)者甚至把中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概括為“中國(guó)模式”或者“中國(guó)模式的核心”。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在突出問(wèn)題，就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來(lái)說(shuō)，主要是東中西差距較大，北中南也出現(xiàn)了區(qū)域差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。從不全面的角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)單向突進(jìn)，生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展相對(duì)顯得滯后。未來(lái)的發(fā)展中，需要靠全面協(xié)調(diào)和新一輪國(guó)土空間規(guī)劃加以解決這些問(wèn)題。中國(guó)既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，同時(shí)要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的突出問(wèn)題。

1.2 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)程度還有巨大發(fā)展空間

總的來(lái)看，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)目前國(guó)土空間開(kāi)發(fā)程度比較低，有巨大的發(fā)展空間。從建設(shè)用地占國(guó)土面積的比例來(lái)看，美國(guó)的這一比例是8%，也就是說(shuō)美國(guó)國(guó)土有8%的面積是建設(shè)用地，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度比較高；日本的這一比例是28%，當(dāng)然日本是因?yàn)閲?guó)家面積相對(duì)較小，人口也比較密集，因此國(guó)土建設(shè)用地開(kāi)發(fā)密度比較高。2008 年，中國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)到3.4%，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的距離。當(dāng)然，這也體現(xiàn)了中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還處于發(fā)展中國(guó)家的水平，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的距離。因此，未來(lái)中國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的空間非常大。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃是區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)容和保障

新時(shí)代，中國(guó)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展新思路已經(jīng)形成，國(guó)土空間規(guī)劃是其基本內(nèi)容和保障。目前新的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)形成，迫切需要國(guó)土空間規(guī)劃加以保障。實(shí)際上，國(guó)土空間規(guī)劃也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。好的國(guó)土空間規(guī)劃可以對(duì)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到一定的支持作用。在這一背景下，國(guó)土空間規(guī)劃的重要性日益突出。

2 國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)及任務(wù)

2.1 目標(biāo)體系

2.2 具體任務(wù)

2.2.1 從供給側(cè)看，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系

新體系的基本思路是在明確“點(diǎn)線(xiàn)面”和縣域基本區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)分工協(xié)作為起點(diǎn)，以都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作為主線(xiàn)，以都市圈和城市群為依托，按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，構(gòu)建多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系。具體來(lái)看，區(qū)域分工協(xié)作新體系由4 個(gè)層次構(gòu)成。

2.2.2 從需求側(cè)看，要構(gòu)建空間市場(chǎng)一體化新框架

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是由內(nèi)在動(dòng)力決定的。區(qū)域一體化是市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在要求，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大的要求。企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力要靠政府提供相關(guān)條件，即硬件條件和軟件條件。區(qū)域一體化內(nèi)在動(dòng)力很強(qiáng)，但仍需要外在動(dòng)力，需要政府給予援手，才能真正構(gòu)成區(qū)域互聯(lián)互通的體系。區(qū)域一體化、空間一體化的完善程度和發(fā)展水平，直接決定了各地區(qū)企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展速度和發(fā)展程度。

2.2.3 從市場(chǎng)失靈看，要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度分析，區(qū)域經(jīng)濟(jì)失靈包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是區(qū)域差距擴(kuò)大，涉及協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生了沖突矛盾，涉及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。這兩個(gè)方面都要靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)來(lái)協(xié)調(diào)。

就差距而言，中國(guó)區(qū)域差距最大的問(wèn)題是區(qū)域相對(duì)差距在縮小、絕對(duì)差距在擴(kuò)大。中國(guó)要繼續(xù)保持區(qū)域之間相對(duì)差距的縮小，用更大力度和更有力的政策解決絕對(duì)差距擴(kuò)大的問(wèn)題。

債券是一種有價(jià)證券，是社會(huì)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體為籌措資金而向債券投資者出具的，并且承諾按一定利率定期支付利息和到期償還本金的債券債務(wù)憑證。債券可以分為利率債、信用債、可轉(zhuǎn)債(愛(ài)基,凈值,資訊)等；

2.2.4 從運(yùn)行機(jī)制看，要構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工協(xié)作體系

一是明確市場(chǎng)主體。建立以企業(yè)為主體（政府有效引導(dǎo)）的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場(chǎng)機(jī)制，從“行政性放權(quán)”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)性放權(quán)”。二是構(gòu)建國(guó)土空間市場(chǎng)化配置新體系?？梢园凑账袡?quán)和使用權(quán)分開(kāi)的原則，對(duì)土地進(jìn)行分工。三是加強(qiáng)政府對(duì)土地管理、土地用途管制的職能。從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制性問(wèn)題[3]。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下國(guó)土空間規(guī)劃的意義

3.1 滿(mǎn)足“穩(wěn)增長(zhǎng)、促協(xié)調(diào)”的要求

中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還處于新常態(tài)，增長(zhǎng)的下行壓力比較大，產(chǎn)業(yè)本身缺乏新的亮點(diǎn)，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較好，形成了一個(gè)亮點(diǎn)。如何保持好的勢(shì)頭是國(guó)土空間規(guī)劃需要考慮的一個(gè)問(wèn)題。中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中遇到的不平衡不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，需要通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃加以解決。因此，做好國(guó)土空間規(guī)劃能夠有效滿(mǎn)足穩(wěn)增長(zhǎng)、促協(xié)調(diào)的要求。

3.2 滿(mǎn)足國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略的要求

具體來(lái)說(shuō)，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，按照高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體思路，實(shí)施區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建未來(lái)中國(guó)新的區(qū)域空間體系，形成新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的基本框架。

3.3 滿(mǎn)足國(guó)土空間“多規(guī)合一、一張圖紙、城鄉(xiāng)融合”的要求

未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃一定要按照生態(tài)文明理念的要求，突出重點(diǎn)，做好頂層設(shè)計(jì)，確保每一塊國(guó)土空間都得到因地制宜的有效利用和保護(hù)。這輪國(guó)土空間規(guī)劃最大的特點(diǎn)就是“三規(guī)合一”，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。其中，土地利用規(guī)劃要海陸統(tǒng)籌。

與“三規(guī)合一”密切相關(guān)的還有綜合交通規(guī)劃，如果將其納入就變成“四規(guī)合一”。土地規(guī)劃是解決面上的規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是解決點(diǎn)狀的規(guī)劃，也就是建設(shè)用地的規(guī)劃。點(diǎn)與點(diǎn)之間相互連接起來(lái)的線(xiàn)的規(guī)劃，就要靠綜合交通規(guī)劃。以主體功能區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)，輔助以土地利用規(guī)劃（海陸統(tǒng)籌）、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和未來(lái)綜合交通規(guī)劃的“點(diǎn)線(xiàn)面”的輔助性規(guī)劃，構(gòu)成了新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的體系[4]。

4 現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃面臨的問(wèn)題

4.1 地域特色不明顯

有些規(guī)劃設(shè)計(jì)人員沒(méi)有充分了解當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)，在制定國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)容易導(dǎo)致制定的規(guī)劃內(nèi)容不貼切當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。大多數(shù)的鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境不好，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低，空間規(guī)劃實(shí)施有很大難度，實(shí)施基礎(chǔ)較弱，保障能力不強(qiáng)。國(guó)土空間規(guī)劃未能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村建設(shè)的多方面需求。

4.2 村民活躍度不高，規(guī)劃觀念滯后

村民是鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的重要受眾。國(guó)土空間規(guī)劃與村民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工作的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，村民可能因文化程度等原因，不能深入了解規(guī)劃的理念，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作的參與度和活躍度較低?？臻g規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中缺少村民的積極參與。村民利益的沖突與空間規(guī)劃制度的不協(xié)調(diào)會(huì)影響規(guī)劃方案的執(zhí)行，從而不能發(fā)揮空間規(guī)劃的作用。

4.3 編寫(xiě)和制定缺乏標(biāo)準(zhǔn)

在國(guó)土空間規(guī)劃編寫(xiě)與制定的過(guò)程中，各級(jí)部門(mén)未能從規(guī)劃區(qū)域的實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)施過(guò)程缺乏標(biāo)準(zhǔn)性和系統(tǒng)性，且國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容和形式各異，導(dǎo)致人力、物力的多重浪費(fèi)。在規(guī)劃的實(shí)施中存在矛盾與障礙，使得空間規(guī)劃的執(zhí)行效率變低。

4.4 法律法規(guī)不完善，實(shí)施機(jī)制不健全

相關(guān)法律法規(guī)不完善，規(guī)劃編制機(jī)制處于探索階段，不能準(zhǔn)確地為各項(xiàng)工作提供準(zhǔn)確參照和法律支持，主要表現(xiàn)為法律條例內(nèi)容不明確、相關(guān)條例沖突、法律法規(guī)滯后、沒(méi)有法律主干體系等。一些地方政府空間規(guī)劃觀念相對(duì)落后，沒(méi)有建立統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、健全的法律體系，缺乏配套決策及制約制度。同時(shí)，各級(jí)政府由于空間規(guī)劃范圍和執(zhí)行力度不斷滲入，導(dǎo)致審批范圍不斷擴(kuò)大，影響執(zhí)行力度和執(zhí)行效率，違背國(guó)土空間規(guī)劃的革新理念，不能適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

4.5 協(xié)調(diào)性較弱

在國(guó)土空間規(guī)劃編制和執(zhí)行中，各部門(mén)普遍存在職能模糊、不明確職能范圍的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為各部門(mén)之間協(xié)調(diào)性不足、關(guān)聯(lián)性低、側(cè)重點(diǎn)各異。5 級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之間缺乏靈活性，出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃，規(guī)劃盲區(qū)等問(wèn)題。

5 國(guó)外國(guó)土空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外的國(guó)土空間規(guī)劃體系比中國(guó)成熟且規(guī)劃體系較為完整，各國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃具有各自的特點(diǎn)。

美國(guó)的空間規(guī)劃體系主要由地方自治主導(dǎo)，偏重于技術(shù)性、社會(huì)性、文化性，空間規(guī)劃遵循精細(xì)化、新城市化、可持續(xù)化等思想，但各階級(jí)分層過(guò)于獨(dú)立，不太符合中國(guó)基本條件。

荷蘭的國(guó)土空間規(guī)劃體系由國(guó)家、省、市3 個(gè)層級(jí)組成，運(yùn)行體系與3 級(jí)行政制度一致。國(guó)家規(guī)劃的重點(diǎn)為遠(yuǎn)景規(guī)劃，是以上下分權(quán)指導(dǎo)為主的平行體系，雖有一些規(guī)劃編制細(xì)則可以學(xué)習(xí)，但因各階級(jí)分層相對(duì)獨(dú)立，不貼合中國(guó)的實(shí)際情況。

德國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系由國(guó)家、州、區(qū)域和地方4 個(gè)層級(jí)組成，各層都具有法律效力，屬于垂直型規(guī)劃體系，自上而下各司其職。國(guó)家層面明確發(fā)展目標(biāo)與方案，州與區(qū)域?qū)用鎸?shí)行本地的計(jì)劃方案，地方落實(shí)上層定制的規(guī)劃方案，編制細(xì)則改善橫向規(guī)劃、內(nèi)容重復(fù)等情況。

國(guó)外國(guó)土空間規(guī)劃體系有許多值得學(xué)習(xí)的地方。中國(guó)地域廣闊，但人均資源短缺，可借鑒國(guó)外的結(jié)構(gòu)基金，設(shè)立中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)基金，幫助不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，改善中國(guó)重指標(biāo)策略的情況，增加空間規(guī)劃可操作性，避免制定難以實(shí)施的執(zhí)行方案，保證空間規(guī)劃的總體性和戰(zhàn)略地位。

中國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和現(xiàn)代化的發(fā)展階段，合理利用資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是國(guó)土空間規(guī)劃的重要手段。應(yīng)遵守生態(tài)環(huán)境保護(hù)和規(guī)劃相結(jié)合的思想，從區(qū)域特點(diǎn)出發(fā)來(lái)制定空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)和平衡空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

6 建議及對(duì)策

一是依據(jù)規(guī)劃區(qū)域的實(shí)際情況編制空間發(fā)展規(guī)劃。政府應(yīng)掌握國(guó)土空間規(guī)劃區(qū)域的實(shí)施情況，分析可能出現(xiàn)的困難及其原因，建立反饋機(jī)制，完善各層級(jí)法律法規(guī)，使得上下層間法律法規(guī)體系相輔相成。

二是健全國(guó)土空間規(guī)劃體系。在鄉(xiāng)村振興背景下，結(jié)合實(shí)際國(guó)情，完善國(guó)土空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)框架，明確各部門(mén)職責(zé)，確保各層級(jí)之間密切溝通、相互合作。明確國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展路線(xiàn)和執(zhí)行方案，統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)及發(fā)展路線(xiàn)，構(gòu)建較為完善健全的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

三是改革國(guó)土空間規(guī)劃行政體系?？稍趪?guó)土空間規(guī)劃體系中引入聽(tīng)證會(huì)等機(jī)制，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制及執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督，向社會(huì)各界分析并采納意見(jiàn)，提高公眾參與度。從統(tǒng)籌管理角度出發(fā)，突出空間規(guī)劃的橫縱向?qū)哟涡?，明確領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的主體地位，規(guī)范各層級(jí)部門(mén)工作，傳遞國(guó)土空間規(guī)劃理論思維。

四是國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)觀念要符合科學(xué)發(fā)展觀。在國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，各部門(mén)及其工作人員要具有科學(xué)規(guī)劃的理念，借鑒西方國(guó)家空間規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持公益事業(yè)，從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

7 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和以人為本的空間規(guī)劃體系，早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。國(guó)土空間規(guī)劃在某種程度上決定了鄉(xiāng)村建設(shè)的好壞，反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)村建設(shè)的完整性也間接影響著鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的實(shí)施。制定國(guó)土空間規(guī)劃可以為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)奠定基礎(chǔ)，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高國(guó)土利用率?？茖W(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃和布局，可以增加村民的安全感、獲得感和幸福感，提高村民的生活質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流溝通，縮小城鄉(xiāng)差距，為建設(shè)美麗中國(guó)提供更好的發(fā)展思路，讓中國(guó)鄉(xiāng)村更有活力、高速發(fā)展。