張力偉 胡 玥 盧 婷

(1.吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長春 130012；2.吉林警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，吉林 長春 130007)

維護(hù)國家安全是新時(shí)代國家治理的重要任務(wù)，其中社會(huì)安全構(gòu)筑了國家安全的基礎(chǔ)，是國家安全治理全過程的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。社會(huì)安全是國家安全的重要內(nèi)容，包括防范、消除、控制直接威脅社會(huì)公共秩序和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的治安、刑事、暴力恐怖事件，以及規(guī)模較大的群體性事件等[1]。因此，社會(huì)安全連接了國家與社會(huì)，直接關(guān)系到國家長治久安以及人民群眾的幸福感與滿意度。習(xí)近平總書記指出，平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發(fā)展的基本前提[2]。強(qiáng)化社會(huì)安全建設(shè)，既是堅(jiān)持貫徹落實(shí)總體國家安全觀的體現(xiàn)，也是新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

社會(huì)安全的基本單元在社區(qū)。社區(qū)是個(gè)體跨越私人空間、進(jìn)入公共領(lǐng)域的最小單位，它不僅是人們生活聚居的場(chǎng)所，也是我國公共行政結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)單元，更是城市治理和運(yùn)行的基本載體。城市社區(qū)中各種安全問題、矛盾沖突和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，成為化解社會(huì)安全的首要問題[3]。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)造安全社區(qū)的前提是強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)(Community Policing)。以美國為例，20世紀(jì)下半葉的社區(qū)犯罪率飆升以及一系列多形式的治安問題促使社區(qū)警務(wù)的變革[4]。然而，隨著社區(qū)公共事務(wù)的復(fù)雜化以及治理技術(shù)的革新，僅僅從社區(qū)警務(wù)入手難以應(yīng)對(duì)當(dāng)下繁重的治理成本與復(fù)雜的安全分析。因此，全球視野中的社區(qū)警務(wù)改革必須要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門和公民之間的協(xié)同伙伴(Collaborative Partnership)關(guān)系[5]。這種“伙伴關(guān)系”也同我國社會(huì)治理“共建共治共享”基本格局存在某種契合。

安全治理也是風(fēng)險(xiǎn)治理，風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)在于前端[6]。強(qiáng)化社區(qū)安全，既要構(gòu)建協(xié)同的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，也要強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。為此，社區(qū)安全的重點(diǎn)就是構(gòu)建一個(gè)“社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)”，發(fā)揮情報(bào)的“耳目”“尖兵”作用。以社區(qū)層面反恐為例，反恐情報(bào)的搜集研判是重中之重[7]。在這個(gè)意義上，“情報(bào)主導(dǎo)安全”就成為當(dāng)下維護(hù)社區(qū)安全的工作重點(diǎn)。從內(nèi)涵上看，建立“情報(bào)主導(dǎo)安全”方法的基礎(chǔ)是安全情報(bào)要對(duì)維護(hù)安全具有重要作用[8]。而所謂的安全情報(bào)，指的是在安全信息流中直接面向安全管理問題與不確定性，是對(duì)安全管理具有價(jià)值與意義的安全信息[9]。相關(guān)研究指出，構(gòu)建情報(bào)主導(dǎo)的安全方法包括構(gòu)建“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)+情報(bào)主導(dǎo)”的智慧安全管理模式[10]，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為安全情報(bào)的技術(shù)與能力[11]，以及從安全情報(bào)自身、安全情報(bào)環(huán)境和安全情報(bào)人員3個(gè)角度優(yōu)化安全情報(bào)方法等[12]。類似的研究則從“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”(Intelligence-Led Policing)入手，探討情報(bào)如何優(yōu)化警務(wù)工作以強(qiáng)化公共安全。例如，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)思維意識(shí)，完善大數(shù)據(jù)搜集過程，搭建大數(shù)據(jù)及公安情報(bào)研判平臺(tái)，組建專業(yè)研判團(tuán)隊(duì)及革新情報(bào)分析方法[13]。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，英國建立了現(xiàn)代情報(bào)結(jié)構(gòu)所依托的本地情報(bào)系統(tǒng)，專人整理管轄地居民情況和評(píng)估巡邏人員收集的信息[14]；加拿大警方通過共享技術(shù)把各機(jī)構(gòu)的信息集中起來，實(shí)現(xiàn)全國共享的記錄管理系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)(GIS)和移動(dòng)數(shù)據(jù)終端(MTTS)，以優(yōu)化警務(wù)流程[15]。

上述研究不僅強(qiáng)調(diào)了“情報(bào)”對(duì)于提升安全工作的重要性，同時(shí)也通過比較研究的方法提供了新經(jīng)驗(yàn)。然而，目前的研究大體仍存在如下問題：①規(guī)范研究和理論演繹較多，尤其是關(guān)于我國的情報(bào)主導(dǎo)安全的實(shí)證研究偏少，一些論證缺乏實(shí)證根基，故而有效性還需要檢驗(yàn)；②比較研究的論證大多為“經(jīng)驗(yàn)總結(jié)—對(duì)策建議”的邏輯，一些經(jīng)驗(yàn)的介紹還需要進(jìn)一步同我國的具體國情社情相結(jié)合。有鑒于此，當(dāng)下研究既需要介紹好的經(jīng)驗(yàn)，也需要將理論和實(shí)踐結(jié)合起來，探討情報(bào)如何助力社區(qū)安全工作。對(duì)于社會(huì)綜合治理而言，目前的社區(qū)安全情報(bào)體系既存在和當(dāng)下社會(huì)綜合治理復(fù)雜性不相契合的弊端，同時(shí)也受到了新技術(shù)新方法的挑戰(zhàn)[16]。有鑒于此，新時(shí)代的社區(qū)安全治理要構(gòu)建以現(xiàn)實(shí)為導(dǎo)向，以協(xié)同為支撐的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)。借鑒社區(qū)犯罪預(yù)防的“5Is”框架，文章將闡釋一個(gè)社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，并在規(guī)范研究和案例佐證相結(jié)合的方法下，探討如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理的協(xié)同機(jī)制。

1 “5Is”框架下的社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)

“5Is”框架首次提出于2002年召開的“歐洲預(yù)防犯罪網(wǎng)絡(luò)奧爾堡會(huì)議”(Aalborg Conference of the European Crime Prevention Network)，目的在于為成員國提供標(biāo)準(zhǔn)化信息(Standardizing Information)的良好實(shí)踐[17]?！?Is”框架設(shè)計(jì)的初衷在于將社區(qū)安全的工作重點(diǎn)從“犯罪控制”轉(zhuǎn)向“犯罪預(yù)防”。打擊各種犯罪是一個(gè)極其消耗時(shí)間、人力與物力成本的行動(dòng)，因此要將視野從中端或末端轉(zhuǎn)向前端的預(yù)防環(huán)節(jié)。換言之，就是社區(qū)安全的“源頭治理”。源頭治理強(qiáng)調(diào)社區(qū)將安全管理流程前置，從之前的重視事后應(yīng)急處置轉(zhuǎn)移到可能誘發(fā)但尚未發(fā)生的社區(qū)安全事件風(fēng)險(xiǎn)因素的管理上來，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析，提前預(yù)測(cè)或預(yù)防將要發(fā)生的危機(jī)，并采取必要的措施對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置，盡量避免和減少社區(qū)公共安全問題的出現(xiàn)，即盡最大可能降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，從源頭上遏制風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生[18]。

所謂“社區(qū)犯罪預(yù)防”，指的是消除社區(qū)內(nèi)能夠滋生犯罪行動(dòng)的社會(huì)條件(Social Condition)，有利于節(jié)省社會(huì)安全維護(hù)的成本[19]。從本質(zhì)上看，“5Is”框架旨在構(gòu)建一個(gè)知識(shí)管理(Knowledge Management)模式，是一種情報(bào)學(xué)的分析與實(shí)踐方法?！?Is”框架提倡共享，“各種各樣的人和機(jī)構(gòu)，包括私人機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)，都作為有目的的犯罪預(yù)防者，執(zhí)行提供預(yù)防犯罪的干預(yù)措施或以其他方式支持它們的任務(wù)”，其核心目的是尋求一種維護(hù)社區(qū)安全的“自我保護(hù)”(Self-protection)與“非正式社會(huì)控制”(Informal Social Control)[18]。

“5Is”框架的核心內(nèi)容由5個(gè)以I為首字母的英文單詞組成，分別為：

?情報(bào)(Intelligence)：收集和分析有關(guān)犯罪問題及其后果的信息，并研判與犯罪有關(guān)的原因、風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)的保護(hù)性因素(Protective Factor)。

?干預(yù)(Intervention)：考慮可能用于消解這些原因和遏制風(fēng)險(xiǎn)源的措施。

?執(zhí)行(Implementation)：將原則上的干預(yù)措施轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐方法，以因地制宜地預(yù)防社區(qū)犯罪。

?參與(Involvement)：旨在構(gòu)造伙伴關(guān)系。動(dòng)員社區(qū)中的個(gè)人與其他機(jī)構(gòu)，發(fā)揮這些個(gè)人和組織在維護(hù)社區(qū)安全中的作用。專業(yè)人員(如警察)需要通過和其他主體合作，而不只是直接阻止犯罪或抓捕罪犯。

?影響(Impact)：評(píng)估方案的實(shí)施效果，根據(jù)實(shí)施效果對(duì)前端的策略進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化[17]。

整體來看，“5Is”框架提供了一個(gè)整體的情報(bào)過程，既整合了情報(bào)的搜集與分析，也囊括了情報(bào)基礎(chǔ)上的具體行動(dòng)。簡(jiǎn)言之，“5Is”框架下的社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)以多元主體的協(xié)同參與為基礎(chǔ)，連接了“情報(bào)”“決策”與“行動(dòng)”的關(guān)系，整合了傳統(tǒng)情報(bào)搜集手段和新型信息與通信技術(shù)，打通了社區(qū)安全治理過程的不同環(huán)節(jié)?！?Is”框架下社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的運(yùn)作環(huán)節(jié)如圖1所示。

圖1 “5Is”框架下社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)

結(jié)合該模型各部分的內(nèi)容，可以將該模型具體內(nèi)涵提煉為4個(gè)方面：

第一，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部多元主體尤其是公眾的作用，鼓勵(lì)公眾參與到安全風(fēng)險(xiǎn)信息的搜集環(huán)節(jié)當(dāng)中，融合監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代通信手段，挖掘潛在的犯罪風(fēng)險(xiǎn)信息。美國、英國提出的“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”模式雖然取得了一定的效果，但也面對(duì)著可用數(shù)據(jù)量少、信息分享不暢以及情報(bào)搜集能力不強(qiáng)等問題。在社區(qū)層面，這種問題完全可以通過拓展情報(bào)搜集主體展開[21]。社區(qū)是自我管理、自我服務(wù)、自我教育的自治組織。社區(qū)居民的自我參與和管理不僅是社區(qū)各項(xiàng)治理的基礎(chǔ)，也有利于形成具有較高認(rèn)同度的規(guī)則體系[22]。社區(qū)居民作為社區(qū)這一空間內(nèi)最為核心的主體，對(duì)社區(qū)地理環(huán)境、社區(qū)人口構(gòu)成等信息有著最為直觀和充分的感知，因此，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)內(nèi)已然發(fā)生或者潛在發(fā)生的異常狀況有著最為清晰的感知。從現(xiàn)實(shí)角度看，社區(qū)層面多主體力量發(fā)揮不充分以及彼此之間聯(lián)動(dòng)不足是當(dāng)下社區(qū)綜合治理的弊端[23]。因此，公眾參與情報(bào)過程有利于分擔(dān)執(zhí)法部門情報(bào)搜集的成本，并且通過情報(bào)共享及時(shí)打破不同主體之間的信息盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息的迅速感知與迅速回應(yīng)。

第二，打造社區(qū)綜合治理的循證決策(Evidence-based Decision-making)，根據(jù)社區(qū)的地理環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及可供利用的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)進(jìn)行決策。循證決策是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中的重要決策模式，就是基于證據(jù)的政策制定——它是將科學(xué)證據(jù)植入從政策制定到政策評(píng)估的政策環(huán)(Cycle)的整個(gè)過程，以確保政策的合理性、有效性和科學(xué)性[24]。在提升社區(qū)安全的過程中，循證決策就是根據(jù)社區(qū)安全的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及現(xiàn)有的信息設(shè)計(jì)安全治理方案的過程。在社區(qū)安全循證決策中，需要兼顧兩方面問題：①充分考量社區(qū)的環(huán)境特殊性。不同地理環(huán)境、不同區(qū)域位置、不同人口結(jié)構(gòu)對(duì)于社區(qū)的安全具有較大影響。因此，循證決策必須要考慮決策所嵌入的具體環(huán)境[25]；②根據(jù)安全問題的過程設(shè)計(jì)不同的決策方案。任何一種安全問題都可以區(qū)分成“事前”“事中”“事后”3個(gè)階段，那么不同階段的決策要充分契合不同階段的特征。

第三，決策實(shí)施也要整合多元主體不同的功能，工作源頭防控與系統(tǒng)方法實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全的全過程、全方位治理。刑事案件以及治安案件等都需要納入社區(qū)安全治理的范疇當(dāng)中。在“風(fēng)險(xiǎn)鏈”(Risk Chain)構(gòu)成的安全問題中，預(yù)防(Prevention)和回應(yīng)(Response)兩個(gè)核心階段都要整合社區(qū)中不同主體的參與[6]。其一，要根據(jù)不同主體的各自功能區(qū)分不同主體在社區(qū)安全維護(hù)中的責(zé)任。例如，公眾主要通過日常生活的觀察來搜集潛在的風(fēng)險(xiǎn)信息，如“朝陽群眾”對(duì)聚眾吸毒、賣淫嫖娼線索和材料的觀察與搜集[26]。其二，社會(huì)組織可以在社區(qū)安全問題中根據(jù)其專業(yè)性發(fā)揮矛盾協(xié)調(diào)、沖突化解等作用[27]。執(zhí)法部門則更多投入到安全問題的回應(yīng)當(dāng)中，如具體的刑事偵查、處置突發(fā)事件等。

第四，構(gòu)建科學(xué)的政策執(zhí)行的評(píng)估和反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中所存在的問題與疏漏，以進(jìn)一步優(yōu)化未來社區(qū)安全治理的方案設(shè)計(jì)。反饋(Feedback)是情報(bào)過程和循證決策中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是調(diào)整優(yōu)化決策過程的重要機(jī)制?！巴ㄟ^反饋能夠了解決策執(zhí)行不同階段的效果，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、彌補(bǔ)問題”[24]。很多安全風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出“非線性”的特征。因此，通過不斷地觀察新環(huán)境、搜集新情報(bào)，有助于把握安全風(fēng)險(xiǎn)的演化邏輯。另外，評(píng)估與反饋不是一個(gè)單獨(dú)的“情報(bào)搜集—決策—執(zhí)行”的任務(wù)流，而是可以在其他“I”的任務(wù)中進(jìn)行：只要有一個(gè)流程，都可以對(duì)這個(gè)任務(wù)流程進(jìn)行評(píng)估和改進(jìn)[28]。例如，在情報(bào)搜集過程中，可以通過過程評(píng)估來調(diào)整情報(bào)搜集中所存在的問題，補(bǔ)充新的情報(bào)來源，優(yōu)化情報(bào)搜集過程。

2 “5Is”框架下社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)要素分析

對(duì)于構(gòu)筑一個(gè)社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)而言，不僅關(guān)涉情報(bào)來源的多元性，也在于一個(gè)維護(hù)社區(qū)安全的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。因此，安全情報(bào)網(wǎng)并不僅僅是一個(gè)情報(bào)搜集與分析的網(wǎng)絡(luò)，也是一個(gè)根據(jù)情報(bào)展開行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)。在整個(gè)情報(bào)環(huán)(Intelligence Circle)中，情報(bào)工作的根本前提在于計(jì)劃與方向(Planning and Direction)和收集(Collection)，即明確“誰來搜集”“搜集什么”“如何搜集”的問題[29]。在這個(gè)意義上，“5Is”框架中的“參與”是社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)的關(guān)鍵。通過社區(qū)多元主體的廣泛參與，為構(gòu)建“全源情報(bào)”(All-source Intelligence)提供社會(huì)基礎(chǔ)，并且在打擊社區(qū)犯罪的行動(dòng)中，社區(qū)中的多元主體也要和執(zhí)法部門相互配合。自下而上的社區(qū)參與是有效預(yù)防社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)的方法，正如“社區(qū)打敗恐怖主義”(Communities Defeat Terrorism)已經(jīng)成為反恐行動(dòng)的格言[20]。結(jié)合我國國情，推進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，打造平安中國，是國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。以公私合作伙伴關(guān)系重塑社區(qū)安全治理，已經(jīng)成為世界各國(地區(qū))的共識(shí)[30]。習(xí)近平總書記指出：“公眾參與對(duì)維護(hù)公共安全、應(yīng)對(duì)和預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)非常關(guān)鍵。要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑”[31]。在這個(gè)意義上，中國場(chǎng)景下的社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)更需要?jiǎng)訂T廣大人民群眾以及其他多元主體的參與，構(gòu)建一個(gè)全方位、全過程、全領(lǐng)域參與的社會(huì)安全屏障，是構(gòu)建我國社會(huì)綜合治理中的社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)的核心，也是“5Is”框架下社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。結(jié)合“5Is”框架，為了保障社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)能夠發(fā)揮其治理效能，具體可以從以下方面把握。

2.1 明確社區(qū)安全情報(bào)的內(nèi)容與過程，做好動(dòng)員公眾參與的情報(bào)溝通工作

情報(bào)溝通是一項(xiàng)完整情報(bào)環(huán)節(jié)的重要組成部分，是明確情報(bào)搜集者“搜集什么”以及決策者“需要什么”的系統(tǒng)環(huán)節(jié)。有效的情報(bào)溝通是將“信息”(Information)轉(zhuǎn)化為“情報(bào)”(Intelligence)的基礎(chǔ)性要素，也是有效決策的基礎(chǔ)[32]。社區(qū)安全情報(bào)工作具有一定的特殊性，因此，構(gòu)建社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)，首先要明確社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)的基本范圍，才能對(duì)社區(qū)公眾進(jìn)行情報(bào)溝通。借鑒西方情報(bào)學(xué)界對(duì)社區(qū)情報(bào)(Community Intelligence)的界定，社區(qū)安全情報(bào)是指能夠提供對(duì)具有共同身份特征的特定群體所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)的信息[33]。對(duì)于一般社區(qū)居民而言，社區(qū)安全情報(bào)的范圍包括兩個(gè)方面：第一，是基于對(duì)執(zhí)法部門的信任而提供的根據(jù)自己平時(shí)觀察與打探得來的線索；第二，是通過正式和非正式接觸所傳遞的信息，例如，正式的社區(qū)會(huì)議、居民調(diào)查等正式溝通，以及建議信、舉報(bào)信、投訴信等非正式溝通[34]。因此，在動(dòng)員社區(qū)公眾參與社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)的時(shí)候，需要根據(jù)社區(qū)的基本環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)構(gòu)建具體的情報(bào)需求，向公眾明確所需的情報(bào)范圍，并建立起有效迅捷的情報(bào)溝通機(jī)制。由此，才能夠保證社區(qū)情報(bào)搜集中的針對(duì)性和有效性，防止信息過載。除了公眾提供社區(qū)安全情報(bào)之外，社區(qū)黨組織以及執(zhí)法部門也可以根據(jù)公眾參與社區(qū)安全治理的意見和建議調(diào)整社區(qū)安全治理的工作重點(diǎn)，做好行動(dòng)反饋工作。

2.2 發(fā)揮熟人社會(huì)的特征，以人民群眾的“眼睛”識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)

“熟人社會(huì)”是中國社會(huì)的基本特征，尤其在社區(qū)當(dāng)中，熟人社會(huì)能夠在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、搜集安全情報(bào)方面發(fā)揮重要功能。公眾是一種重要的人物情報(bào)源，既可以成為公安情報(bào)工作的目標(biāo)對(duì)象，其作為人的屬性本身又具備了一定的情報(bào)價(jià)值，它是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵和多重屬性的情報(bào)源[35]。解放初期，中國共產(chǎn)黨在接管城市之后就建立起了動(dòng)員人民群眾監(jiān)督犯罪、打擊敵特的制度[36]。與西方國家不同，我國的社區(qū)治理具有良好的群眾組織性，可以依靠居委會(huì)等群眾組織發(fā)揮組織動(dòng)員作用，這也是利用社會(huì)資本擴(kuò)大安全情報(bào)源的具體舉措[14]。以“朝陽群眾”“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等為例，有效的社區(qū)安全治理需要破解社區(qū)的信息梗阻，因?yàn)閮H僅依靠執(zhí)法部門來獲取社區(qū)安全情報(bào)存在成本高昂的問題，難以把握社區(qū)內(nèi)部社會(huì)基礎(chǔ)面的各項(xiàng)動(dòng)態(tài)。因此，必然要通過人民群眾的參與打破執(zhí)法部門的信息盲點(diǎn)。借助社區(qū)網(wǎng)格化管理的特征，使公眾分區(qū)分片地嵌入到情報(bào)過程中，既能夠按照網(wǎng)格縮小情報(bào)搜集范圍、節(jié)約成本，又能夠通過情報(bào)共享將不同“網(wǎng)”連接成整體，構(gòu)成系統(tǒng)化的情報(bào)網(wǎng)。根據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)信息，北京“西城大媽”的實(shí)名注冊(cè)人數(shù)已超過8萬人，從2015—2018年，提供各類違法犯罪線索3萬多條，涉恐線索1 000多條，協(xié)助公安機(jī)關(guān)抓獲犯罪嫌疑人6 000余人[37]。以“西城大媽”為代表的社區(qū)志愿者在搜集社區(qū)安全情報(bào)時(shí)，往往訴諸日常生活邏輯，在熟人社會(huì)的基礎(chǔ)上，通過定期或不定期的觀察巡邏，或者鄰里朋友間的閑話、閑聊獲取關(guān)鍵信息。

2.3 整合專業(yè)化社會(huì)組織，構(gòu)建循證決策和精準(zhǔn)化執(zhí)行的支撐

將社會(huì)治理分解展開針對(duì)性、多領(lǐng)域的實(shí)踐，是城市治理精細(xì)化的基本表現(xiàn)。其中，社會(huì)綜合治理承擔(dān)矯治安邦、聯(lián)防安全、化解矛盾的職能，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要領(lǐng)域。根據(jù)我國的社會(huì)綜合治理實(shí)踐，社會(huì)組織在社會(huì)綜合治理的全過程中逐漸扮演重要的角色[27]。在構(gòu)建社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的過程中，整合社會(huì)組織的功能可以從如下幾個(gè)方面展開：第一，根據(jù)社區(qū)的基本特點(diǎn)引入專門的社會(huì)組織，這既是在鼓勵(lì)參與過程中的循證決策，也是通過發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)性執(zhí)行精準(zhǔn)的安全治理。由于不同社區(qū)的社會(huì)環(huán)境不同，所以存在的安全風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。例如，一些社區(qū)面向工業(yè)集群，具有人口流動(dòng)大、居民身份構(gòu)成多元，社會(huì)矛盾糾紛復(fù)雜等特征，因此治安問題突出，對(duì)于這種問題，就需要引入專業(yè)化的社會(huì)組織負(fù)責(zé)社會(huì)矛盾化解。國內(nèi)很多城市都涌現(xiàn)出了較好的社會(huì)組織參與社會(huì)矛盾調(diào)解的案例，有利于將安全風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃之中[27]。第二，專業(yè)性的社會(huì)組織通過日常中了解到的社會(huì)矛盾等信息可以進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，協(xié)助有關(guān)部門進(jìn)行社區(qū)脆弱性分析，為社區(qū)安全的循證決策提供基礎(chǔ)。鑒于社會(huì)組織的專業(yè)性，社會(huì)組織可以在日常的矛盾糾紛調(diào)節(jié)等領(lǐng)域中統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的整合、歸類、分析，從中根據(jù)數(shù)據(jù)的基本情況分析社區(qū)潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)而將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為“情報(bào)”，為社區(qū)安全的循證決策提供“證據(jù)”。

總之，缺少了廣泛參與，社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的“網(wǎng)”就失去了基礎(chǔ)。在“事前”“事中”“事后”的社會(huì)綜合治理全過程中，廣泛參與著重聚焦于事前層面，夯實(shí)了風(fēng)險(xiǎn)鏈中的“預(yù)防”環(huán)節(jié)，為執(zhí)法部門在“事中”“事后”發(fā)揮作用減少了執(zhí)行成本，也為行動(dòng)反饋提供了支持。在公眾、社會(huì)組織、執(zhí)法部門等多主體的協(xié)同中，構(gòu)建了社會(huì)綜合治理群眾性、專業(yè)性、科學(xué)性、有效性的有機(jī)統(tǒng)一。

3 案例闡釋：X社區(qū)與H社區(qū)的社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)

為了論證廣泛參與的社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的有效性，文章選取了B市X社區(qū)與S市H社區(qū)的社會(huì)綜合治理，闡釋社區(qū)多元主體如何參與到社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)的構(gòu)建當(dāng)中，又如何發(fā)揮其效能，將社區(qū)安全治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到預(yù)防階段。本案例的材料來源于X社區(qū)與H社區(qū)有關(guān)部門提供的工作臺(tái)賬，本文所使用的材料獲準(zhǔn)公開。

3.1 X社區(qū)：全民參與的群防群治新模式

X社區(qū)位于一個(gè)國際化大都市的繁華地段，人口密集且流動(dòng)性大，人口身份構(gòu)成復(fù)雜，社區(qū)面對(duì)著較大的社會(huì)治安壓力。由此，X社區(qū)在區(qū)執(zhí)法部門的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)并建立了新興的巡邏防控模式。結(jié)合上文構(gòu)建的理論模型，X社區(qū)的模式具有如下特點(diǎn)：

1)廣泛動(dòng)員普通群眾的全過程參與。X社區(qū)的工作特色是，改變了傳統(tǒng)的志愿者招募和社區(qū)義務(wù)巡邏隊(duì)的方式，引導(dǎo)居民利用共享時(shí)間和碎片時(shí)間以及活動(dòng)半徑開展義務(wù)巡邏。尤其利用老人群體閑暇多、在社區(qū)居住時(shí)間長、對(duì)社區(qū)各項(xiàng)情況更了解的優(yōu)勢(shì)，在老年居民遛彎、買菜、閑聊、接送孩子上下學(xué)的時(shí)間，在個(gè)人經(jīng)常性的活動(dòng)軌跡中挖掘有關(guān)社區(qū)安全的信息。相比傳統(tǒng)的志愿組織參與社區(qū)安全，這種全員參與的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)不占用私人時(shí)間，不需要規(guī)定路線，整合了居民的日常生活和社區(qū)安全維護(hù)，具有隱蔽性，也易于節(jié)約安全治理的成本。

2)通過新技術(shù)助力情報(bào)搜集與循證決策。為了便捷社區(qū)居民迅速地反饋問題，X社區(qū)開發(fā)了專門化的APP，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)安全治理”，并結(jié)合微信小程序及時(shí)反映問題，簡(jiǎn)化了問題反饋渠道。程序維護(hù)人員根據(jù)居民反映的問題進(jìn)行分類匯總，形成社區(qū)安全工作日志，并有針對(duì)性地反饋到各部門當(dāng)中，既實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)情報(bào)溝通與現(xiàn)代信息技術(shù)下情報(bào)溝通的有效結(jié)合，也有助于社區(qū)根據(jù)居民反映的問題評(píng)估社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，為循證決策提供依據(jù)。與此同時(shí)，線上程序的使用也為激勵(lì)居民參與提供了手段，X社區(qū)居民在程序中“打卡”自己的巡邏路徑和巡邏時(shí)間，可實(shí)現(xiàn)積分積累并兌換禮品，使居民在沒有額外付出的情況下獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步提升了居民對(duì)社區(qū)安全工作的參與度。

整體審視，X社區(qū)全民參與的群防群治在構(gòu)建社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)中實(shí)現(xiàn)了如下價(jià)值：①在參與基礎(chǔ)上系統(tǒng)化地呈現(xiàn)了“5Is”框架的基本原則和工作規(guī)范，激發(fā)了人物情報(bào)源的靈活性、公開情報(bào)源的開放性以及動(dòng)態(tài)情報(bào)源的寬泛性等多重屬性，在多元主體的相互配合中形成了具有無限潛力的社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)絡(luò)[38]；②在全民參與中也培植了社區(qū)成員之間的信任關(guān)系。安全治理中，以社區(qū)為導(dǎo)向的方法(Community-based Approach)的首要前提就是社區(qū)成員之間以及公眾和公共部門之間的信任關(guān)系[39]。在信任關(guān)系基礎(chǔ)之上，社區(qū)公眾才能愿意參與，樂于合作，社區(qū)安全情報(bào)才能有效地被收集與共享，塑造一個(gè)完整的情報(bào)環(huán)(Intelligence Circle)。

3.2 H社區(qū)：專業(yè)性社會(huì)組織的訴源治理

《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)指出，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，加強(qiáng)矛盾排查和風(fēng)險(xiǎn)研判，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層[40]。在《綱要》的指示精神下，H社區(qū)構(gòu)建了社會(huì)組織參與社區(qū)安全的完整參與機(jī)制，從“風(fēng)險(xiǎn)研判—矛盾干預(yù)—工作反饋”入手，融合“警調(diào)對(duì)接”“訴調(diào)對(duì)接”的協(xié)同模式，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)安全的“訴源治理”，有效地構(gòu)筑了社區(qū)安全的預(yù)防屏障。H社區(qū)的工作特色在于：

1)引入專業(yè)化組織，構(gòu)建多元主體彼此分工又相互合作的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。H社區(qū)中的某小區(qū)雖配套設(shè)施齊全但比較老舊，隨著需求與服務(wù)之間的不平衡，使得小區(qū)矛盾糾紛頻發(fā)，對(duì)社區(qū)安全造成了不良影響。一些突出的社會(huì)矛盾甚至有釀成刑事案件的風(fēng)險(xiǎn)。為此，H社區(qū)黨委通過引進(jìn)專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，廣泛發(fā)動(dòng)小區(qū)具有參與熱情和具備調(diào)解能力的居民積極參與調(diào)解志愿服務(wù)，搭建調(diào)解中心，形成了以調(diào)解志愿者為主力軍、輔以調(diào)解專家和特約調(diào)解員的“調(diào)解志愿者+調(diào)解專家+特約調(diào)解員”三位一體聯(lián)合調(diào)解隊(duì)伍，充分發(fā)動(dòng)社區(qū)力量解決社區(qū)難題。具體工作中，社區(qū)居民充分利用鄰里關(guān)系，在生活中觀察社區(qū)中的各類矛盾，排查家庭內(nèi)部、家庭之間等關(guān)系中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)鎖定問題、反饋問題。隨后，調(diào)解組織介入具體調(diào)節(jié)糾紛。能夠調(diào)節(jié)的就地調(diào)節(jié)，不能夠調(diào)節(jié)的案件則反饋給司法部門和其他有關(guān)部門。

2)強(qiáng)化安全信息的分析，將“安全信息”轉(zhuǎn)化為“安全情報(bào)”。H社區(qū)的調(diào)解組織在日常中搜集整理調(diào)節(jié)信息，并對(duì)存量矛盾糾紛進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析研判，深入查找誘因，對(duì)已解決的但仍然可能繼續(xù)發(fā)生或即將發(fā)生的同類矛盾糾紛進(jìn)行研判，發(fā)揮情報(bào)的預(yù)警機(jī)制，以及時(shí)采取針對(duì)性措施，細(xì)分調(diào)解。僅僅數(shù)月，H社區(qū)調(diào)節(jié)中心共接到矛盾糾紛調(diào)解申請(qǐng)21例，反饋問題53例，成功化解矛盾糾紛16例，向相關(guān)單位反饋問題48個(gè)并及時(shí)跟進(jìn)，將處理結(jié)果反饋給居民，居民認(rèn)可度明顯提升。

H社區(qū)的“訴源治理”重視社區(qū)安全治理的前端建設(shè)，即注重社區(qū)安全情報(bào)的搜集，也同時(shí)注重對(duì)影響社區(qū)安全問題的直接干預(yù)和對(duì)社區(qū)安全情報(bào)的分析研判，凸顯了“5Is”框架中“干預(yù)”和“執(zhí)行”的要素。在社區(qū)安全治理中也促進(jìn)了鄰里之間的關(guān)系，形成了一種共建共治的良好氛圍。

3.3 案例總結(jié)：我國社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)構(gòu)建的優(yōu)化路徑

結(jié)合上述的案例，并參考本文構(gòu)建的理論框架，可以發(fā)現(xiàn)，X社區(qū)與H社區(qū)均以“參與”為核心構(gòu)建了社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)，契合本文提出的理論模型中的根本價(jià)值與原則。其中，X社區(qū)以群眾參與為特色，H社區(qū)以引入社會(huì)組織為特征?？梢?，不同社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的構(gòu)建需要錨定“參與”這一價(jià)值，并結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況。不過，X社區(qū)與H社區(qū)的不同經(jīng)驗(yàn)也表明了當(dāng)下我國社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)構(gòu)建還存在需要優(yōu)化之處：其一，完善情報(bào)的反饋環(huán)節(jié)，不斷評(píng)估社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)工作的效能，改進(jìn)不足之處；其二，進(jìn)一步通過信息技術(shù)的應(yīng)用提升運(yùn)用社會(huì)安全情報(bào)進(jìn)行循證決策的能力。借鑒當(dāng)下情報(bào)主導(dǎo)安全的理論研究，大數(shù)據(jù)等新型信息技術(shù)已經(jīng)成為安全情報(bào)工作的核心，因此，在社區(qū)層面，也需要因地制宜地發(fā)展社區(qū)的智慧化水平，完善社區(qū)大數(shù)據(jù)的運(yùn)行機(jī)制，為社區(qū)層面的社會(huì)安全提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

4 結(jié) 語

文章借鑒“5Is”框架提供了一種社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的構(gòu)建之道，并結(jié)合我國社會(huì)綜合治理的基本要求，從規(guī)范與實(shí)證兩個(gè)方面探討了社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)的重要意義。社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)是一個(gè)把完整情報(bào)過程整合起來的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)，既是信息的網(wǎng)絡(luò)，也是機(jī)制和行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)?？偟膩砜?，社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)構(gòu)建的核心是“參與”，只有構(gòu)建起公眾之間、公眾與執(zhí)法部門之間的伙伴關(guān)系，才能為情報(bào)、干預(yù)、影響等環(huán)節(jié)提供基礎(chǔ)。除卻多元主體的協(xié)同之外，傳統(tǒng)情報(bào)方法和信息技術(shù)的協(xié)同，社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)全過程中不同階段的協(xié)同，也是提升社區(qū)安全情報(bào)網(wǎng)運(yùn)作效能的重要支撐。唯有如此，才能將社區(qū)安全治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)最經(jīng)濟(jì)、最有效的治理。強(qiáng)化社會(huì)綜合治理是維護(hù)國家長治久安與人民生活福祉的必然舉措，在這個(gè)意義上，社區(qū)社會(huì)安全情報(bào)網(wǎng)必然要始終發(fā)揮其效能，在廣泛參與中打造一個(gè)共建共治共享的社區(qū)安全屏障。與此同時(shí)，社會(huì)綜合治理也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何更好地發(fā)揮情報(bào)的作用，也需要結(jié)合新環(huán)境新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)加以重新思考，探索新的方法與機(jī)制。