錢 震 偉

(四川省工程咨詢研究院，四川 成都 610021)

1 概 述

四川省水電資源豐富，在國(guó)家和省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)政策引導(dǎo)下，水電作為清潔和可再生能源，近三十年得到了大力發(fā)展，其中極具地方特色的小水電(裝機(jī)小于5萬(wàn)kW)也應(yīng)勢(shì)迅猛發(fā)展。我省小水電大多數(shù)是在上世紀(jì)中后期至本世紀(jì)初電力短缺的情況下，為解決當(dāng)時(shí)大電網(wǎng)不能延伸覆蓋的廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾生產(chǎn)生活用電而發(fā)展起來(lái)的。在這一特定歷史時(shí)期，小水電的建設(shè)對(duì)緩解當(dāng)?shù)仉娏┬杳?，?yōu)化能源結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用[1]。

隨著電力事業(yè)的蓬勃發(fā)展和小水電生態(tài)環(huán)保等問(wèn)題的不斷顯現(xiàn)，我省小水電的發(fā)展逐漸受限。2012年1月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2.5萬(wàn)kW以下小水電工程開(kāi)發(fā)建設(shè)管理意見(jiàn)》[2]，嚴(yán)控小水電開(kāi)發(fā)。2016年10月，省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水電建設(shè)管理的意見(jiàn)》，明確我省全面停止小型水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。2017年的中央環(huán)保督察和2018年的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電的清理整改，數(shù)百個(gè)存在環(huán)保問(wèn)題的小水電被清理退出。至此，我省小水電發(fā)展格局基本定型，據(jù)排查統(tǒng)計(jì)，截至2018年7月，我省建成和在建的小水電4 654座，總裝機(jī)容量約1 507萬(wàn)kW，約占全省小水電技術(shù)可開(kāi)發(fā)量的71%。

我省小水電驗(yàn)收按《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)<水電工程驗(yàn)收管理辦法>(2015年修訂版)的通知》、《水電工程驗(yàn)收規(guī)程》[3]執(zhí)行。目前我省已完成竣工驗(yàn)收的小水電項(xiàng)目10余個(gè)，還有大量小水電未開(kāi)展竣工驗(yàn)收。

2 小水電竣工驗(yàn)收現(xiàn)狀分析

小水電項(xiàng)目裝機(jī)雖不大，但與大、中型水電項(xiàng)目一樣，跨越電力、水利行業(yè)，有些還跨越交通航運(yùn)業(yè)，涉及能源安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土治理、社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等多個(gè)方面，專業(yè)性強(qiáng)，牽涉面廣，建設(shè)過(guò)程復(fù)雜，社會(huì)影響大。鑒與此，國(guó)家和省、市、縣各級(jí)主管部門對(duì)小水電的前期審批、建設(shè)、驗(yàn)收制定有相關(guān)的管理辦法和規(guī)程，并要求相關(guān)部門進(jìn)行事中事后監(jiān)管。然而目前我省小水電竣工驗(yàn)收率不足0.5%，較為滯后。

2.1 必要性認(rèn)識(shí)不足

項(xiàng)目業(yè)主對(duì)竣工驗(yàn)收必要性認(rèn)識(shí)不足。竣工驗(yàn)收的目的除了是履行國(guó)家基本建設(shè)程序外，更重要的是通過(guò)各專項(xiàng)驗(yàn)收，項(xiàng)目業(yè)主、主管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與，查找和處理工程可能存在的安全隱患，梳理和解決工程可能存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行管理，促進(jìn)項(xiàng)目節(jié)能增效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。很多小水電項(xiàng)目業(yè)主對(duì)驗(yàn)收的目的認(rèn)識(shí)不清，必要性把握不足，意識(shí)不到可以通過(guò)竣工驗(yàn)收讓各部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，共同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

2.2 項(xiàng)目業(yè)主缺乏主動(dòng)性

我省小水電七成以上為民營(yíng)或合資修建，項(xiàng)目業(yè)主對(duì)竣工驗(yàn)收缺乏主動(dòng)性，原因主要有兩個(gè)方面。

(1)竣工驗(yàn)收無(wú)強(qiáng)制性政策或措施。小水電竣工驗(yàn)收目前無(wú)強(qiáng)制性政策或措施。與大中型水電一樣，小水電在前期審批(核準(zhǔn))過(guò)程中有較為完整的審批流程，有明確的工作深度和支撐資料的要求，工程建設(shè)時(shí)也遵循驗(yàn)收管理辦法和驗(yàn)收規(guī)程進(jìn)行階段驗(yàn)收。其中機(jī)組啟動(dòng)驗(yàn)收是個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)，主管部門和電網(wǎng)企業(yè)有明確的要求，項(xiàng)目業(yè)主為了盡快投運(yùn)實(shí)現(xiàn)效益，在這個(gè)階段會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)、積極配合。機(jī)組啟動(dòng)驗(yàn)收通過(guò)后，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)72 h試運(yùn)行調(diào)試，即開(kāi)始接受電網(wǎng)調(diào)度，進(jìn)入商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)模式。之后，由于現(xiàn)行的驗(yàn)收管理辦法或驗(yàn)收規(guī)程，對(duì)竣工驗(yàn)收都沒(méi)有規(guī)定完成時(shí)間，也無(wú)竣工驗(yàn)收與否在電網(wǎng)調(diào)度、電價(jià)等方面的差異化制約措施，在沒(méi)有自身其他需求的情況下，項(xiàng)目業(yè)主對(duì)于需要費(fèi)時(shí)耗力花資金完成的竣工驗(yàn)收基本上處于無(wú)視狀態(tài)。

(2)大多數(shù)小水電效益差。上網(wǎng)電價(jià)低是大多數(shù)小水電效益差的主要原因。我省小水電七成左右供電地方電網(wǎng)，無(wú)統(tǒng)一電價(jià)，基本實(shí)行“一廠一價(jià)”的政策，電價(jià)體制的深層次問(wèn)題，導(dǎo)致小水電電價(jià)普遍偏低，大部分低于0.20元∕kWh，遠(yuǎn)低于全省統(tǒng)調(diào)統(tǒng)分水電站標(biāo)桿定價(jià)(2006年至2013年7月為0.288元∕kWh，現(xiàn)為0.308元∕kWh)，不少小水電長(zhǎng)期處于虧損運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。

建設(shè)和運(yùn)維成本高是部分小水電效益差的重要原因。根據(jù)2010年11月～2011年6月國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、水利部、國(guó)土資源部對(duì)我省小水電進(jìn)行的聯(lián)合調(diào)研報(bào)告[4]，我省小水電絕大多數(shù)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，大部分于國(guó)家實(shí)施的建設(shè)水電農(nóng)村電氣化縣、小水電代燃料、無(wú)電地區(qū)電力建設(shè)的歷史背景下建設(shè)，資源管理權(quán)限在縣級(jí)政府，資源及開(kāi)發(fā)權(quán)管理不規(guī)范，建設(shè)和運(yùn)行缺乏有效監(jiān)管。資源炒作、無(wú)序開(kāi)發(fā)、先建設(shè)后規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)精度不夠、建設(shè)管理水平差、施工質(zhì)量差、設(shè)備落后、運(yùn)行管理水平低等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致小水電建設(shè)和運(yùn)行的成本偏高。

小水電竣工驗(yàn)收涉及多個(gè)專項(xiàng)，有大量的基礎(chǔ)工作，需要多個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，必然需耗費(fèi)一定的資金和人力物力，這對(duì)于效益較差的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，是個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，客觀上會(huì)打擊項(xiàng)目業(yè)主主動(dòng)進(jìn)行竣工驗(yàn)收的積極性。而從目前已完成竣工驗(yàn)收的10余個(gè)小水電來(lái)看，其發(fā)電效益都比較好，項(xiàng)目業(yè)主有經(jīng)濟(jì)能力，故履行驗(yàn)收程序也相對(duì)積極。

2.3 資料缺失

資料缺失是小水電竣工驗(yàn)收工作推進(jìn)困難的常見(jiàn)原因。我省小水電建成投產(chǎn)時(shí)間都比較早，距今少則八九年，多則三四十年。大部分電站存在資料缺失現(xiàn)象，原因主要有：

(1)參建各方大都為民營(yíng)或小型企業(yè)，沒(méi)有竣工驗(yàn)收的認(rèn)識(shí)，建設(shè)管理水平和資料整理能力差，在建設(shè)期就沒(méi)做好驗(yàn)收資料整編的準(zhǔn)備。

(2)沒(méi)有規(guī)范的檔案管理制度和措施，基礎(chǔ)資料逐漸遺失。

(3)因公司變更、單位注銷、人事變化、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因，無(wú)法聯(lián)系參建單位，無(wú)法整編驗(yàn)收資料。

因?yàn)槿鄙倩A(chǔ)資料和無(wú)法聯(lián)系參建單位整編驗(yàn)收資料，項(xiàng)目業(yè)主對(duì)竣工驗(yàn)收工作無(wú)從下手，這是部分本身運(yùn)行狀況良好、效益明顯、工程本體具備驗(yàn)收條件的小水電仍無(wú)法順利推動(dòng)竣工驗(yàn)收工作的主要原因。

2.4 不愿暴露問(wèn)題

部分小水電存在運(yùn)行問(wèn)題，不愿在竣工驗(yàn)收過(guò)程中暴露。我省小水電大部分是在特定的歷史時(shí)期建設(shè)的，參建單位一般為民營(yíng)或小型企業(yè)，受自身水平限制，工程設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、施工質(zhì)量、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)行管理等方面或多或少存在問(wèn)題。2010年的《四川小水電調(diào)研報(bào)告》就曾指出：“存在不按建設(shè)規(guī)程施工，違反基建程序，不履行驗(yàn)收程序就投入運(yùn)行等問(wèn)題；有的電站運(yùn)行管理渙散，人員素質(zhì)較差，廠房兼作廚房等其他用途，存在亂搭亂堆現(xiàn)象；早期建設(shè)的老電站設(shè)備陳舊老化，不能及時(shí)檢修，運(yùn)行安全隱患突出?！辈糠中∷婍?xiàng)目業(yè)主短視，不愿在竣工驗(yàn)收過(guò)程中暴露問(wèn)題，擔(dān)心受到處罰、停機(jī)整改等，降低短期效益，故只想維持現(xiàn)狀。

2.5 政策、規(guī)程規(guī)范變化

政策、規(guī)程規(guī)范變化也導(dǎo)致驗(yàn)收工作推進(jìn)緩慢?？⒐を?yàn)收是按現(xiàn)行的管理辦法和驗(yàn)收規(guī)程進(jìn)行，對(duì)于較早建成的小水電來(lái)說(shuō)，有些政策、規(guī)程規(guī)范發(fā)生了變化，兩者之間的差異需要協(xié)調(diào)和處理，易導(dǎo)致驗(yàn)收工作推進(jìn)緩慢。如在建設(shè)征地移民安置專驗(yàn)收中，在2006 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第 471 號(hào))前完成征地移民審批手續(xù)的項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)的工作成果無(wú)法完全滿足現(xiàn)行的移民專項(xiàng)驗(yàn)收政策要求，驗(yàn)收部門如何依規(guī)處理存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致驗(yàn)收工作受阻。如在樞紐工程專項(xiàng)驗(yàn)收中，在2015版《水電工程安全鑒定規(guī)程》[5]實(shí)施前按老規(guī)程編制的安全鑒定報(bào)告不含機(jī)電部分內(nèi)容，但后續(xù)進(jìn)行的樞紐工程專項(xiàng)驗(yàn)收則要求包含該部分內(nèi)容，安全鑒定工作需補(bǔ)充，造成驗(yàn)收工作周期延長(zhǎng)。如規(guī)程規(guī)范更新，地震參數(shù)有調(diào)整的需復(fù)核建筑物抗震設(shè)計(jì)并相應(yīng)整改，廠房有防洪要求的需增設(shè)防水淹廠房報(bào)警系統(tǒng)，增設(shè)機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備的自動(dòng)化控制和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，不滿足新《安全生產(chǎn)法》《防止電力生產(chǎn)事故二十五項(xiàng)重點(diǎn)要求》等法規(guī)、強(qiáng)制條文需進(jìn)行整改，這些整改工作都需要耗時(shí)耗力，還要增加投資，致使有些項(xiàng)目業(yè)主望而卻步，不再繼續(xù)推進(jìn)驗(yàn)收工作。

3 推動(dòng)小水電竣工驗(yàn)收的措施建議

針對(duì)我省小水電竣工驗(yàn)收工作的現(xiàn)狀，從完善建設(shè)程序，確保工程安全運(yùn)行，發(fā)揮長(zhǎng)期的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益出發(fā)，為推動(dòng)小水電竣工驗(yàn)收，建議考慮以下措施。

3.1 制定驗(yàn)收計(jì)劃和管理臺(tái)帳

推動(dòng)小水電竣工驗(yàn)收需要項(xiàng)目業(yè)主制定驗(yàn)收計(jì)劃，主管部門建立管理臺(tái)帳。一方面省級(jí)行業(yè)主管部門和地方行政主管部門可通過(guò)巡視檢查、約談、傳媒宣傳等方式，讓小水電項(xiàng)目業(yè)主充分認(rèn)識(shí)竣工驗(yàn)收的必要性，正確理解竣工驗(yàn)收的目的，詳細(xì)制定并上報(bào)驗(yàn)收計(jì)劃。巡視檢查可重點(diǎn)選擇小水電相對(duì)集中的地區(qū)，覆蓋主要河流；約談對(duì)象可重點(diǎn)選擇長(zhǎng)期從事水電開(kāi)發(fā)、有一定規(guī)模和影響力的公司，形成以點(diǎn)帶面的格局。傳媒宣傳可選擇警示教育和優(yōu)秀典范相結(jié)合的方式，通過(guò)電網(wǎng)公司平臺(tái)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)電源點(diǎn)全覆蓋。另一方面，地方主管部門應(yīng)對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的所有小水電項(xiàng)目建立驗(yàn)收進(jìn)度管理臺(tái)帳，實(shí)時(shí)把握進(jìn)度情況，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

3.2 制定合適的驗(yàn)收監(jiān)管政策和措施

推動(dòng)小水電竣工驗(yàn)收需要主管部門出臺(tái)合適的驗(yàn)收監(jiān)管政策和措施。小水電是清潔和可再生能源，符合國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，符合國(guó)家新時(shí)代生態(tài)文明發(fā)展理念，符合節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的總體要求，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。因此制定監(jiān)管政策和措施要注重合適和可操作性，不能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，要從尊重歷史、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的角度出發(fā)，宜以“疏導(dǎo)”、“鼓勵(lì)”為主，不宜出臺(tái)“斷網(wǎng)”、“限時(shí)退出”等“一刀切”的懲治性政策和措施，但應(yīng)保留行使強(qiáng)制措施的空間。小水電電價(jià)本身偏低，在電網(wǎng)調(diào)度中比重和話語(yǔ)權(quán)也低，制定政策的切入點(diǎn)可以從小水電最敏感的電網(wǎng)調(diào)度、電價(jià)著手，出臺(tái)優(yōu)惠和鼓勵(lì)政策，體現(xiàn)完成竣工驗(yàn)收的小水電可以享受高于原標(biāo)準(zhǔn)的電網(wǎng)調(diào)度優(yōu)先權(quán)和電價(jià)。考慮到小水電目前的低電價(jià)、總體量和行業(yè)安全、健康地發(fā)展，這個(gè)政策帶來(lái)的小水電漲價(jià)是可以接受的。當(dāng)然，這個(gè)政策的制定是比較復(fù)雜的，涉及多個(gè)部門和電網(wǎng)企業(yè)，牽涉各方利益，需充分論證，并做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制定化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

3.3 簡(jiǎn)化流程

推動(dòng)小水電竣工驗(yàn)收需在合法合規(guī)基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化流程。2021年5月，四川省發(fā)展和改革委員會(huì)、四川省生態(tài)環(huán)境廳、四川省水利廳、四川省能源局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)小水電建設(shè)和運(yùn)行管理的通知》(川發(fā)改能源〔2021〕146號(hào))，要求“加快小水電驗(yàn)收管理工作，在保證安全、重點(diǎn)突出的前提下可適當(dāng)簡(jiǎn)化驗(yàn)收程序”。適當(dāng)簡(jiǎn)化不是盲目地省略，原則上還是要參照現(xiàn)行的管理辦法和驗(yàn)收規(guī)程進(jìn)行，以避免出現(xiàn)驗(yàn)收流程五花八門，驗(yàn)收質(zhì)量參差不齊，達(dá)不到竣工驗(yàn)收的目的。在具體項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程中，針對(duì)不同的情況酌情處理，把握客觀性、靈活性、公開(kāi)性。如對(duì)于個(gè)別項(xiàng)目因不可抗拒因素或確實(shí)無(wú)法通過(guò)工作彌補(bǔ)造成檔案驗(yàn)收、決算審計(jì)無(wú)法進(jìn)行時(shí)，可以書(shū)面形式向主管部門申請(qǐng)簡(jiǎn)化或不進(jìn)行該專項(xiàng)驗(yàn)收。對(duì)于在“國(guó)務(wù)院令第 471 號(hào)”文下發(fā)前完成征地移民審批手續(xù)的項(xiàng)目，可在現(xiàn)有資料基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)施方案和效果進(jìn)行建設(shè)征地移民安置專項(xiàng)驗(yàn)收。樞紐工程專項(xiàng)驗(yàn)收中，基礎(chǔ)資料缺失的可以書(shū)面形式向主管部門說(shuō)明原因，主管部門可根據(jù)實(shí)際情況研究以第三方評(píng)估報(bào)告替代驗(yàn)收自檢報(bào)告的可行性。工程建設(shè)時(shí)存在重大設(shè)計(jì)變更而未履行相關(guān)程序，但總體布置方案、工程規(guī)模未變的，可在安全鑒定報(bào)告有明確的工程安全結(jié)論基礎(chǔ)上考慮簡(jiǎn)化補(bǔ)辦手續(xù)。不滿足現(xiàn)行規(guī)程規(guī)范的區(qū)別對(duì)待，靈活掌握，有較大安全隱患的，應(yīng)立即整改，整改完成方具備驗(yàn)收條件，安全影響不大的，可限期整改，不影響驗(yàn)收進(jìn)程。

4 結(jié) 語(yǔ)

小水電的竣工驗(yàn)收事關(guān)工程安全和社會(huì)穩(wěn)定，但因項(xiàng)目業(yè)主驗(yàn)收主動(dòng)性差、政策制約性不足、資料缺失等原因，導(dǎo)致目前四川省小水電竣工驗(yàn)收率較低。為推動(dòng)工作進(jìn)展，宜以“疏導(dǎo)”、“鼓勵(lì)”為主的思路，針對(duì)普遍存在的問(wèn)題，研究切實(shí)有效推動(dòng)驗(yàn)收工作開(kāi)展的政策、機(jī)制、方法。驗(yàn)收單位在驗(yàn)收過(guò)程中也應(yīng)把握好原則性和靈活性，適當(dāng)簡(jiǎn)化流程。在政策、機(jī)制、方法得當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，四川省小水電驗(yàn)收工作定將順利推進(jìn)。