尹培培

一、 引 言

法律只要被適用，就不可避免地會(huì)產(chǎn)生規(guī)范沖突。同位法競(jìng)合是法律適用過程中規(guī)范沖突的一種。它意味著一個(gè)違法事實(shí)同時(shí)觸犯了兩個(gè)以上的法規(guī)范，適用不同的法規(guī)范會(huì)產(chǎn)生不同的法效果。《中華人民共和國立法法》第92條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”這一規(guī)定表述明確且內(nèi)涵確定，以憲法性法律的形式確立了同位法競(jìng)合中的“新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法”的規(guī)范沖突適用規(guī)則。對(duì)此規(guī)則，無論是在規(guī)范上還是在學(xué)理上，都不曾存在較大的爭議。然而，對(duì)于實(shí)踐當(dāng)中可能出現(xiàn)的同一機(jī)關(guān)制定的特別法之間的沖突，立法法并未提供制度層面的解決方案。

值得注意的是，2019年12月，最高人民法院發(fā)布的第139號(hào)指導(dǎo)案例，在裁判要旨中明確指出：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者堆放、處理固體廢物產(chǎn)生的臭氣濃度超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)主管部門適用處罰較重的《中華人民共和國大氣污染防治法》對(duì)其進(jìn)行處罰，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者主張應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)其進(jìn)行處罰的，人民法院不予支持?！边@一裁判要旨明確了當(dāng)行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)同位法競(jìng)合時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以選擇適用處罰較重的法律，作出對(duì)當(dāng)事人更為不利的處罰，從而確立了同位法競(jìng)合時(shí)的“可擇重處罰”適用規(guī)則。顯然，這一規(guī)則與立法法第92條確立的“新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法”的適用規(guī)則之間存在一定的張力。

對(duì)此問題，作為行政處罰法治時(shí)代發(fā)展之集中體現(xiàn)的新行政處罰法，在第29條作出回應(yīng)性規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！边@就以法律的形式確立了“擇一重處罰”規(guī)則，進(jìn)一步明確了“一事不二罰”原則及其處理路徑。這在某種程度上既延續(xù)了指導(dǎo)案例第139號(hào)的裁判要旨，又消解了司法實(shí)務(wù)與法律原則之間的緊張關(guān)系。然而，從新法實(shí)施后的司法實(shí)務(wù)情況來看，“擇一重處罰”作為一種新的同位法競(jìng)合適用規(guī)則，如需妥善落地，首先需要明確這一看似“不利于當(dāng)事人”的適用規(guī)則的正當(dāng)性及其限度。本文即擬進(jìn)行此項(xiàng)作業(yè)，期待能對(duì)相關(guān)理論研究和法治實(shí)踐有所裨益。

二、 指導(dǎo)案例第139號(hào)確立的“可擇重處罰”規(guī)則

最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例第139號(hào)，是一起涉及環(huán)境污染的行政處罰案件。(1)筆者對(duì)于本案的早期研究，參見尹培培：《同位法競(jìng)合與從重處罰規(guī)則的適用》，載章劍生等主編：《行政法判例百選》，法律出版社2020年版，第33-37頁。本文寫作時(shí)沿用了前文部分案例素材，但隨著研究的深入，筆者對(duì)于該問題的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有了新的變化，詳見下文。在該案件當(dāng)中，原告鑫晶山公司因超標(biāo)排放臭氣和廢氣，被本案被告金山環(huán)保局根據(jù)大氣污染防治法第99條第2項(xiàng)處以25萬元的罰款。原告不服這一行政處罰決定，遂訴至法院，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)適用大氣污染防治法進(jìn)行處罰不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)適用固體廢物污染環(huán)境防治法進(jìn)行處罰。法院在查明案件事實(shí)后認(rèn)定，本案的爭議焦點(diǎn)在于被告適用的法律是否正確。在本案中，原告超標(biāo)排放臭氣的行為同時(shí)違反了大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法的規(guī)定。其中，針對(duì)原告的違法行為，固體廢物污染環(huán)境防治法僅規(guī)定了1萬元以上10萬元以下的罰款幅度，而大氣污染防治法則可處10萬元以上100萬元以下的罰款處罰。很顯然，在本案中，行政機(jī)關(guān)選擇適用不同的法規(guī)范，將導(dǎo)致截然不同的法效果。

概言之，本案的核心焦點(diǎn)在于同位法競(jìng)合時(shí)的法律適用問題，亦即當(dāng)相對(duì)人的同一違法行為符合兩個(gè)或以上行政處罰規(guī)范的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行選擇適用的問題。

在本案中，原審法院對(duì)于同位法競(jìng)合問題的闡述借由對(duì)案件所涉及的兩部法律條文的適用要件加以展開。原審法院認(rèn)為，固體廢物污染環(huán)境防治法和大氣污染防治法兩部法律所規(guī)范的行為對(duì)象存在差異，前者針對(duì)的是未采取防范措施造成工業(yè)固體廢物污染環(huán)境的行為，后者規(guī)制的是超標(biāo)排放大氣污染物的行為。此外，在案件事實(shí)與法律要件匹配程度上，固體廢物污染環(huán)境的適用要件不以具體的排放量為必要，只需要在客觀上造成了污染環(huán)境的后果即可，而大氣污染具有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，且這一數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是適用該法的法定構(gòu)成要件。法院按照這一思路提出，因?yàn)闊o法證明所排臭氣與固體廢物之間存在因果關(guān)系，故而認(rèn)定處罰對(duì)象為大氣污染物排放情況，適用對(duì)象、行為后果與大氣污染防治法更為匹配，以此排除了固體廢物污染環(huán)境防治法的適用。

從上述論證過程來看，原審法院并未提及“可擇重處罰”的字眼，也并不認(rèn)為二者之間存在競(jìng)合問題，而是通過分析不同法規(guī)范的構(gòu)成要件，認(rèn)為該案的情形與大氣污染防治法的要件規(guī)定更為匹配。最高人民法院在對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行歸納提煉后，確定了如下裁判要旨，即企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者堆放、處理固體廢物產(chǎn)生的臭氣濃度超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法的競(jìng)合問題時(shí)，可以適用較重的行政處罰。從這一裁判要旨來看，最高人民法院認(rèn)為，當(dāng)出現(xiàn)規(guī)范競(jìng)合情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以適用對(duì)當(dāng)事人更為不利的法規(guī)范。我們可以將其概括表述為“可擇重處罰”規(guī)則。(2)章劍生教授將其稱為“同位法競(jìng)合從重適用”規(guī)則，參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第81頁?？紤]到與新行政處罰法“擇一重處罰”規(guī)則的銜接性和延續(xù)性，以及為了避免“從重”之提法產(chǎn)生的歧義，本文選擇使用“可擇重處罰”規(guī)則的提法。

進(jìn)言之，指導(dǎo)案例第139號(hào)的發(fā)布意味著，從本指導(dǎo)案例開始，最高人民法院在對(duì)待環(huán)境領(lǐng)域行政處罰的同位法競(jìng)合情形時(shí)，在立法法之外另行確立了“可擇重處罰”這一適用規(guī)則。盡管按照《人民法院五年改革綱要(1999—2003)》所給予的定位，指導(dǎo)性案例的功能定位是“供下級(jí)法院審判類似案件時(shí)參考適用”和“具有典型意義、有一定指導(dǎo)作用”，因而具有“應(yīng)當(dāng)參照”的效力，但實(shí)際上，它今天在中國正起著不成文的法源作用，構(gòu)成了對(duì)下級(jí)法院判決理由的實(shí)質(zhì)性支持，其法理依據(jù)在于，“借其說理的內(nèi)容，法院的裁判常能超越其所判斷的個(gè)案，對(duì)其他事件產(chǎn)生間接的影響。假使其系正確的裁判之主張確實(shí)，那么對(duì)未來涉及同樣法律問題的裁判而言，它就是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的范例”。(3)[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第300頁。

不寧唯是，下文還將指出，包括第139號(hào)在內(nèi)的指導(dǎo)性案例，不僅對(duì)司法實(shí)務(wù)具有“應(yīng)當(dāng)參照”作用，還在一定程度上影響著立法。修訂后的行政處罰法于2021年7月15日起實(shí)施，該法第29條明確了同位法競(jìng)合的“擇一重處罰”規(guī)則，從而進(jìn)一步彰顯了行政處罰“一事不二罰”原則。這一立法進(jìn)展與指導(dǎo)案例第139號(hào)具有延續(xù)性，將其裁判要旨升格為行政處罰領(lǐng)域的一般性規(guī)則，相較于指導(dǎo)案例第139號(hào)的適用范圍亦有較大拓寬。

三、 新行政處罰法框架下的“擇一重處罰”

新《中華人民共和國行政處罰法》第29條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！边@一規(guī)定被部分相對(duì)樂觀的學(xué)者解讀為“一事不二罰”原則，本文則相對(duì)審慎地稱其為“擇一重處罰”規(guī)則。這一規(guī)定所要解決的是行政處罰領(lǐng)域的“一事二罰”或曰重復(fù)評(píng)價(jià)問題，對(duì)應(yīng)到學(xué)理上，即行政處罰同位法競(jìng)合的法律適用問題。

(一) 同位法競(jìng)合的規(guī)范基礎(chǔ)

同位法競(jìng)合是指同一機(jī)關(guān)針對(duì)相同事項(xiàng)制定的法規(guī)范內(nèi)容不一致，以致在適用過程中發(fā)生沖突的情形。如前所述，立法法早已就新舊法和特別法的適用沖突問題創(chuàng)設(shè)了特定規(guī)則，不存在什么爭議。然而，在學(xué)理層面，同位法之間除了存在特別與普通、新與舊之分外，往往還存在法規(guī)范之間出現(xiàn)交集的情形，即兩個(gè)法規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成要件既不相同，也無法彼此包容。在刑法領(lǐng)域，圍繞法條競(jìng)合問題形成了一套較為成熟的理論，如同一行為觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)定的想象競(jìng)合、為了實(shí)現(xiàn)特定目的所使用的手段和所導(dǎo)致的后果違反了其他法律規(guī)范的牽連犯等，在刑法上一般會(huì)按照處斷的一罪加以處理，其原因無外乎不能對(duì)同一行為進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)。在行政法領(lǐng)域，對(duì)于此問題，盡管在學(xué)理上尚未形成通說，但大都承認(rèn)不能當(dāng)然將其等同于一般法與特別法的關(guān)系并在兩個(gè)法律規(guī)范之間決然分別出一般法與特別法來，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案的特殊性，依據(jù)該規(guī)范的意義、目的以及背后的價(jià)值判斷來決定。(4)參見楊登峰：《法律沖突與適用規(guī)則》，法律出版社2017年版，第9頁。新行政處罰法的頒布則將同位法競(jìng)合“可擇重處罰”這一實(shí)務(wù)規(guī)則和做法固定下來，明確了“擇一重處罰”規(guī)則，為處罰領(lǐng)域的同位法競(jìng)合提供了具體的路徑指引。

(二) “擇一重處罰”的正當(dāng)性

在一般的行政處罰事項(xiàng)當(dāng)中，基于處罰法定原則規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的制度初衷，無論是處罰決定的作出抑或是法院的司法裁判，都通常秉持“有利于當(dāng)事人”原則。在新行政處罰法明確“擇一重處罰”規(guī)則之前，司法實(shí)務(wù)中早已踐行著選擇適用較重的處罰之規(guī)則。但通過北大法寶、裁判文書網(wǎng)以及最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例、典型案例中可以發(fā)現(xiàn)，可“擇一重處罰”的適用其實(shí)有著較為嚴(yán)格的領(lǐng)域要求，即多集中于環(huán)保、藥品等社會(huì)危害性較大的領(lǐng)域。新法所確立的“擇一重處罰”，其正當(dāng)性基礎(chǔ)恰恰在于行政處罰所要保障的公共利益與“有利于當(dāng)事人”原則的平衡。

1. “有利于當(dāng)事人”原則的引入

在法律的選擇適用問題上，是否樹立“有利于當(dāng)事人”原則直接決定了行政相對(duì)人在行政法上所具有的法律地位，影響著行政程序的制度走向以及行政行為的選擇。盡管現(xiàn)行的法律條文當(dāng)中找不到“有利于當(dāng)事人”這樣的字眼，但從立法法第93條“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”這一規(guī)定中不難看出，其確立了法律適用的“從舊兼從輕”原則，也就是說，在法的溯及力問題上，法律明確應(yīng)當(dāng)適用對(duì)當(dāng)事人更為有利的規(guī)則。因此，從立法法第93條導(dǎo)出法律適用上的“有利于當(dāng)事人”原則并不存在邏輯上的障礙。然而，僅就規(guī)范層面來看，有利于當(dāng)事人原則是在解決法律適用溯及力問題上所遵循的基本原則，而這一原則能否跨界適用于法條競(jìng)合問題乃至整個(gè)行政法領(lǐng)域，或許并不是一個(gè)輕易就能作出肯定回答的問題。

在新舊法問題上，法律條文針對(duì)某個(gè)具體行為作出規(guī)范調(diào)整，通常意味著國家在保護(hù)立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，此種轉(zhuǎn)變與國家所處的社會(huì)發(fā)展階段息息相關(guān)。如某種行為在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不發(fā)達(dá)時(shí)尚未成為規(guī)范的重點(diǎn)對(duì)象，而在網(wǎng)絡(luò)生活常態(tài)化時(shí)因與人們的日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)而成為重點(diǎn)規(guī)制的對(duì)象。而在此種轉(zhuǎn)變過程中，相對(duì)人的行為性質(zhì)在本質(zhì)上并未發(fā)生改變，只是其行為所對(duì)應(yīng)的法律后果因?yàn)橐?guī)范的變更而產(chǎn)生了截然不同的法效果。對(duì)于此種因外部環(huán)境導(dǎo)向性調(diào)整所引發(fā)的立法變化而涉及的法適用問題，明確“有利于當(dāng)事人”這一原則是有著充分的正當(dāng)性的。而在同位法競(jìng)合問題上，是否能夠適用“有利于當(dāng)事人原則”則亦應(yīng)結(jié)合相關(guān)法規(guī)范的立法目的和制度設(shè)計(jì)加以判斷。

在司法實(shí)務(wù)當(dāng)中，在行政處罰領(lǐng)域適用“有利于當(dāng)事人”這一規(guī)則的案例并不少見。在“閩侯縣工商行政管理局訴福州朋輝廣告設(shè)計(jì)制作所行政處罰案”中，(5)參見(2015)侯執(zhí)審字第57號(hào)。申請(qǐng)人閩侯縣工商行政管理局認(rèn)為被執(zhí)行人發(fā)布虛假廣告的行為違反了廣告法第4條、第27條以及《戶外廣告登記管理規(guī)定》第5條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，系法條競(jìng)合，鑒于被執(zhí)行人違法行為社會(huì)危害性較小，符合從輕處罰的情形，依據(jù)廣告法第37條的規(guī)定作出處罰決定。本案經(jīng)法院審理認(rèn)為，“申請(qǐng)人閩侯縣工商行政管理局作出的侯工商鴻處字(2015)第001號(hào)《行政處罰決定書》在行政主體、行政權(quán)限、行為根據(jù)和依據(jù)方面合法”。本案中，在出現(xiàn)法條競(jìng)合時(shí)，法院并未考慮法律位階之間的關(guān)系問題，而是依據(jù)違法行為的社會(huì)危害性，在符合從輕處罰的情形時(shí)，選擇適用對(duì)當(dāng)事人較為有利的規(guī)定。在“居愛民等訴興化市公安局處罰案”中，被上訴人興化市公安局答辯稱：“被上訴人作出涉案的治安處罰前已經(jīng)對(duì)事實(shí)進(jìn)行了調(diào)查，從有利于當(dāng)事人的角度處罰認(rèn)定上訴人毆打他人，而沒有認(rèn)定為尋釁滋事，并無不當(dāng)?！?6)(2016)蘇12行終15號(hào)。這一主張也獲得了法院的肯定。在“翁小龍與衢州市公安局交通警察支隊(duì)處罰上訴案”中，法院認(rèn)為：“從被上訴人作為處罰依據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)照片可以看出，違法行為發(fā)生后的數(shù)秒時(shí)間內(nèi)，上訴人駕駛的車輛處于偏向左側(cè)的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，但由于處理時(shí)距違法行為發(fā)生時(shí)間隔較長，相關(guān)動(dòng)態(tài)視頻已被覆蓋無法提取，故憑現(xiàn)有證據(jù)，無法判定上訴人的車輛是左轉(zhuǎn)行駛還是掉頭行駛。但無論車輛當(dāng)時(shí)是左轉(zhuǎn)行駛還是掉頭行駛，都是通行行為，應(yīng)當(dāng)受違反道路交通信號(hào)燈通行的相應(yīng)處罰。且該處罰明顯重于違法停車在停止線內(nèi)。在沒有充分證據(jù)證明上訴人車輛是左轉(zhuǎn)彎還是掉頭的情況下，被上訴人根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，從輕認(rèn)定上訴人屬于違法停車于停止線內(nèi)，符合有利于當(dāng)事人的原則?！?7)(2015)浙衢行終字第56號(hào)。在林東遠(yuǎn)與東莞市工商行政管理局行政處罰二審行政判決書中，“東莞工商局在計(jì)算違法所得時(shí)，以有利于當(dāng)事人的原則，扣除了車間用電48807元、車間工人工資1323296元、運(yùn)費(fèi)727427元等費(fèi)用，最終計(jì)算違法所得為766033元，不但沒有超出上述工商總局規(guī)定所計(jì)算的金額，還體現(xiàn)了處罰和教育相結(jié)合的原則，并有利于當(dāng)事人”，(8)(2015)東中法行終字第59號(hào)。這一做法也得到了二審法院的肯定。

除了行政處罰領(lǐng)域，在有關(guān)行政征收、行政許可的司法實(shí)踐當(dāng)中，亦不乏司法判決。如在侯某、杜某與庫爾勒市衛(wèi)生健康委員會(huì)行政征收二審行政判決書中，法院認(rèn)為：“夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區(qū)、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用?！?9)(2019)新28行終21號(hào)。在勞動(dòng)保障領(lǐng)域，洪玉明、撫州市人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理(勞動(dòng)、社會(huì)保障)二審行政判決書中，法院認(rèn)為：“從以人為本，切實(shí)有效保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的角度出發(fā)，對(duì)于出生時(shí)間的認(rèn)定，當(dāng)無相反證據(jù)予以推翻的情況下，亦應(yīng)作出有利于當(dāng)事人的認(rèn)定。”(10)(2019)贛10行終68號(hào)。在黃明、黃任等與湘潭市自然資源和規(guī)劃局行政確認(rèn)二審行政裁定書中，(11)參見(2019)湘03行終248號(hào)。法院在認(rèn)定訴訟時(shí)效問題上亦遵循了“有利于當(dāng)事人”原則。

盡管針對(duì)“有利于當(dāng)事人”原則的學(xué)理探討尚不充分，在規(guī)范層面也難以找到有關(guān)該原則的更為充分的制定法依據(jù)，但基于上述司法實(shí)踐，我們不難看出，“有利于當(dāng)事人”原則的適用范圍及于整個(gè)法規(guī)范適用過程，甚至可以說已經(jīng)演化為行政法領(lǐng)域共同遵守的一條準(zhǔn)則。這意味著，倘若要否定這一準(zhǔn)則的適用，必須給出相當(dāng)充足的正當(dāng)理由。

2. “有利于當(dāng)事人”原則與公共利益的平衡

在行政處罰領(lǐng)域，基于正當(dāng)法律程序的要求，個(gè)人在面對(duì)強(qiáng)大的國家時(shí)，必須賦予其充分的防御能力以保障個(gè)體的自由和權(quán)利。然而，公益性是行政法的靈魂，行政程序逐漸在行政法學(xué)理論體系得以立足的今天，對(duì)相對(duì)人的保護(hù)必然是重要的，但因行政法直接事關(guān)公共利益，且基于行政任務(wù)及其實(shí)現(xiàn)效果的考慮，一味秉持“有利于當(dāng)事人”原則，進(jìn)而否定“擇一重處罰”的正當(dāng)性，顯然是不妥當(dāng)?shù)?。較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ?，?duì)“擇一重處罰”規(guī)則的適用作出限制，即只有在特定情況下，滿足一定的情形時(shí)方能選擇適用較重的處罰。

選擇適用較重的處罰盡管在修訂前的行政處罰法中沒有明文規(guī)定，但在實(shí)踐中，具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，突破立法法相關(guān)規(guī)定的做法早已有之。2010年出臺(tái)的環(huán)境行政處罰辦法第9條“法條適用規(guī)則”明確規(guī)定：“當(dāng)事人的一個(gè)違法行為同時(shí)違反兩個(gè)以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應(yīng)當(dāng)適用效力等級(jí)較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級(jí)相同的，可以適用處罰較重的條款?！边@一規(guī)定在立法法明確的同位法競(jìng)合適用規(guī)則之外，創(chuàng)設(shè)了“同位法競(jìng)合的從重適用規(guī)則”，具有替代立法法“裁決程序”的法效果。(12)參見前引②，章劍生書，第81頁。在2002年，原國家環(huán)境保護(hù)總局就江蘇省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于對(duì)違反不同法律規(guī)定的同一行為如何進(jìn)行處罰等問題的請(qǐng)示》(蘇環(huán)法〔2002〕15號(hào))復(fù)函指出：“有關(guān)單位在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，焚燒高濃度醫(yī)藥廢液，該行為同時(shí)違反固體廢物污染環(huán)境防治法和大氣污染防治法的有關(guān)規(guī)定。按照行政處罰法第24條關(guān)于‘對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰’的規(guī)定，環(huán)保部門對(duì)違法行為人可依照兩種法律規(guī)定中處罰較重的規(guī)定，定性處罰?！痹搹?fù)函亦確立了環(huán)保部門對(duì)同一行為違反不同法規(guī)實(shí)施行政處罰時(shí)的“擇一重處罰”規(guī)則?？梢哉f，上述兩則規(guī)定都明確，在出現(xiàn)法條競(jìng)合時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以選擇適用對(duì)當(dāng)事人更為不利的規(guī)定。

在各地法院的裁判文書中，雖然沒有見到有關(guān)環(huán)境行政領(lǐng)域同位法競(jìng)合問題的判決，但從最高人民法院發(fā)布的首批“人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例”中可以看出，最高人民法院對(duì)于這一特殊問題所引發(fā)的裁判規(guī)則爭議所持的態(tài)度。最高人民法院指出，“泉州弘盛石業(yè)有限公司訴晉江市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政管理案”的典型意義在于，“本案在法律適用上，結(jié)合污染物種類明確了對(duì)于廢水的排放應(yīng)適用《水污染防治法》，而對(duì)于‘液態(tài)廢物’的排放則適用《固體廢物污染環(huán)境防治法》”。在這一案件中，最高人民法院將污染物切割開來，結(jié)合污染物具體種類明確法律適用問題，分別適用與污染物種類相對(duì)應(yīng)的法規(guī)范，采“法律規(guī)范的明確性原則”。實(shí)際上，在本案中被處罰企業(yè)已經(jīng)取得了環(huán)保機(jī)關(guān)核發(fā)的《排放污染物臨時(shí)許可證》，但最高人民法院認(rèn)為該許可證的取得“不能視同水污染防治設(shè)施已經(jīng)驗(yàn)收合格”。此種切割污染物分別予以處罰的做法表明，最高人民法院在這個(gè)問題上顯然采取了對(duì)當(dāng)事人更為不利的、較重的處罰方式。在同一批發(fā)布的其他案件當(dāng)中，盡管并未再涉及同位法競(jìng)合問題，但從最高人民法院關(guān)于環(huán)境行政領(lǐng)域的法律適用態(tài)度中可窺探一二。在“動(dòng)感酒吧訴武威市涼州區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政命令案”中，最高人民法院明確：“與民事審判處理特定侵權(quán)者、受害者之間民事行為及相關(guān)賠償不同，行政審判通過監(jiān)督環(huán)保機(jī)關(guān)履行保護(hù)環(huán)境職責(zé)，對(duì)合法行政行為給予支持，對(duì)違法行政行為監(jiān)督糾正，有利于保護(hù)受污染群體的利益，促進(jìn)人民群眾生活環(huán)境的改善?！奔?，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政審判應(yīng)當(dāng)以“受污染群眾”的利益保護(hù)為重，而非作為違法者的行政行為相對(duì)人。在“佛山市三英精細(xì)材料有限公司訴佛山市順德區(qū)人民政府環(huán)保行政處罰案”中，最高人民法院亦對(duì)“環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)嚴(yán)格處罰污染物排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)的合法行政行為依法予以堅(jiān)決支持”。

在最高人民法院發(fā)布的第二批環(huán)境行政訴訟典型案例中，“陳德龍?jiān)V成都市成華區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案”的典型意義在于：“在認(rèn)定違法行為時(shí)，一審、二審法院從《水污染防治法》第二十二條的立法目的出發(fā)，認(rèn)為只要存在私設(shè)暗管等規(guī)避環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)管的行為，無論其排放的污染物是否達(dá)標(biāo)，是否對(duì)環(huán)境實(shí)際造成了影響，均應(yīng)受到處罰，從而更加有效地打擊規(guī)避監(jiān)管的違法行為?！鄙鲜霭咐砻?，最高人民法院對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域的行政違法行為持較為嚴(yán)格的處罰態(tài)度，盡管沒有明確提及，但實(shí)際選用了對(duì)當(dāng)事人更為不利的裁判規(guī)則，在一定程度上排除了“有利于當(dāng)事人”原則在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域的適用。進(jìn)言之，最高人民法院在有關(guān)環(huán)境領(lǐng)域行政處罰法律適用問題上保持著一貫的立場(chǎng)，即指導(dǎo)案例第139號(hào)所確立的“擇一重處罰”規(guī)則，亦即選擇適用較重的、對(duì)當(dāng)事人較為不利的規(guī)定進(jìn)行處罰。

四、 “擇一重處罰”的原則性限制與除外情形

盡管新行政處罰法相較于指導(dǎo)案例第139號(hào)而言確立了普遍適用的“擇一重處罰”規(guī)則，但在實(shí)際適用當(dāng)中，“擇一重處罰”面臨處罰的先后問題，如若兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)對(duì)某一事項(xiàng)均有處罰權(quán)，在先的處罰機(jī)關(guān)所適用的法律未必是較“重”的法律，在此種情形下，后面的行政機(jī)關(guān)還能否對(duì)其作出處罰，似乎是一個(gè)存在爭議的問題。這也就意味著，“擇一重處罰”盡管作為處罰領(lǐng)域的一項(xiàng)一般規(guī)則被確立下來，但其在實(shí)施層面未必能夠得到完全遵循，那么，在面臨同位法競(jìng)合問題時(shí)，如若“擇一輕”進(jìn)行處罰，是否違背這一原則呢？實(shí)際上，這涉及的是值得探究的“擇一重處罰”規(guī)則的適用限制與除外情形問題。

(一) “擇一重處罰”的原則性限制

1. 特定領(lǐng)域的“弱保護(hù)”立場(chǎng)

公共利益是公法追求的價(jià)值目標(biāo)，控制權(quán)力和保障權(quán)利是行政法的基本功能，但基于維護(hù)公共利益的需要，行政法并非時(shí)時(shí)處處對(duì)當(dāng)事人采取“強(qiáng)保護(hù)”的立場(chǎng)。換言之，在特定領(lǐng)域，行政法會(huì)對(duì)當(dāng)事人采取“弱保護(hù)”立場(chǎng)，借以關(guān)照到更廣泛的公共利益。

在指導(dǎo)案例第139號(hào)中，相較于原審法院，最高人民法院較為直接地點(diǎn)明了環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)同位法競(jìng)合時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以采用對(duì)當(dāng)事人更為不利的行政處罰，即確立了“擇一重處罰”這一同位法競(jìng)合的適用規(guī)則。誠如學(xué)界通說所言，對(duì)于法律的選擇適用，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合個(gè)案具體情形，所涉法律條文立法目的及立法精神加以確立。離開了法律事實(shí)，便沒有沖突的問題。(13)參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第168頁。這種沖突無法憑借事前規(guī)定的法律準(zhǔn)則來用一種“概括式”的方法得以解決，而需委諸法官的考量。(14)參見雷磊：《法律規(guī)范沖突的含義——類型與思考方式》，載陳金釗、謝暉：《法律方法》(第七卷)，山東人民出版社2008年版，第251-252頁。即，需要結(jié)合具體個(gè)案來加以判斷。在前述典型案例中，“擇一重處罰”規(guī)則的適用有其正當(dāng)性，但在確立適用要件時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其所涉領(lǐng)域的立法目的進(jìn)行，只有在滿足立法對(duì)行政相對(duì)人采取“弱保護(hù)”立場(chǎng)時(shí)方能適用這個(gè)規(guī)則。行政機(jī)關(guān)作出行政行為是否應(yīng)當(dāng)秉持“有利于當(dāng)事人”原則，需要根據(jù)所涉領(lǐng)域立法目的來確定。在判斷標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)以法律有無規(guī)定或立法目的而定，可以通過法律規(guī)定與制定目的予以切割，甚至可以通過制定技術(shù)予以量化。固體廢物污染環(huán)境防治法和大氣污染防治法同屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于該領(lǐng)域立法目的的探求，除了各單行法本身的具體之規(guī)定之外，還需結(jié)合作為該領(lǐng)域總則性規(guī)定的環(huán)境保護(hù)法加以確立。

前述涉及“擇一重處罰”規(guī)則的典型案例，同指導(dǎo)案例第139號(hào)類似，多發(fā)生在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，理應(yīng)在充分考量作為環(huán)境領(lǐng)域總則性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)法的立法目的之后加以確立。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第1條的規(guī)定，該法的立法目的在于“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”；根據(jù)第4條的規(guī)定可知，保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策。相較于行政處罰法的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法并未強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為人本身的保護(hù)，這意味著在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于公共利益的考量應(yīng)當(dāng)是首位的，相關(guān)的制度安排往往也以公共利益作為其首要達(dá)成的目標(biāo)。相對(duì)于一般行政處罰，其往往會(huì)對(duì)相對(duì)人采取“弱保護(hù)”立場(chǎng)。盡管相對(duì)人合法權(quán)益亦是處罰領(lǐng)域追求的價(jià)值目標(biāo)，但在環(huán)境領(lǐng)域，一個(gè)違法行為所導(dǎo)致的后果是具有“公害”性質(zhì)的，因此，遏制環(huán)境質(zhì)量的惡化就成為立法的首要目的。誠如最高人民法院在前述“動(dòng)感酒吧訴武威市涼州區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政命令案”中所指出的，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政審判應(yīng)當(dāng)以“受污染群眾”的利益保護(hù)為重。由此，在環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤皩?duì)當(dāng)事人更為不利的”行政處罰是有充分的正當(dāng)性的。

不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今與民生休戚相關(guān)的食品藥品監(jiān)管等行業(yè)均采取了此種對(duì)于違法行為人的“弱保護(hù)”立場(chǎng)。如在2019年修訂藥品管理法的過程就對(duì)藥品采取了最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲處罰，以保護(hù)老百姓的利益。(15)參見《全國人大常委會(huì)辦公廳召開新聞發(fā)布會(huì)落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年8月27日。在食品監(jiān)管領(lǐng)域，2019年4月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》指出，在食品安全領(lǐng)域，要“建立最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、實(shí)施最嚴(yán)格的監(jiān)管，要實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，堅(jiān)持最嚴(yán)肅的問責(zé)”，明確落實(shí)食品安全工作當(dāng)中的“四個(gè)最嚴(yán)”原則。此外，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第66條特別規(guī)定：“提起環(huán)境損害賠償訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時(shí)起計(jì)算?！痹撘?guī)定不同于通常的行政違法行為兩年期的追溯時(shí)效，且在時(shí)效起算點(diǎn)的確立上也不同于新行政處罰法第36條“自違法行為發(fā)生之日起”的規(guī)定，而是采用了更為嚴(yán)格的“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”這一主觀標(biāo)準(zhǔn)。(16)參見《中華人民共和國行政處罰法》第36條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰……法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”“法哲學(xué)家施塔姆勒(Statmmler)引證了一句話：‘一旦有人適用一部法典的一個(gè)條文，他就是在適用整個(gè)法典。’”(17)[德]卡爾·恩吉施：《法律思維導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2004年版，第73頁。這樣的制度安排或許也可以佐證環(huán)境領(lǐng)域行政處罰對(duì)于公益保護(hù)的偏重。因此，在立法對(duì)行政相對(duì)人采“弱保護(hù)”立場(chǎng)時(shí)，“擇一重處罰”應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?yán)格貫徹。

2. 不得違背過罰相當(dāng)原則

同位法競(jìng)合是刑法領(lǐng)域的常見現(xiàn)象，在我國行政法體系當(dāng)中鮮少涉及。在刑法領(lǐng)域，高度發(fā)達(dá)的教義學(xué)很早就確立了法條競(jìng)合的類型、判斷標(biāo)準(zhǔn)及適用要件。如同罪刑法定作為刑法的鐵律，其核心在于限制公權(quán)力一樣，處罰法定亦是行政處罰行為不可逾越的界限，其根本價(jià)值在于防御公權(quán)力對(duì)個(gè)體權(quán)益的侵害。從這個(gè)角度來說，二者的同源性即擁有共同的法理基礎(chǔ)，決定了當(dāng)行政法關(guān)于同位法競(jìng)合的理論出現(xiàn)空白時(shí)，并非完全不可以借鑒刑法的學(xué)說來彌補(bǔ)和完善行政法關(guān)于沖突規(guī)則的滯后性問題。

在刑法領(lǐng)域，法條競(jìng)合是指某個(gè)犯罪行為同時(shí)觸犯數(shù)個(gè)具有包容關(guān)系的具體犯罪條文，依法只適用其中一個(gè)法條定罪量刑的情況。陳興良教授指出：“法條競(jìng)合的法律本質(zhì)是法條所規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件的競(jìng)合。每個(gè)犯罪都有獨(dú)立的犯罪構(gòu)成，但每個(gè)犯罪的構(gòu)成又不是互相完全無關(guān)的，在許多情況下存在從屬或者交叉的關(guān)系。因此，法條競(jìng)合與犯罪構(gòu)成理論有著密切的聯(lián)系。離開了法律對(duì)構(gòu)成要件的規(guī)定，就談不上法條競(jìng)合?！?18)陳興良：《法條競(jìng)合的學(xué)術(shù)演進(jìn)——一個(gè)學(xué)術(shù)史的考察》，載《法律科學(xué)》2011年第4期。法條競(jìng)合遵循特別法優(yōu)于普通法原則，但當(dāng)適用特別法不符合罪刑相適應(yīng)原則時(shí)，則適用重法優(yōu)于輕法。這意味著，由于重法優(yōu)于輕法這一適用規(guī)則顯然對(duì)當(dāng)事人更為不利，因此，對(duì)于該規(guī)則的適用必須以“罪責(zé)刑相適應(yīng)”為限。有學(xué)者主張，重法優(yōu)于輕法的適用除了滿足上述“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則外，還必須以存在特別規(guī)定為限。如張明楷教授認(rèn)為，適用重法優(yōu)于輕法的原則必須符合以下三個(gè)條件：“其一，行為觸犯的是同一法律的普通條款與特別條款。其二，同一法律的特別條款規(guī)定的法定刑，明顯低于普通條款規(guī)定的法定刑，而且，根據(jù)案件的情況，適用特別條款明顯不符合罪刑相適應(yīng)原則。其三，刑法沒有禁止適用普通條款，或者說沒有指明必須適用特別條款。換言之，當(dāng)刑法條文規(guī)定了‘本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定’時(shí)，禁止適用普通條款。”(19)張明楷：《刑法原理》，商務(wù)印書館2011年版，第418頁。由此可知，重法優(yōu)于輕法原則是法條競(jìng)合法律適用原則在特殊情況下的補(bǔ)充，更能體現(xiàn)罪刑相適應(yīng)原則。

我國刑法學(xué)相關(guān)理論較為完善，但即便如此，有關(guān)法條競(jìng)合的從重適用亦受到嚴(yán)格限制，應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的要件。當(dāng)刑法中出現(xiàn)同位法競(jìng)合問題時(shí)，一般情況下適用特別法優(yōu)于普通法，法律存在特別規(guī)定時(shí)，重法優(yōu)于輕法，同時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則。鑒于行政處罰與刑罰二者皆是對(duì)不法行為的制裁，決定了它們具有共同的價(jià)值取向。在行政法當(dāng)中，“擇一重處罰”的適用依然不能違背“過罰相當(dāng)原則”。

3. 不得違反正當(dāng)程序原則

對(duì)于一個(gè)法治國家來說，僅有行政程序是不夠的，還要求行政程序本身是正當(dāng)?shù)?，之所以有如此要求，是由于這種正當(dāng)性蘊(yùn)含了法治國家的基本價(jià)值，即尊嚴(yán)、平等、秩序、公正和效率。(20)參見章劍生：《行政程序正當(dāng)性之基本價(jià)值》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第5期。盡管在環(huán)保領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)事人實(shí)行較為嚴(yán)格的處罰，行政機(jī)關(guān)可以選擇適用對(duì)當(dāng)事人更為不利的法律條文，但此種選擇仍然是有限度的。環(huán)境保護(hù)法中未強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為人的保護(hù)并不意味著對(duì)該領(lǐng)域的違法行為實(shí)施處罰可以違反處罰程序這一基本要求。但在涉及程序問題上，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)遵循正當(dāng)程序的要求。在“盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政許可案”中，法院認(rèn)為該案的典型意義在于：“人民法院要嚴(yán)格審查行政行為是否履行了法定程序和正當(dāng)程序，是否充分尊重了當(dāng)事人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)，如果認(rèn)為行政行為存在程序違法或明顯不當(dāng)?shù)模袡?quán)確認(rèn)違法或予以撤銷。近年來，有的地方政府和行政機(jī)關(guān)，為了加快城市化建設(shè)進(jìn)程，不惜違反行政程序超常規(guī)審批某些建設(shè)項(xiàng)目，有的甚至以犧牲人民群眾的環(huán)境權(quán)益為代價(jià)，造成不良的社會(huì)影響。只有嚴(yán)格依法依規(guī)，按程序辦事，才能真正有利于促進(jìn)城市環(huán)境改善和社會(huì)和諧安寧?！币虼?，誠如最高人民法院在該案中所指出的，盡管在環(huán)保領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)事人實(shí)行較為嚴(yán)格的處罰，但在涉及程序問題上，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)遵循正當(dāng)程序的要求。因此，行政機(jī)關(guān)在同位法競(jìng)合時(shí)具有充分的選擇權(quán)，但此種選擇僅適用于對(duì)處罰結(jié)果的選擇，不適用于對(duì)處罰程序的選擇。根據(jù)所涉領(lǐng)域的立法目的，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)當(dāng)事人作出更重的處罰，但在作出處罰的程序上，仍然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序原則。

(二) “擇一重處罰”的除外情形

首先是僅僅具有事實(shí)關(guān)聯(lián)性的集合性違法行為。在環(huán)保領(lǐng)域，地方環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)法過程中曾經(jīng)對(duì)“既未報(bào)批環(huán)評(píng)文件也未驗(yàn)收的已建成項(xiàng)目的法律適用問題”存在理解上的不同，對(duì)此問題，全國人大法工委在《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理如何適用法的答復(fù)》中做如下表述：“關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?！边@也就意味著，對(duì)于此種集合性違法行為，由于存在數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，且不同違法行為之間并不存在包容或吸收關(guān)系，侵害的法益也并非同一，因此應(yīng)當(dāng)分別予以評(píng)價(jià)。此種情形不同于同一違法行為觸犯數(shù)個(gè)法規(guī)范或是同一部法規(guī)范中的不同法條。此種“集合性”的違法行為所觸犯的法規(guī)范往往挑戰(zhàn)不同的社會(huì)關(guān)系、各個(gè)法規(guī)范的立法目的，所涉處罰種類也并不相同，因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的數(shù)量分別作出行政處罰。其所謂的“集合性”也僅僅具有事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性。

其次是涉及多個(gè)主體的共同違法行為。從法律條文來看，“擇一重處罰”規(guī)制的對(duì)象是“違法行為”的數(shù)量，而非行為主體的數(shù)量。但該規(guī)定并未明確究竟是單一主體的單一行為，抑或是涵蓋多個(gè)主體的單一行為。從既往的司法案件當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，法院認(rèn)為，對(duì)兩個(gè)不同的行為主體進(jìn)行處罰不違反一事不再罰。在(2020)最高法行申11987號(hào)行政裁定書中，法院指出：“《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該條規(guī)定是針對(duì)同一個(gè)當(dāng)事人實(shí)施同一個(gè)違法行為的情形。多個(gè)當(dāng)事人共同實(shí)施同一個(gè)違法行為，并不適用該條規(guī)定。本案中，陳某與中匯疏浚公司是兩個(gè)不同的行為主體，?？谑凶砸?guī)局對(duì)兩者分別給予處罰，并不違反‘一事不再罰’原則?！庇纱?，在“擇一重處罰”的適用過程中，對(duì)于“一事”的判斷標(biāo)準(zhǔn)僅僅指針對(duì)同一行為主體的“單一行為”。若是多個(gè)主體共同違法，可以對(duì)不同主體分別予以處罰，即“一事”的判斷行為不僅涉及“行為”數(shù)量，還涉及“行為主體”的數(shù)量。

最后是侵犯其他民事權(quán)益的行政違法行為。在執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，行為人的某個(gè)行政違法行為可能同時(shí)違反刑法或民法的規(guī)定。針對(duì)構(gòu)成犯罪的行為，行政處罰法明確規(guī)定了行政處罰和刑法的銜接問題，但對(duì)于違反行政管理秩序同時(shí)又侵害其他民事權(quán)益的行為，新法并未作出規(guī)定。在法律責(zé)任銜接方面，新法延續(xù)了舊法的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織因違法行為受到行政處罰，其違法行為對(duì)他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”，這一規(guī)定意味著，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行民事處罰并不阻斷其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事侵權(quán)責(zé)任。但對(duì)承擔(dān)的方式并未予以明確，如相對(duì)人在他人田宅上傾倒垃圾，違反了土地保護(hù)法，同時(shí)對(duì)他人田地造成了損害，在行政機(jī)關(guān)依法對(duì)相對(duì)人的傾倒行為作出行政處罰后，第三方(土地使用權(quán)人)再次報(bào)警，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)出面解決民事權(quán)益糾紛的，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)予以立案，若不立案，行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)；若立案，是否構(gòu)成重復(fù)處理，進(jìn)而可能違反“一事不二罰”原則？“……傳統(tǒng)行政法，則被定格為消極控制行政權(quán)的法，并將政府定位于‘守夜人’角色，兩者都視行政權(quán)為侵害個(gè)人自由的洪水猛獸。但這樣的法觀念在中國過去、現(xiàn)在是沒有的，將來也可能不會(huì)生成。毋寧說當(dāng)代民法與行政法是‘同一條戰(zhàn)壕里的戰(zhàn)友’，是兩種性質(zhì)不同的國家治理手段……民法和行政法的基礎(chǔ)關(guān)系形態(tài)不是對(duì)抗、排斥，而是合作、協(xié)力?！?21)章劍生：《作為介入和擴(kuò)展私法自治領(lǐng)域的行政法》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第3期。因此，對(duì)于上述情形，盡管實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰之后就已經(jīng)完成了自己的職責(zé)，將民事爭議交由法院解決，但慣常的做法未必就是正確的做法，在公私法融合的背景下，為充分實(shí)現(xiàn)保障公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)益這一制度目的，行政機(jī)關(guān)對(duì)于同一行為涉及民事糾紛的應(yīng)當(dāng)立案，且因所涉法益不同，不構(gòu)成對(duì)“一事”的重復(fù)處理。

五、 結(jié) 語

“擇一重處罰”規(guī)則歸根結(jié)底是一種立法政策選擇。在通過司法實(shí)務(wù)率先“發(fā)展”實(shí)定法的規(guī)范基礎(chǔ)之后，通過法律的形式對(duì)該規(guī)則予以確認(rèn)，大體也體現(xiàn)了立法與司法實(shí)務(wù)的良性影響和互動(dòng)。出于“保護(hù)公共利益”與“保障相對(duì)人利益”的平衡，對(duì)于這一規(guī)則的適用尚需要以一種具體化的思路展開。盡管指導(dǎo)案例第139號(hào)發(fā)布于新行政處罰法實(shí)施之前，但其所確立的“環(huán)境行政處罰領(lǐng)域法條競(jìng)合的可擇重處罰”這一適用規(guī)則，對(duì)于新法所確立的“擇一重處罰”的適用依然具有一定指引及限定作用。對(duì)于立法上采“相對(duì)人弱保護(hù)立場(chǎng)”的特定領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用這一規(guī)則。對(duì)于一般事項(xiàng)涉及法條競(jìng)合的，如若先處罰決定較輕，鑒于該事項(xiàng)已經(jīng)得到處理，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，未擇重處罰亦是可接受的。此外，“一事不二罰”應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)明確的界限，即從反向排除多個(gè)主體實(shí)施的“共同違法行為”“僅具有事實(shí)關(guān)聯(lián)的集合性違法行為”以及涉及其他民事權(quán)益的行為。此外，這一規(guī)定的執(zhí)行勢(shì)必會(huì)引發(fā)其他法適用上的問題，即與立法法第92條所確立的沖突規(guī)則的調(diào)和問題。很顯然，這是涉及法教義學(xué)及解釋學(xué)的另外一個(gè)宏大的問題，需要專門撰文加以討論。但就前述分析以及出于法律適用體系融慣性的基本要求，“擇一重處罰”應(yīng)當(dāng)僅適用于不具有新法與舊法、特別法與普通法關(guān)系的情形。