錢大軍，孟葆玥

（1.吉林大學(xué)司法數(shù)據(jù)應(yīng)用研究中心暨法學(xué)院，長春 130012；2.吉林大學(xué)法學(xué)院，長春 130012）

“規(guī)范公權(quán)力，提高政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法”①馬懷德：《法治政府建設(shè)：挑戰(zhàn)與任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。的要求使得控制政府權(quán)力成為法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。雖然自2004年3月國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）始，我國正式開啟了制度層面的法治政府建設(shè)，隨后又通過2010年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《法治政府意見》）和2015年12月發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《實施綱要（2015—2020年）》）著重構(gòu)造了法治政府建設(shè)中的實體行政權(quán)結(jié)構(gòu)和邊界，但有關(guān)具體行政決策和行政執(zhí)法中的違法預(yù)防、糾錯機制仍然是建設(shè)中的短板。受制于外部監(jiān)督的實效，行政機關(guān)的內(nèi)部控權(quán)一直是規(guī)范公權(quán)力的重要面向。行政自制理論對行政控權(quán)問題進行了比較系統(tǒng)的總結(jié)。根據(jù)行政自制理論，既有行政控權(quán)機制并沒有對行政人員非法用權(quán)的現(xiàn)象給予有效規(guī)制，行政控權(quán)的功能預(yù)期難以得到充分實現(xiàn)。因而，應(yīng)當(dāng)尋找具有可操作性的控權(quán)方式和技術(shù)來彌補既有控權(quán)機制的不足，規(guī)制非法用權(quán)現(xiàn)象。技術(shù)路徑的中立性和客觀性能夠很好地排除非正當(dāng)因素的干擾，可以成為規(guī)制行政人員非法用權(quán)的有效手段。因此，探索技術(shù)在行政控權(quán)中的應(yīng)用頗具實踐價值，這也是實現(xiàn)行政控權(quán)的重要路徑。

一、選擇技術(shù)路徑的理由

之所以在權(quán)力治理中選擇技術(shù)路徑，是因為其能夠補足既有行政控權(quán)機制中的短板。技術(shù)的中立性、客觀性特質(zhì)及其所具備的外部保障條件，使得技術(shù)路徑能夠有效解決權(quán)力控制的難題，確保公共權(quán)力按照預(yù)期運轉(zhuǎn)，進而促進法治政府建設(shè)的順利展開。

（一）既有行政控權(quán)機制的短板

西方法治發(fā)達國家按照孟德斯鳩提出的分權(quán)原則建立了立法、行政、司法三權(quán)分立的權(quán)力制衡體系。分權(quán)成為西方發(fā)達國家對行政權(quán)進行監(jiān)督制約的有效手段。我國法治建設(shè)同樣關(guān)注對行政權(quán)的制約，例如憲法中明確規(guī)定了政府由人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、通過體制改革加強司法對行政權(quán)的監(jiān)督制約。但在實踐中人大與司法體制對行政權(quán)的監(jiān)督作用有限。②就我國的人大監(jiān)督來說，從現(xiàn)行的執(zhí)法檢查方法看，多數(shù)僅限于召開座談會、聽匯報、看典型，很少觸及執(zhí)法中的實質(zhì)性問題。從檢查的內(nèi)容看，往往側(cè)重于法律實施的組織和宣傳工作，而調(diào)查路線的選擇、需要走訪的對象以及監(jiān)督內(nèi)容的安排都取決于人大工作部門事先的安排。針對具體行政行為的直接監(jiān)督方面，真正承擔(dān)起實質(zhì)監(jiān)督的方式是人大代表直接就某一行政行為向政府主管部門進行質(zhì)詢，但這又難以就整個行政權(quán)形成統(tǒng)一的利益訴求，導(dǎo)致利益訴求個別化。在司法監(jiān)督方面，缺少對抽象行政行為的司法審查使得僅僅對具體行政行為的監(jiān)督碎片化，同時人財物受制于龐大行政體系的現(xiàn)狀并沒有得到實質(zhì)改變，司法對行政的監(jiān)督功能仍然受限。參見孟憲艮：《人大監(jiān)督制度運行失靈的原因與對策分析》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012年第5期。行政權(quán)力運行的權(quán)威性、廣泛性及隨行政職能擴張而不斷膨脹的行政自由裁量空間，使得分散于人大和司法的法治監(jiān)督難以形成專業(yè)化監(jiān)督機構(gòu)的完整框架，從而難以對整個行政行為進行全面監(jiān)督。參見蔡林慧：《試論中國行政監(jiān)督機制的困境與對策》，《政治學(xué)研究》2012年第5期。在此背景下，為回應(yīng)法治政府建設(shè)對規(guī)范公權(quán)力的要求，來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的控權(quán)措施不斷涌現(xiàn)，行政控權(quán)成為我國法治政府建設(shè)中的一個重要面向。③這些措施主要體現(xiàn)在來自上層政府的控權(quán)政策和下層政府的微觀實踐。前者如《實施綱要》《法治政府意見》《實施綱要（2015-2020年）》這三大政策文件，后者可見于具體到某一職能部門處理具體事項的微觀流程等。崔卓蘭將這種行政系統(tǒng)自我控權(quán)的實踐系統(tǒng)化地總結(jié)為行政自制理論。所謂行政自制，“是指行政主體針對自身存在的違法或者不當(dāng)行為所作的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、遏止及糾錯等一系列的下設(shè)機制，其首要功能是彌補單純的外部控制模式的諸多不足，進一步編織好規(guī)范行政權(quán)力的法治之網(wǎng)。行政自制蘊含行政主體對相對人及社會組織的尊重之意，在處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系方面保持克制。也只有行政主體與相對人及社會組織之間存在平等的法律關(guān)系，行政主體才不得不對相對人及社會組織加以認(rèn)真對待?！雹艽拮刻m、丁偉峰：《治理理念與行政自制》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第3期。因此，為避免分析對象的散亂并對行政控權(quán)形成較為全面的認(rèn)知，本文將借助“行政自制”這一概念來對行政控權(quán)現(xiàn)象進行分析。

行政自制將行政控權(quán)實踐歸納為三方面，即自制法規(guī)建設(shè)、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部壓力的引入。就自制法規(guī)建設(shè)來說，首先，其厘清了行政權(quán)運行所產(chǎn)生的法律關(guān)系?！耙粚雨P(guān)系是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系，主要是行政機關(guān)之間的上下級關(guān)系和橫向的協(xié)助和監(jiān)督關(guān)系，如行政許可法和政府采購法中的批準(zhǔn)和監(jiān)審關(guān)系。第二層關(guān)系是行政機關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系，這在行政監(jiān)察法、公務(wù)員法和行政機關(guān)公務(wù)員處分條例中有詳細(xì)的規(guī)定。第三層關(guān)系是行政機關(guān)與自然人、法人或其他組織之間的間接關(guān)系，即行政自制所調(diào)整的行政關(guān)系對私人產(chǎn)生間接的、反射性的利益影響?！雹俅拮刻m、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。其次，在行政權(quán)運行三種法律關(guān)系的基礎(chǔ)上有針對性地制定程序性規(guī)則。其中，綱領(lǐng)性規(guī)則主要規(guī)定了行政自制的正當(dāng)性依據(jù)；辦事規(guī)則主要是在政府部門原本工作規(guī)則的基礎(chǔ)上再次進行分工細(xì)化；公文規(guī)則主要是對政府部門對外和對內(nèi)的發(fā)文形式進行規(guī)范；自我約束規(guī)則主要是具體執(zhí)法程序、信息公開等對行政權(quán)進行直接約束的規(guī)則；行政裁量基準(zhǔn)制度規(guī)則主要指從行政機關(guān)內(nèi)部建立一套區(qū)別于外部判斷機制的裁量依據(jù)，并據(jù)此形成一套嚴(yán)密科學(xué)的判斷機制。

就行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整來說，其借鑒權(quán)力分立原理將行政權(quán)更加細(xì)致地劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。這樣，在行政機關(guān)內(nèi)部事權(quán)劃分明確的前提下，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督“相輔相成、相互制約的一種權(quán)力配置模式，構(gòu)建既相互分離制約、又能協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)的行政機制”。②崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，《中國法學(xué)》2009年第4期。

就外部壓力引入來說，行政自制雖然是以行政內(nèi)部視角來闡述行政控權(quán)機制的，但是在控權(quán)機制形成的動力源上，其將行政機關(guān)之外的監(jiān)督壓力視為促使行政權(quán)主動進行自我規(guī)制的外生動力。當(dāng)外部監(jiān)督機制強大到一定程度，真正能夠?qū)π姓?quán)進行有效制約并產(chǎn)生實質(zhì)的行政責(zé)任時，潛在的責(zé)任壓力將促使行政機關(guān)主動地依托自身組織優(yōu)勢，通過人事、財政、晉升激勵等多元方式進行控權(quán)。

然而，這三類自制機制在抽象制度層面推進行政控權(quán)時，忽視了具體行政過程中行政人員不當(dāng)、非法用權(quán)對行政權(quán)運行的影響。這直接降低了行政自制控權(quán)的實效性，原因主要為行政機關(guān)“難以自制”“不愿自制”和行政關(guān)系的人格化。

具體來說，第一，“難以自制”和“不愿自制”的問題。周雪光曾從組織學(xué)的角度分析過上下級政府之間（特別是上級政府與基層政府之間）在政策制定和執(zhí)行中存在的一個悖論：政府部門活動的特點之一是上級政府部門通過行政指令（或政策）機制來指導(dǎo)規(guī)定下級部門的工作部署以實施其組織目標(biāo)，而在國家政策統(tǒng)一性的前提下，執(zhí)行靈活性是下級政府一個不可缺少的運行機制。這種執(zhí)行靈活性的主要表現(xiàn)形式之一便是“中央政策是合理的，但是它涉及某些群體的利益，因此這些群體通過執(zhí)行過程中的靈活性操作加以歪曲，以達到維護本群體私利目的”。③周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第206-207頁。這一悖論導(dǎo)致了上級政府“難以自制”和下級政府“不愿自制”的問題。就上級政府來說，即使其愿意就提高行政法治化進行自我規(guī)制，制定自制規(guī)章、下達政策和指令，但受制于下級政府的執(zhí)行靈活性，易形成“上有政策，下有對策”的局面，導(dǎo)致行政控權(quán)難以實現(xiàn)。對下級政府來說，嚴(yán)格執(zhí)行上級政府的自制要求就排除了靈活執(zhí)行政策指令的可能性，這將直接導(dǎo)致下級政府無法通過執(zhí)行靈活性來有效完成上級下達的任務(wù)和維護自身的利益。因此，在這一悖論下，下級政府尤其是與公民最頻繁發(fā)生直接行政關(guān)系的基層政府根本不愿自制。既有控權(quán)機制并沒有針對這一問題提出具有可操作性的解決路徑。

第二，行政關(guān)系的人格化問題。行政自制所依賴的一個條件是官僚制度的非人格化，但是官僚制度非人格化的理想狀態(tài)卻被行政關(guān)系人格化的現(xiàn)實打破。④周雪光認(rèn)為，在實際運行過程中，組織內(nèi)部和組織間的交往很大程度上通過非正式關(guān)系——人緣化及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)——經(jīng)營運作；各級政府官員花大力氣經(jīng)營與上級部門領(lǐng)導(dǎo)、同級同事以及各個合作單位之間的非正式關(guān)系和特殊性關(guān)系。參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，第215頁。行政自制將在科層組織中難以回避的人格化問題交由內(nèi)部行政倫理來解決，其認(rèn)為，通過對行政人員進行定期的專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)倫理教育，能夠使行政人員在參與行政權(quán)運行的過程中普遍持有為公眾服務(wù)的義務(wù)感，進而不會脫離自制機制對行政施加個人的影響。①崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，《中國法學(xué)》2009年第4期。但問題是，行政人員為什么要主動限制自己行使的權(quán)力？雖然行政自制給出了法規(guī)建設(shè)等依據(jù)，但就權(quán)力本性來講，行政權(quán)的行使者仍然會盡可能回避制度約束，因而依靠倫理自覺是難以實現(xiàn)功能預(yù)期的。首先，行政組織結(jié)構(gòu)與激勵機制無法去除權(quán)力行使中的人格化因素。行政自制理論認(rèn)為，行政自制相較于外部監(jiān)督之所以具有優(yōu)勢，是因為行政機關(guān)自身在科層結(jié)構(gòu)下的強大組織能力和效率性，上級行政首長可以通過人、財、物等行政管理激勵來促使自制機制的形成和下級機關(guān)、行政人員對自制機制的嚴(yán)格遵循。然而，完美的科層結(jié)構(gòu)只存在于理想狀態(tài)中，處于科層體制中的行政人員及其行為也并非都是理性的。因此，科層結(jié)構(gòu)與激勵機制并不能保證行政人員完全按照法律、決策和倫理行事，行政自制也難以解決“不愿自制”的難題，當(dāng)然也不能擺脫對行政人員的過度依賴。其次，內(nèi)部權(quán)力分立也不能擺脫人格因素的影響。在行政權(quán)三分的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，理想狀態(tài)是決策、執(zhí)行和監(jiān)督各司其職、互不相屬。然而在三分制的正式?jīng)Q策程式外，行政機關(guān)內(nèi)部還存在一種隱性決策程序。某一事項在進入正式?jīng)Q策程序之前，已經(jīng)通過領(lǐng)導(dǎo)批示或“打招呼”的方式對決策結(jié)果進行定調(diào)，之后的正式?jīng)Q策程序便流于形式，成為對先前隱性決策結(jié)果進行形式合法化的補充。相應(yīng)地，執(zhí)行和監(jiān)督也難以發(fā)揮其原有的分立作用，甚至?xí)龣?quán)合一，共同為這一決策結(jié)果保駕護航。如此，即使在某一行政機關(guān)內(nèi)部形成了行政權(quán)三分機制，也面臨流于形式的風(fēng)險。而從行政監(jiān)督的角度看，“行政首長在本行政機關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)享有最終的行政決策權(quán)，就此承擔(dān)責(zé)任。合法性審查作為重大行政決策過程中的一種內(nèi)部輔助性的程序設(shè)計，僅具有‘建議權(quán)’的價值屬性，應(yīng)當(dāng)服務(wù)、服從于憲法所設(shè)定的行政首長負(fù)責(zé)制。因此，合法性審查不能對行政首長行使重大行政決策權(quán)產(chǎn)生實質(zhì)性的剝奪效應(yīng)。”②王錦杰：《重大行政決策合法性審查與行政首長負(fù)責(zé)制的沖突與彌合》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2020年第2期?？梢?，雖然行政權(quán)三分在形式上可以實現(xiàn)權(quán)力分立，但決策權(quán)一般由行政首長控制，監(jiān)督權(quán)無法獲得與決策權(quán)的平等地位，難以起到實質(zhì)分立的作用。最后，影響領(lǐng)導(dǎo)政績的行政法治評估、行政績效往往會限制行政自制的實現(xiàn)。法治評估作為我國衡量法治政府建設(shè)成效的主要制度，通過行政績效指數(shù)、行政違法指數(shù)、內(nèi)部糾錯指數(shù)等多要素來評估行政法治化程度。一方面，行政自制注重內(nèi)部監(jiān)督，從行政自制角度看，內(nèi)部糾錯上升則法治指數(shù)上升，但內(nèi)部糾錯上升又意味著行政違法的多發(fā)，致使在另一要素上拉低了政府法治指數(shù)。另一方面，行政自制在法治政府建設(shè)中的作用是保障行政權(quán)依法行使?，F(xiàn)實中，某一行政目標(biāo)的達成往往可能會違反行政自制，這便產(chǎn)生了行政績效與行政自制的沖突問題。由于我國行政機關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，這幾類評估要素的沖突結(jié)果都會歸于行政首長，在此過程中，為實現(xiàn)評估結(jié)果最優(yōu)，行政首長很容易利用職權(quán)進行干預(yù)。正如學(xué)者所言：“基于科層式運作的法治評估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實現(xiàn)特定目標(biāo)而采用的方法和手段。這種‘工具主義’的法治評估認(rèn)知圖示，使得法治評估很容易被當(dāng)作政府自己的‘化妝品’，而其本來作為社會對政府的一種監(jiān)督和壓力則被消解掉?！雹劢纻ィ骸斗ㄖ卧u估的科層式運作及其檢視——一個組織社會學(xué)的分析》，《法學(xué)》2020年第2期。因此，行政自制實際上仍然沒有對如何解決行政關(guān)系人格化問題提出可行的方案。

（二）技術(shù)路徑的優(yōu)勢與可行性

法治國家的形成與依法行政的堅守往往需要長時間的建構(gòu)與累積，而科學(xué)技術(shù)卻可以提供法治建設(shè)的加速機制，即通過技術(shù)來迅速解決法治建設(shè)的難題。技術(shù)路徑的價值主要來源于兩方面，即技術(shù)路徑的優(yōu)勢和技術(shù)路徑建設(shè)的可行性。第一，技術(shù)路徑的優(yōu)勢。技術(shù)路徑減少了行政自制對行政人員的依賴性，降低行政關(guān)系人格化程度，進而解決“難以自制”和“不愿自制”的難題。嚴(yán)密明確的制度是行政控權(quán)建設(shè)的根本保證，這一點是毋庸置疑的。④崔卓蘭、盧護鋒：《行政自制之生成與構(gòu)建探討》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第1期。但在行政控權(quán)建設(shè)中僅僅進行靜態(tài)的制度建構(gòu)也存在弊端，那便是制度執(zhí)行和落實對行政人員的過度依賴，最終導(dǎo)致決策和執(zhí)法的不可控。在一個龐大的行政組織中，制度制定者與執(zhí)行者的分離使得上級政府難以對下級政府和具體行政人員的決策、執(zhí)法行為進行監(jiān)管。即使上級政府制定了明確的自我規(guī)制制度，但對于具體行政過程中決策和執(zhí)法是否遵循了該制度難以了解和控制，這也是行政控權(quán)的難點。因而，如果將行政控權(quán)完全視為繁復(fù)的制度設(shè)計，而忽視了制度在微觀層面的落實保障，勢必難以達到行政控權(quán)的預(yù)期目標(biāo)。技術(shù)路徑通過中立性和客觀性的技術(shù)手段形成了對行政權(quán)的算法規(guī)制，彌補了制度落實中對行政人員過度依賴這一缺陷?！八惴ㄒ?guī)制是規(guī)制某一領(lǐng)域行為的決策系統(tǒng)，利用從無數(shù)與受規(guī)制環(huán)境相關(guān)的動態(tài)組件中（實時和持續(xù)）產(chǎn)生和直接收集數(shù)據(jù)，實現(xiàn)知識的計算生成，借此達成管控風(fēng)險、改變行為、確認(rèn)和自動優(yōu)化系統(tǒng)操作，以便實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)?！雹伲塾ⅲ輨P倫·楊、馬丁·洛奇著，林少偉等譯：《馴服算法——數(shù)字歧視與算法規(guī)制》，上海人民出版社2020年版，第4-5頁。首先，技術(shù)路徑極大地降低了行政人員在行政資料數(shù)據(jù)獲取中的作用，其通過技術(shù)方式將行政決策和行政執(zhí)法過程中的資料數(shù)據(jù)記錄、保留下來，保證了資料數(shù)據(jù)的客觀性，使得行政決策和行政執(zhí)法的過程能夠被再次呈現(xiàn)。同時，技術(shù)對行政資料數(shù)據(jù)的保留極大地增強了行政過程的可視化程度，形成了對決策者和執(zhí)法者的決策與執(zhí)法行為的強力監(jiān)管。其次，算法系統(tǒng)通過對行政資料數(shù)據(jù)的優(yōu)化處理，逐漸代替行政人員依靠專業(yè)知識所作的判斷。將明確、無爭議事項和常規(guī)事項的決策納入算法決策系統(tǒng)中進行固定，排除其他行政人員對該事項的決策權(quán)；在其他事項的決策中，算法系統(tǒng)能夠根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果形成決策的參考值，防止因權(quán)力濫用而形成過度偏離參考值的決策結(jié)果。由于算法決策結(jié)果的固定性和明確性，當(dāng)算法決策結(jié)果延伸到行政執(zhí)法時，執(zhí)法行為受算法決策結(jié)果的規(guī)制也就具備了明確性，從而限制了過度裁量等權(quán)力恣意現(xiàn)象?！皬闹卫硇軄砜?，以數(shù)字和評估作為基石的量化治理方式具有可預(yù)測性、可協(xié)調(diào)性以及非人際化優(yōu)勢，有助于增加問責(zé)度、透明度和效率性?！雹趶埿溃骸端惴ㄐ姓募軜?gòu)原理、本質(zhì)特征與法治化路徑：兼論〈個人信息保護法（草案）〉》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2021 年第1期。

第二，技術(shù)路徑建設(shè)的可行性。傳統(tǒng)控權(quán)機制大都倚賴制度的完善和行政人員對制度的自覺遵守，這種軟機制的形成需要一個漫長的建構(gòu)過程。而技術(shù)路徑建設(shè)更側(cè)重于軟硬件設(shè)施的普及而非行政人員自身素質(zhì)的形成。一旦行政機關(guān)引入技術(shù)路徑控權(quán)，技術(shù)強大的規(guī)制能力將迅速在行政中顯現(xiàn)。因而，相較于傳統(tǒng)控權(quán)機制建設(shè)，技術(shù)路徑的顯著優(yōu)勢便是技術(shù)可以作為一種便捷、可操作性的工具迅速在行政中應(yīng)用。信息科技的發(fā)展消除了技術(shù)在行政權(quán)運行中應(yīng)用的諸多難題，諸如數(shù)據(jù)的傳輸與保留、算法對數(shù)據(jù)處理的效率等。同時，隨著我國政府對行政信息化、科技化的重視，對行政技術(shù)應(yīng)用的財政投入不斷加大，為技術(shù)路徑建設(shè)提供了物質(zhì)保障。技術(shù)應(yīng)用旨在程序意義上對行政權(quán)運行進行規(guī)制，并不改變行政決策和行政執(zhí)法的實質(zhì)，行政決策和行政執(zhí)法無須為適應(yīng)技術(shù)路徑消耗大量時間。此外，技術(shù)應(yīng)用在各地試點也取得了比較成熟的經(jīng)驗，因而當(dāng)技術(shù)路徑在行政中大規(guī)模鋪開時，預(yù)期不會遇到較大的阻礙，從而保證了技術(shù)路徑建設(shè)可以在一個相對短的時段內(nèi)完成。

本身帶有中立性和客觀性的技術(shù)在具體行政過程中成為防止行政人員權(quán)力恣意的重要制度方式，可以有效解決政府“難以自制”“不愿自制”和行政關(guān)系人格化的問題，幫助行政自制形成功能發(fā)揮路徑的閉環(huán)。同時，隨著現(xiàn)代信息科技的發(fā)展，技術(shù)應(yīng)用具備了現(xiàn)實的可能性，保證了技術(shù)路徑功能預(yù)期能夠順利轉(zhuǎn)化為客觀功能。因此，技術(shù)可以成為在短時間內(nèi)解決政府控權(quán)難題的可選途徑。

二、技術(shù)路徑的運作機制

行政控權(quán)的技術(shù)路徑之所以能夠為人們接受，就在于其通過技術(shù)制度設(shè)計與運轉(zhuǎn)能夠確定地實現(xiàn)控權(quán)的功能預(yù)期。技術(shù)路徑的運作機制主要表現(xiàn)為對行政決策、行政執(zhí)法的規(guī)制和催生行政機關(guān)自制動力。技術(shù)路徑對行政監(jiān)督的影響內(nèi)化在行政決策和行政執(zhí)法中，而行政決策和行政執(zhí)法又是行政權(quán)運行的主要形式；同時，自制動力是推動行政控權(quán)功能得到實現(xiàn)的保障。

（一）技術(shù)路徑對行政決策的規(guī)制

技術(shù)路徑對行政決策的規(guī)制主要體現(xiàn)在決策過程和決策程序分化兩方面。第一，在行政決策中，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用可以更細(xì)致地對行政決策進行監(jiān)管，促進決策規(guī)則的真正落實，有效對行政決策程序進行規(guī)范。首先，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用規(guī)范了決策的整體流程。傳統(tǒng)決策過程的呈現(xiàn)主要是紙質(zhì)材料的組合，相應(yīng)地，傳統(tǒng)行政決策的形式合法性也主要是通過紙質(zhì)材料所記錄的決策人員、決策意見、決策會議紀(jì)要、簽字以及決策法定流程中各環(huán)節(jié)的審核意見和簽字來證成。由于難以確定紙質(zhì)材料的形成時間，此種情況下，非正式?jīng)Q策結(jié)果經(jīng)常在決策程序開始前就已經(jīng)完成，甚至根本沒有啟動決策程序，只是在事后補辦紙質(zhì)材料以完善“程序”。電子決策系統(tǒng)區(qū)別于傳統(tǒng)決策形式，它將全部決策環(huán)節(jié)置于一個統(tǒng)一的電子系統(tǒng)中，決策的每個環(huán)節(jié)必須通過電子系統(tǒng)提交完成。這樣，在決策的形成中，決策流程是否完備有了明確的客觀記錄，決策意見的形成時間具體固定，避免了隱性決策中的人格化影響。電子決策系統(tǒng)對每一決策事項的客觀記錄，使得行政決策在事后的監(jiān)察監(jiān)督和追責(zé)認(rèn)定中有了明確的依據(jù)，形成了一種對人格化決策的威懾。其次，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用還能起到規(guī)范具體決策環(huán)節(jié)的作用。例如，在系統(tǒng)交叉技術(shù)的數(shù)據(jù)對比中，發(fā)現(xiàn)了大量虛假參與決策會議的行為。在數(shù)據(jù)對比中發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)中同一工作人員在同一時間既在行政機關(guān)內(nèi)參與了行政決策會議，又處于執(zhí)勤系統(tǒng)中的出差狀態(tài)。技術(shù)應(yīng)用使得在傳統(tǒng)決策形式中難以發(fā)現(xiàn)的違法行為得以顯現(xiàn)，這也成為證明該行政決策違反法定程序的有力證據(jù)。因此，技術(shù)路徑在行政決策中發(fā)現(xiàn)既存問題的同時也對后續(xù)決策進行了規(guī)范。

第二，電子決策系統(tǒng)可以對決策程序進行實質(zhì)分化和匿名化。傳統(tǒng)決策各程序之間在名義上雖然也是分化的，但各流程之間統(tǒng)一的決策組織和統(tǒng)籌安排仍然需要特定人員進行信息傳達和材料傳遞，難以實現(xiàn)實質(zhì)的程序分化和各流程運作的匿名化。對比傳統(tǒng)決策，電子決策系統(tǒng)通過對決策環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一的流程安排和時間統(tǒng)籌，使參與決策的各職能部門和決策環(huán)節(jié)之間的材料交接、信息傳達均在自身的系統(tǒng)權(quán)限中完成，極大地減少了決策中特定人員的作用，真正實現(xiàn)了程序分化。再者，電子決策系統(tǒng)對決策程序的實質(zhì)分化也促進了決策的匿名化。在傳統(tǒng)決策中，意見材料、審批材料在各部門之間的流轉(zhuǎn)使得各部門意見甚至具體到意見提出人員很容易確定，使其易受人格化影響難以給出真實決策意見。而實質(zhì)的程序分化使得決策職能部門和決策人員在電子決策系統(tǒng)中只能看到專屬自身權(quán)限內(nèi)的決策內(nèi)容，對其他環(huán)節(jié)的決策意見和決策人信息并不知曉，從而大大降低了人格化對決策的影響。同時，在難以獲取其他環(huán)節(jié)意見和整體決策導(dǎo)向等信息時，各環(huán)節(jié)的決策者即使想通過違法決策獲取不正當(dāng)利益，也難以保證決策意見在其他環(huán)節(jié)獲得支持，因而各環(huán)節(jié)的決策者對自身職權(quán)行使的最大保護便是依法決策，這也促進了行政決策的法治化。

（二）技術(shù)路徑對行政執(zhí)法的規(guī)制

技術(shù)路徑對于行政執(zhí)法的規(guī)制主要通過對行政執(zhí)法過程的即時記錄來實現(xiàn)。行政執(zhí)法的即時記錄主要解決了兩個問題，即行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當(dāng)裁量問題和行政執(zhí)法監(jiān)督難的問題。

第一，技術(shù)路徑對執(zhí)法不當(dāng)裁量的限制。在行政執(zhí)法過程中，存在大量行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)的行為，尤其在涉及行政處罰時，受熟人關(guān)系和自身利益的影響，執(zhí)法人員經(jīng)?？桃鉁p輕或加重處罰力度。特別在處罰依據(jù)不明確的裁量領(lǐng)域，可以說行政執(zhí)法人員主導(dǎo)了執(zhí)法全過程，擁有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)力。行政執(zhí)法領(lǐng)域的即時記錄技術(shù)要求行政執(zhí)法人員通過專門的電子設(shè)備嚴(yán)格記錄執(zhí)法開始到執(zhí)法結(jié)束的全過程。執(zhí)法記錄的完整性構(gòu)成了執(zhí)法正當(dāng)性的重要依據(jù)。與傳統(tǒng)執(zhí)法中的錄音錄像方式相比，即時記錄技術(shù)有獨特優(yōu)勢，其可以大大削弱執(zhí)法人員對電子記錄的操作權(quán)限。首先，在傳統(tǒng)錄音錄像中，執(zhí)法人員可以決定開始錄音錄像的時間或僅對特定的關(guān)鍵行為進行記錄。在執(zhí)法結(jié)束后，唯一的電子記錄仍然在執(zhí)法人員的掌握中，受不正當(dāng)因素影響，執(zhí)法人員可能會對錄音錄像進行剪輯甚至銷毀。即時記錄技術(shù)通過聯(lián)網(wǎng)的實時數(shù)據(jù)傳輸，電子設(shè)備所記錄的音像數(shù)據(jù)會同時傳輸并保留到上級系統(tǒng)中，行政執(zhí)法人員僅有開啟與關(guān)閉電子記錄設(shè)備的權(quán)限，無法對已經(jīng)記錄的數(shù)據(jù)進行修改。同時，在即時記錄技術(shù)的應(yīng)用中，由于執(zhí)法人員僅有開啟和關(guān)閉的權(quán)限，當(dāng)執(zhí)法人員不開啟或延遲開啟、提前關(guān)閉電子設(shè)備來對其執(zhí)法過程進行非正當(dāng)干預(yù)時，責(zé)任認(rèn)定又是極其清晰明確的。以《行政處罰法》第16條為例，其作為支撐綜合執(zhí)法改革的法律依據(jù)僅針對行政處罰權(quán)的集中作出了規(guī)定，對執(zhí)法權(quán)外延所涉及的行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)等卻未提及。即使一些地方性法規(guī)或規(guī)章在對綜合行政執(zhí)法的界定中附帶提及了后兩種執(zhí)法權(quán)，不過僅是對改革后重組的組織結(jié)構(gòu)進行確定，仍舊難以對職權(quán)界限予以明確。在由此產(chǎn)生的巨大模糊地帶中，尤其在追求效率的運動式治理中，出現(xiàn)了大量的無明確合法依據(jù)濫用行政強制和行政檢查的情形，而且頂格處罰、從重處罰又是兩種權(quán)力運用的常見結(jié)果。①楊丹：《綜合行政執(zhí)法改革的理念、法治功能與法律限制》，《四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第4期。即時記錄技術(shù)在綜合行政執(zhí)法中的應(yīng)用，使綜合執(zhí)法隊伍內(nèi)部在執(zhí)法時產(chǎn)生了以職權(quán)為依據(jù)的分工，雖然多部門共同完成同一執(zhí)法活動，但強制與檢查必須通過隊伍內(nèi)部有明確授權(quán)的職能部門進行，而不是多部門的職能共享。因而，即時記錄技術(shù)在行政執(zhí)法中的應(yīng)用，有效地限制了執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當(dāng)裁量，保證了執(zhí)法過程的客觀性和真實性。據(jù)此形成的責(zé)任認(rèn)定明確清晰，也形成了對行政職權(quán)濫用的威懾。

第二，技術(shù)路徑對執(zhí)法監(jiān)督難的解決。行政執(zhí)法的傳統(tǒng)監(jiān)督方式主要是執(zhí)法結(jié)束后由執(zhí)法對象發(fā)起的行政復(fù)議和行政訴訟等事后的間接監(jiān)督方式。如前所述，由于執(zhí)法材料受執(zhí)法人員控制，事后監(jiān)督難以對之前執(zhí)法過程有一個全面客觀的了解。在行政內(nèi)部監(jiān)督中，雖然行政自制給出了決策、執(zhí)法和監(jiān)督的行政權(quán)三分制度，但由于難以排除行政關(guān)系人格化問題，致使內(nèi)部監(jiān)督名不副實?！皟?nèi)部監(jiān)督主要由政府和各職能部門的法制機構(gòu)負(fù)責(zé)，法制工作機構(gòu)傳統(tǒng)上已經(jīng)承載了包括法制宣傳、咨詢、機關(guān)規(guī)范性文件的擬定、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等在內(nèi)的很多職能，工作量繁重。而且，在最近的發(fā)展中，一些地方部門的法制工作機構(gòu)很大程度上還參與了重大行政執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，后期若再由其續(xù)行監(jiān)督權(quán)，則不具有程序上的正當(dāng)性。即時記錄等技術(shù)的應(yīng)用促使執(zhí)法機關(guān)建立了內(nèi)部信息共享平臺，在行政執(zhí)法的同一時間，執(zhí)法過程通過實時網(wǎng)絡(luò)傳輸呈現(xiàn)在了監(jiān)督平臺，減少了執(zhí)法與監(jiān)督之間的關(guān)卡，實現(xiàn)了監(jiān)督機構(gòu)對執(zhí)法的動態(tài)、實時監(jiān)督。”②唐璨：《論行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督體系的創(chuàng)新與完善》，《學(xué)術(shù)研究》2020第3期。同時，由于即時監(jiān)督需要保證點對點、人對人的直接監(jiān)督，其反向促進了行政權(quán)三分制制度的實現(xiàn)，促使行政機關(guān)設(shè)置專門負(fù)責(zé)即時記錄監(jiān)督的人員和部門。此外，即時記錄等技術(shù)能夠防止上層行政權(quán)力對執(zhí)法、監(jiān)管數(shù)據(jù)的干預(yù)。即時記錄等技術(shù)中擁有視頻編碼的功能，獨立于執(zhí)法與監(jiān)管的上層權(quán)限。如果對即時記錄的影音數(shù)據(jù)進行更改，必定會破壞視頻編碼的完整性，因而其有效地排除了其他非正當(dāng)因素對即時記錄的干擾。這一技術(shù)運用在地方實踐中獲得了效果良好的反饋，例如，“從珠海城管執(zhí)法的數(shù)字監(jiān)管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政執(zhí)法信息平臺和監(jiān)督平臺的投入使用，通過智慧監(jiān)管實現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法的無縫銜接，從而打造無漏洞和無死角監(jiān)管”。③曹鎏：《法治政府建設(shè)的多維面向》，《人民論壇》2020年第5期。

（三）技術(shù)路徑催生的行政控權(quán)動力

在對行政決策和行政執(zhí)法進行規(guī)制之外，技術(shù)路徑還催生了行政機關(guān)進行自我控權(quán)的動力。第一，技術(shù)應(yīng)用帶來的內(nèi)部控權(quán)動力。法治評估制度的一項重要內(nèi)容是通過對行政執(zhí)法情況的反饋來研判行政立法、行政決策的合法性和科學(xué)性。在法治評估制度的實際運行中，由于法治評估主體和評估對象的混同，法治評估活動仍然要依靠法治評估所監(jiān)督的具體行政機關(guān)來組織，而且評估對象的資料也要通過行政機關(guān)來提供，導(dǎo)致行政機關(guān)會將其置于自我的掌控之中而加大宣傳、推廣和應(yīng)用。④姚建宗、侯學(xué)賓：《中國“法治大躍進”批判》，《法律科學(xué)》2016年第4期。“這種立法主體、執(zhí)法主體和評估主體集于一身的‘既做裁判又做運動員’的內(nèi)部評估模式有損行政立法后評估的客觀公正性，易滋生部門保護主義和地方保護主義，使行政立法后評估的實際效果大打折扣?！雹蓓棾潭妗⑽杭t征：《多維視域的行政立法后評估：依據(jù)與進路》，《行政論壇》2020年第2期。此外，行政機關(guān)經(jīng)常將行政執(zhí)法的原始記錄進行二次加工處理或者只是提供簡要的執(zhí)法條目和執(zhí)法結(jié)果，甚至通過“操作數(shù)據(jù)，輔之以大量的專門術(shù)語來掩蓋被抽空的生活事實”，以此減少所受壓力。⑥姜永偉：《法治評估的科層式運作及其檢視——一個組織社會學(xué)的分析》，《法學(xué)》2020年第2期。當(dāng)即時記錄技術(shù)應(yīng)用于行政執(zhí)法時，大量的原始執(zhí)法數(shù)據(jù)被全過程保存下來，使得法治評估所需真實數(shù)據(jù)能夠越過被評估對象直接通過技術(shù)系統(tǒng)獲取，排除了行政機關(guān)對執(zhí)法數(shù)據(jù)的二次處理和數(shù)據(jù)置換。同時，執(zhí)法數(shù)據(jù)獲取的直接性和便捷性也使得跨部門評估真正具有了可操作性和技術(shù)保障，打破了某一行政機關(guān)集立法、評估和執(zhí)法于一身的情況。當(dāng)技術(shù)應(yīng)用真正使法治評估具有了可操作性和實質(zhì)規(guī)范性時，評估對象基于政績考核激勵和行政責(zé)任壓力，便會主動對自身行為進行規(guī)制，推進行政控權(quán)。第二，技術(shù)路徑建設(shè)帶來的外部壓力。隨著即時記錄技術(shù)將完整的執(zhí)法數(shù)據(jù)客觀化和獨立保存，獲取證據(jù)的便捷也不斷加強外部監(jiān)督機制的實效，這在更宏觀的環(huán)境中將原先強勢的行政組織扁平化、去中心化，進而對行政機關(guān)產(chǎn)生了法治壓力。這種來自行政系統(tǒng)外部的法治壓力與行政系統(tǒng)內(nèi)部的法治壓力一道催生著行政控權(quán)的主動性和自覺性，形成了這樣一種良性循環(huán)：技術(shù)路徑在行政控權(quán)中發(fā)揮的作用越強，外部監(jiān)督帶來的壓力就越大；外部監(jiān)督的壓力越大，又促使行政機關(guān)加強技術(shù)路徑建設(shè)以推進行政控權(quán)。技術(shù)路徑帶來的兩種壓力在促進行政控權(quán)的同時，也作為行政倫理失效時的后備保障，契合了行政機關(guān)自我規(guī)制的理念，“思維理念、生成建構(gòu)和發(fā)展完善的源頭和動力，來自行政系統(tǒng)的內(nèi)部。它是行政自律意識、自省精神、克制品格得到發(fā)揚的產(chǎn)物，是行政機體內(nèi)發(fā)、能動的自我組織、自我防控、自我更新的體現(xiàn)?！雹俅拮刻m、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。

三、技術(shù)路徑的保障和限度

作為一種規(guī)制行政權(quán)的技術(shù)手段，技術(shù)路徑與其他行政控權(quán)機制一樣，其功能發(fā)揮有賴于自身所得到的組織支持與制度保障，否則諸多與之相關(guān)的制度、外在環(huán)境等系統(tǒng)因素便會對技術(shù)路徑進行干擾和侵蝕。同時也需要考慮，技術(shù)路徑能否一勞永逸地解決行政控權(quán)問題，是否為行政控權(quán)難題的最佳解決方案？如果不是，那么技術(shù)路徑的功能限度又在哪里？

（一）技術(shù)路徑功能發(fā)揮的保障

總體來看，應(yīng)從內(nèi)部多級別開放系統(tǒng)、獨立的專門技術(shù)部門和形成技術(shù)路徑法規(guī)三種制度建設(shè)來保障技術(shù)路徑的功能發(fā)揮。

第一，建立內(nèi)部多級別開放系統(tǒng)。技術(shù)路徑在行政權(quán)運行中所發(fā)揮的規(guī)制作用有賴于系統(tǒng)對各行政環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌安排，同時行政權(quán)運行的各環(huán)節(jié)也均通過技術(shù)手段儲存在系統(tǒng)之中。如果該系統(tǒng)的實際控制權(quán)限和技術(shù)記錄數(shù)據(jù)的處分權(quán)限仍然被技術(shù)規(guī)制的特定對象掌握，技術(shù)引入和技術(shù)路徑建設(shè)也將再次落入特定行政機關(guān)集“運動員”與“裁判”兩種角色于一身的窠臼，技術(shù)的中立性和客觀性必將受損。因此，為保障技術(shù)路徑功能的實質(zhì)發(fā)揮，應(yīng)針對技術(shù)系統(tǒng)權(quán)限問題采取多級別開放系統(tǒng)的設(shè)置。首先，應(yīng)當(dāng)保證特定行政機關(guān)對技術(shù)的應(yīng)用和系統(tǒng)的使用權(quán)限。技術(shù)路徑建設(shè)的起點便是行政機關(guān)在行使行政權(quán)時應(yīng)用技術(shù)，所以應(yīng)當(dāng)首先保證技術(shù)應(yīng)用的一線部門和基層部門對系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的獲取和使用，以幫助一線部門和基層部門對自身行政行為進行監(jiān)督和規(guī)范，同時也便于其發(fā)現(xiàn)自身行政決策和行政執(zhí)法中存在的問題。對處于一線的基層部門來說，系統(tǒng)權(quán)限僅限使用權(quán)而不應(yīng)涉及處分權(quán)。其次，在技術(shù)應(yīng)用的一線基層部門之外，其同級政府、上級政府以及垂直的上級職能部門均應(yīng)獲取系統(tǒng)權(quán)限，而且行政部門級別越高權(quán)限應(yīng)當(dāng)越大。尤其是涉及系統(tǒng)數(shù)據(jù)的處分權(quán)時，應(yīng)當(dāng)在人員數(shù)量和所處級別方面進行嚴(yán)格限制，以最大程度地避免系統(tǒng)數(shù)據(jù)處分權(quán)的濫用，阻礙技術(shù)路徑預(yù)期功能的實現(xiàn)。例如，在基層城市執(zhí)法機關(guān)的技術(shù)路徑建設(shè)中，除其自身擁有系統(tǒng)權(quán)限以進行自我規(guī)制外，縣（區(qū)）級政府應(yīng)當(dāng)擁有系統(tǒng)權(quán)限，使其設(shè)立的監(jiān)察部門能夠?qū)爡^(qū)各職能部門進行行政監(jiān)督；市級政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)限，以保證對其所轄下級政府及基層職能部門進行技術(shù)監(jiān)管。同時，市級城市執(zhí)法機關(guān)也應(yīng)有系統(tǒng)權(quán)限，對下級職能部門實行技術(shù)監(jiān)管。以此類推，形成多級別的開放系統(tǒng)。

第二，設(shè)置獨立的專門技術(shù)部門。首先，在技術(shù)系統(tǒng)的應(yīng)用過程中，系統(tǒng)運行的維護和功能升級需要依賴專業(yè)的技術(shù)人員，其在技術(shù)監(jiān)管的數(shù)據(jù)獲取、存留、提取和數(shù)據(jù)分析方面發(fā)揮著重要的作用。即使在高級別系統(tǒng)處分權(quán)的運用中，也需要依賴技術(shù)人員完成一系列的技術(shù)性操作。為了防止非正當(dāng)因素對技術(shù)人員的影響，保證行政控權(quán)技術(shù)路徑的中立性和客觀性，應(yīng)建立由專門技術(shù)人員組成的專門技術(shù)部門。而且，技術(shù)部門應(yīng)獨立于其所服務(wù)的行政職能部門，由各職能部門的同級政府、上級政府或上級職能部門通過獨立的編制、財政直接管理。其次，技術(shù)人員和技術(shù)部門之外的行政人員和其他部門對于系統(tǒng)的運行、系統(tǒng)數(shù)據(jù)的獲取、尤其是數(shù)據(jù)處分應(yīng)當(dāng)通過專門的程序完成，保證技術(shù)應(yīng)用過程的透明并留痕。

第三，技術(shù)路徑建設(shè)的法律保障。現(xiàn)階段，行政機關(guān)對技術(shù)控權(quán)方式的引入和應(yīng)用并沒有在全國范圍內(nèi)推展。原因在于，首先，行政機關(guān)對控權(quán)技術(shù)引入和應(yīng)用的依據(jù)目前只存在于特定地方性立法和地方性法規(guī)中，其適用范圍有限。其次，行政機關(guān)各職能部門對所引入技術(shù)的功能預(yù)期側(cè)重不同，難以形成統(tǒng)一的技術(shù)建設(shè)需要。最后，受制于地方財政的差異狀況，財政預(yù)算難以保證對技術(shù)建設(shè)的有效推進。因此，為保證技術(shù)路徑建設(shè)的整體推進，應(yīng)在中央層面出臺統(tǒng)一的技術(shù)路徑建設(shè)規(guī)劃綱要和制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為各地各級行政機關(guān)進行技術(shù)路徑建設(shè)形成實體依據(jù)。地方政府也應(yīng)在中央的總體規(guī)劃下，根據(jù)自身行政區(qū)域內(nèi)的實際情況，依據(jù)法律法規(guī)更加細(xì)致地對自身技術(shù)路徑建設(shè)進行完善和升級。同時，在技術(shù)應(yīng)用的試點實踐層面，應(yīng)逐步形成“試點——修正——鋪開”的有序銜接，避免過度追求技術(shù)引進速度和形式，而忽視了技術(shù)路徑在行政控權(quán)中實際功能的發(fā)揮。

（二）技術(shù)路徑的功能限度

依托自身的技術(shù)優(yōu)勢以及技術(shù)與行政體制的契合度，技術(shù)路徑能夠迅速推進行政控權(quán)，但同時也應(yīng)注意到技術(shù)路徑在行政控權(quán)中的功能限度。

第一，技術(shù)無法完全代替行政人員的判斷。一方面，技術(shù)路徑雖然可以有效限制行政人員的權(quán)力濫用，但要通過技術(shù)路徑完全覆蓋每一行政行為，便需要一個極其復(fù)雜的算法系統(tǒng)。即使信息科技發(fā)展為技術(shù)在行政中的應(yīng)用提供了有力的保障，但是目前仍然沒有一種算法能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。另一方面，技術(shù)路徑通過標(biāo)準(zhǔn)化、模式化的流程來對行政人員和行政行為進行控制。當(dāng)完全排除行政人員的主觀判斷，僅僅將行政人員視為技術(shù)路徑的執(zhí)行者時，在行政執(zhí)法行為中便會出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，特別是在特殊群體和特殊事件的處理過程中，必定會頻繁出現(xiàn)合法卻不合理的機械性決策和執(zhí)法。

第二，技術(shù)路徑監(jiān)管功能的有限性。首先，技術(shù)路徑功能發(fā)揮有賴于上級行政機關(guān)通過多級別開放系統(tǒng)對下級行政機關(guān)的技術(shù)監(jiān)督。這意味著，在這一開放的監(jiān)管系統(tǒng)中，最上層行政機關(guān)僅僅在技術(shù)路徑中形成了監(jiān)管者角色而不能被監(jiān)管。監(jiān)管主體的缺乏使得多級別開放系統(tǒng)無法在最終的意義上得到實現(xiàn)。其次，技術(shù)部門依靠垂直管理的人事、財政預(yù)算形成的獨立性是相對的。技術(shù)部門可以通過省、市、縣、鄉(xiāng)各層級的上級行政機關(guān)獲得人事管理與財政預(yù)算。但就最上層行政機關(guān)來說，其本身是技術(shù)部門的設(shè)立者，同時也是技術(shù)部門人事與財政預(yù)算的管理者，導(dǎo)致技術(shù)部門的獨立性無法得到最終、確定的實現(xiàn)。這種功能限度意味著，即使技術(shù)路徑有效推進了行政控權(quán)，行政人員在行政權(quán)運行中的作用依舊不可或缺。行政人員既需要被技術(shù)路徑所規(guī)制，也需要對行政過程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象進行及時反饋和處理，以保證行政控權(quán)不會脫離行政合理原則。而對于最上層行政機關(guān)的控權(quán)，在很大程度上也需要依靠行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺來實現(xiàn)。同時，技術(shù)路徑總是圍繞著特定目標(biāo)來進行推進的，而這些特定目標(biāo)則需要由更上層的制度設(shè)計來進行設(shè)定。因而，技術(shù)路徑在行政控權(quán)中的定位是工具性、手段性的，其作為輔助實現(xiàn)行政控權(quán)制度的要求而存在。雖然技術(shù)路徑具備了高效的優(yōu)勢，但脫離制度作為基礎(chǔ)和目標(biāo)引導(dǎo)，技術(shù)路徑將無的放矢。

綜上所述，建立內(nèi)部多級別開放系統(tǒng)、設(shè)置獨立的專門技術(shù)部門和形成技術(shù)路徑法規(guī)能夠有力地保障技術(shù)路徑的功能發(fā)揮。但是從一個長時段來看，行政控權(quán)的整體推進還需要從根本上進行科學(xué)、完備的制度建構(gòu)，同時注重提升行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺。