王曼鈴，郎志恒

（鄭州大學法學院，河南 鄭州 450000）

十九屆四中全會強調(diào)，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵時期，要適應我國社會矛盾的變化，不斷滿足人民對美好生活的需要，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。[1]推進國家治理現(xiàn)代化需要黨的建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是強化黨的建設(shè)的根基。

一、國家治理現(xiàn)代化的概述

國家治理現(xiàn)代化是中國特色社會主義制度與馬克思主義理論相結(jié)合的產(chǎn)物，而加強黨的建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。因此，堅持全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

基于此，全面從嚴治黨與國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵具有高度統(tǒng)一性。首先，全面從嚴治黨的方向目標與國家治理現(xiàn)代化的目標任務具有一致性。國家治理現(xiàn)代化在不同的時期都有著階段性的目標任務，但是最大限度地團結(jié)和聯(lián)合社會各階層、黨派、團體、組織及民眾，為建設(shè)更加強大的國家提供力量支撐。在這一點上，全面從嚴治黨與國家治理現(xiàn)代化具有高度一致性。其次，全面從嚴治黨的價值追求與國家治理現(xiàn)代化具有重疊性。國家治理現(xiàn)代化的核心是黨的領(lǐng)導制度體系，要堅持黨領(lǐng)導一切，堅決維護黨中央權(quán)威；而堅持全面從嚴治黨不僅是在黨內(nèi)踐行黨的各項方針政策，同時也是把黨的領(lǐng)導落實到國家治理各領(lǐng)域各方面的關(guān)鍵所在。最后，全面從嚴治黨的對象成員與國家治理現(xiàn)代化的參與主體具有重合性。國家治理現(xiàn)代化的參與主體多元多樣，其主體核心是中國共產(chǎn)黨；而全面從嚴治黨的對象成員包括各個政黨組織和黨員等，基于黨內(nèi)法規(guī)制度的溢出效應，黨內(nèi)法規(guī)制度也規(guī)范著黨外的一些機關(guān)組織。這就在一定程度上造成兩者主體上的重合性。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是加強黨自身建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，是推進全面從嚴治黨的重要舉措，是推動國家治理現(xiàn)代化的有力武器。因此，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本保障。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本內(nèi)涵 改革開放以來，黨的建設(shè)目標之一就是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。胡錦濤第一次正式提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這個概念在中央紀律檢查委員會第十七屆六次全會上。[2]自此，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”正式作為一個科學概念走入了我們的政治生活。對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的概念，《中國共產(chǎn)黨章程》僅有兩處提到了“黨內(nèi)法規(guī)”這個詞，更未提及“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的概念?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）僅規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)可以對哪些具體事項作出規(guī)定，沒有明確指出黨內(nèi)法規(guī)制度體系的含義?！蛾P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中對黨內(nèi)法規(guī)制度體系作了規(guī)定。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體”。[3]黨內(nèi)法規(guī)制度是一個集合性的概念，它是各類黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件，以及處理黨內(nèi)事務的規(guī)范性文件的總稱。黨內(nèi)法規(guī)制度不是獨立存在的，它需要與其他相關(guān)配套制度相結(jié)合，即體系化地呈現(xiàn)。此外，黨內(nèi)法規(guī)制度不是一成不變的，它隨著黨內(nèi)關(guān)系的變化而不斷完善與發(fā)展。

在國家治理現(xiàn)代化背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系有不同的含義。黨內(nèi)法規(guī)制度是管黨治黨的重要依據(jù)，也是國家治理現(xiàn)代化的核心制度。黨領(lǐng)導一切，中國共產(chǎn)黨在國家治理中居于核心地位，黨自身制定的規(guī)章制度對國家治理具有重大的指導性意義。雖然黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)治理的制度，與國家治理是兩套截然不同的體系，但基于黨內(nèi)法規(guī)制度的外溢影響，黨內(nèi)法規(guī)制度不只是治理黨內(nèi)，更是國家治理的一種工具和手段。例如，《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》[4]不僅是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，約束各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，同時也是國家治理中治理生態(tài)的重要舉措。又如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭 鞏固專項斗爭成果的意見》，[5]不僅約束各級黨組織和各個黨員，同時也是國家治理中社會治理的重要依據(jù)?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系有了不同的含義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅調(diào)整黨內(nèi)各級機關(guān)組織的關(guān)系，同時也為國家治理提供強有力的支撐。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)有利于加強黨的執(zhí)政能力和治理能力。作為國家治理的領(lǐng)導者，黨通過提升自身的治理能力，更有助于加快國家治理制度向治理效能的轉(zhuǎn)化，進而提高國家治理的能力。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的構(gòu)成 從學理維度來看，針對這一問題，學界仍存在爭議。有的認為應“將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)、黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)、黨與社會關(guān)系法規(guī)”。[6]還有人認為“黨章之下，黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大制度體系構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容”。[7]王振民教授等人則提出可以將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)以及黨內(nèi)工作程序等六類黨內(nèi)法規(guī)。[8]雖然學者們從不同的視角按照不同的劃分標準對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行了不同的分類，但縱觀這幾種分類，大致可以將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為實體上的黨內(nèi)法規(guī)制度和程序上的黨內(nèi)法規(guī)制度。

從規(guī)范維度來看，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》通過列舉需要完善的六個方面的黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系予以間接的闡釋。[9]而《黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃》（以下簡稱《二五規(guī)劃》），在“1+4”的框架基礎(chǔ)之上提出“形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[10]由此可知，《二五規(guī)劃》突出強調(diào)了準則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的地位與作用，形成了“1+1+4”的體系結(jié)構(gòu)。

（三）國家治理現(xiàn)代化對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出要求 建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系是推進國家治理現(xiàn)代化的重要法治舉措。外溢效應讓黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)不僅僅局限于黨內(nèi)治理，更是國家治理的一種工具和手段。國家治理現(xiàn)代化的背景下，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)提出了要求。

第一，完善黨的領(lǐng)導法規(guī)制度。中國共產(chǎn)黨是國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導核心，只有在黨的領(lǐng)導下方能實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，因此，改進黨的領(lǐng)導的法規(guī)制度，不斷促進黨的領(lǐng)導制度建設(shè)的自我革新，才能為國家治理現(xiàn)代化的推進提供有力的制度支撐。第二，提高法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接。法律和黨內(nèi)法規(guī)是治理現(xiàn)代化法治道路上的兩大主力軍，兩者之間的銜接協(xié)調(diào)既是黨自身建設(shè)無法回避的難題，也是國家治理的必然要求。只有加強兩者之間的有效銜接，才能為國家治理現(xiàn)代化的推進提供有力的法治保障。第三，落實全面從嚴治黨的各項制度，不斷整治黨內(nèi)領(lǐng)導干部黨性不強與作風不良等問題。只有全面推進黨的各方面體制機制的建設(shè)，才能為國家治理現(xiàn)代化的推進保駕護航。

三、國家治理現(xiàn)代化語境中黨內(nèi)法規(guī)制度體系的困境

（一）體系化進程緩慢 例如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》[11]提出建立和完善近20項配套制度的任務，包括建立和完善民意調(diào)查、領(lǐng)導干部業(yè)余生活規(guī)范等制度，這些都仍待進一步推進。只有真正建立和落實黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)配套制度，黨內(nèi)法規(guī)的各項制度才能更順利地實施。

（二）黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)制度不健全 首先，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定制度?！稐l例》簡要規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定以及須責令改正與撤銷的幾個情形?！稐l例》大多是一些原則性的規(guī)定，缺少相關(guān)的程序性規(guī)定，導致在實踐中無規(guī)可依。其次，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的評估和清理制度。雖然已經(jīng)先后兩次清理了大量的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，但是，在清理工作中，缺少長期有效的清理機制與固定模式。與此同時，無論是內(nèi)容上還是數(shù)量上，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)清理工作的規(guī)范或規(guī)范性文件少之又少?！稐l例》中只簡要規(guī)定了清理方式，并未涉及其他內(nèi)容。最后，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督制度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）中規(guī)定“各級黨委，黨的紀律檢查委員會、黨委議事協(xié)調(diào)機構(gòu)以及黨的工作機關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位，黨組”承擔備案審查的工作；同時規(guī)定，人大常委會、政府、軍隊備案審查工作機構(gòu)可以向同級黨委提出審查建議。其實質(zhì)均屬于黨的內(nèi)部機構(gòu)審查黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，即自我審查，極易形成黨內(nèi)自我庇護和自我腐化，影響黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的公信力和權(quán)威性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在漏洞 例如，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和被監(jiān)督者的同構(gòu)現(xiàn)象，在執(zhí)行情況評定中的自我評估等問題。這些既是實踐中的問題，也是理論規(guī)范中的問題。在執(zhí)行中，執(zhí)行主體能否嚴格執(zhí)行責任制？各級黨組織能否有效落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制？此外，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實施中的銜接協(xié)調(diào)也是一個值得考究的問題。

四、國家治理現(xiàn)代化語境中完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的路徑

（一）構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的原則 基于國家治理現(xiàn)代化的背景下，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系迫在眉睫。

第一，堅持從黨內(nèi)治理的實際需求出發(fā)，避免“內(nèi)卷效應”。在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系時，不應急于求成，盲目地在數(shù)量上和內(nèi)容上增加沒有實際價值和實際操作意義的黨內(nèi)法規(guī)制度。這種“無效率”黨內(nèi)法規(guī)制度的制定只會增加整個制度體系的負擔。因此，在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系時，應當從黨內(nèi)治理的實際現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合國家的基本國情，掌握黨內(nèi)治理的真正需求，制定“高效率”的黨內(nèi)法規(guī)制度。

第二，堅持主客觀相統(tǒng)一的原則。在這里，主觀是指黨組織的領(lǐng)導方針和思想理念，以及黨員的素質(zhì)教育與思想培養(yǎng)?？陀^是指黨內(nèi)法規(guī)制度在實踐中的貫徹落實，即執(zhí)行力。主觀是上層建筑，引領(lǐng)著政黨的發(fā)展方向；客觀是制度措施的具體落實。主觀是客觀實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，客觀是主觀理念的貫徹與執(zhí)行。因此，在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系時，不僅要注重完善制度理論上的短板與漏洞，更應加強相應制度的落實與執(zhí)行，圍繞制度理論，制定一系列與之配套的具體實施制度。

第三，堅持剛?cè)岵瓌t，即國家法律的剛性與政黨制度的柔性相結(jié)合。一方面，在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系時，對于黨組織和黨員的一些硬性要求，必要時可以利用國家法律的強制力，使黨內(nèi)法規(guī)的各項制度得到更好的落實。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)主要是管理黨組織及黨員團體的活動，對于這些規(guī)范對象的要求，大多上升不到法律層面，更多是靠黨內(nèi)的紀律與黨員的自覺性。因此，在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，應當堅持國家治理與黨內(nèi)治理相結(jié)合，堅持剛性與柔性相結(jié)合，使黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮最大的規(guī)范效能，更好地服務于國家治理現(xiàn)代化。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的完善路徑 國家治理現(xiàn)代化對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)提出了更高的要求。與國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化相對應，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善可從制度與執(zhí)行能力兩個方面著手。

1.制度的完善。第一，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度的制度。首先，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的位階分類?？梢試L試在《條例》中明確規(guī)定：中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定部門黨內(nèi)法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定地方黨內(nèi)法規(guī)。其次，制定主體范圍可以適當擴大。筆者認為，較大的市的黨組織可以根據(jù)當?shù)氐胤降狞h內(nèi)治理的特殊情況，制定適合本地黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，或者在一些特殊情形下接受上級黨組織的委托，制定相關(guān)的黨內(nèi)制度規(guī)范。最后，對于黨內(nèi)法規(guī)制定的程序，應當進一步詳細規(guī)定。例如，對于存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案，具體哪種情形需要修改，哪種情形需要緩辦，哪些需要退回，這些可以給予明確規(guī)定。

第二，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的清理、評估制度。首先，可以建立專門的清理常設(shè)機構(gòu)。對于清理工作應當建立長效化的清理機制，可以常設(shè)一些專門的清理機構(gòu)，培養(yǎng)一批專業(yè)的人才隊伍，對于一些滯后的或者需要修正的黨內(nèi)法規(guī)即時清理。其次，清理的具體程序需要進一步完善。例如，可以嘗試規(guī)定清理的主體、清理的范圍、清理的標準以及清理的具體操作程序等，這些均需要形成一個常態(tài)化的工作模式，制定一套可重復使用的規(guī)范。最后，實施評估機制也是清理工作的重要環(huán)節(jié)?！稐l例》中對于評估的主體、評估的方法、評估的標準以及評估工作開展的具體程序均未涉及，因此，有必要加快相關(guān)制度的制定。

第三，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的解釋制度。首先，增加解釋方法的種類，如文義解釋、體系解釋、比較解釋及客觀目的解釋等。多種解釋方法的運用不僅便于公眾對黨內(nèi)法規(guī)各項制度條款的理解，促進制度的實施落實；更有助于增強黨內(nèi)法規(guī)制度的靈活性和適應性，貼合制度制定者的主觀目的，從而實現(xiàn)制度制定的最終目標。其次，關(guān)于解釋制度的程序，可以仿照國家法律的解釋程序，分別進行問題的提出、調(diào)查研究、草擬黨內(nèi)法規(guī)解釋文稿、征求意見和修改文稿、提交審查批準，最后發(fā)行等程序步驟。

第四，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度。首先，構(gòu)建內(nèi)外部審查方式為主，多種審查方式相結(jié)合的審查監(jiān)督模式。筆者認為，應建立與之對應的第三方外部審查機構(gòu)，對黨內(nèi)法規(guī)進行獨立于內(nèi)部監(jiān)督的審查。這樣不僅能有效防止黨政機關(guān)的強權(quán)和腐化，還能使黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督更加有效和客觀。其次，進一步細化審查標準。《備案審查規(guī)定》中列舉了四項審查標準，但是對于每項標準的認定，很大程度受審查主體主觀意識的影響，因此，有必要對其進行進一步細化。最后，加強備案審查機關(guān)與其他機關(guān)的配合。加強與其他機關(guān)的協(xié)同配合，不僅有助于推動監(jiān)督工作的展開，更有利于推進黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳，加快黨內(nèi)法規(guī)制度的實施。

2.執(zhí)行能力的加強。首先，可以考慮各級黨組織設(shè)置專門的執(zhí)行機構(gòu)，并實行執(zhí)行機構(gòu)垂直領(lǐng)導。執(zhí)行機構(gòu)的垂直領(lǐng)導不僅能夠保持執(zhí)行機構(gòu)的獨立性，更有助于黨內(nèi)法規(guī)的外部監(jiān)督，避免執(zhí)行機構(gòu)服從于本級黨組織從而逃避監(jiān)督的現(xiàn)象發(fā)生。專門執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置，不僅會彰顯黨對執(zhí)行問題的高度重視，也會引起黨員的關(guān)注，推動黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。其次，促進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的公開。定期公開黨內(nèi)法規(guī)制度落實與執(zhí)行的情況，這既是對黨組織與黨員執(zhí)行工作的鞭策，更利于公眾對黨組織與黨員行為的監(jiān)督。因此，可以適當增大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的曝光度。例如，可以建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的年度報告制度，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)信息公開查詢平臺。最后，增強黨員黨內(nèi)法規(guī)的教育學習。擁有柔性特征的黨內(nèi)法規(guī)制度，其執(zhí)行在很大程度上依賴于各級黨組織和黨員的自覺性。因此，加大黨內(nèi)法規(guī)宣講力度，加強各級黨組織與黨員自覺守規(guī)的思想教育，不僅有助于加強黨的人才隊伍的思想建設(shè)，更有利于推動黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

五、結(jié)語

依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民在推進國家治理現(xiàn)代化進程中的鮮活實踐，黨內(nèi)法規(guī)制度是黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨治黨的根基。只有建構(gòu)完好的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，才能永葆黨的先進性、純潔性。但是，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)還處于初步探索的階段，要構(gòu)建一個完善的體系結(jié)構(gòu)，需要黨和各族人民的共同規(guī)劃與努力。我國已初步建成中國特色社會主義法律體系，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以在一定程度上以國家法律體系的建構(gòu)為模板，結(jié)合基本國情，進而構(gòu)建最具中國特色的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。