孫明慧 徐豐偉 黨明靜

（大連交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連 116028）

0 引言

促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，科學(xué)合理的政策引導(dǎo)與激勵(lì)是其中的重要措施。為了配合創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)對(duì)1996 年頒布的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》進(jìn)行了修訂，據(jù)此遼寧省陸續(xù)出臺(tái)了《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉規(guī)定》為代表的一系列政策措施與行動(dòng)方案，為促進(jìn)科技成果在遼轉(zhuǎn)化提供了更為完善的政策環(huán)境，提高了科技成果在遼轉(zhuǎn)化的效率。但依然存在重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目數(shù)量偏少、本地轉(zhuǎn)化率較發(fā)達(dá)省市偏低等問題，說明遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策還存在很多不足。為此，本文以2015 年修訂的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》為起點(diǎn)，對(duì)之后遼寧省出臺(tái)的科技成果轉(zhuǎn)化政策文本進(jìn)行整理和分析，從政策發(fā)文數(shù)量、政策制定主體、政策效力和政策工具等方面進(jìn)行分析，探究近年來遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策存在的問題并提出優(yōu)化建議。

1 政策文本來源與選擇

本文以“科技成果轉(zhuǎn)化”“技術(shù)轉(zhuǎn)移”等與科技成果轉(zhuǎn)化高度相關(guān)的詞匯為關(guān)鍵詞，對(duì)2015 年9 月-2021年12 月期間遼寧省人民政府、遼寧省科技廳等相關(guān)政府網(wǎng)站進(jìn)行文本收集，并輔以“北大法寶”等政策檢索平臺(tái)對(duì)文本進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。為保證政策文本的代表性和全面性，按以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)收集的政策文本進(jìn)行篩選：一是所選文本與科技成果轉(zhuǎn)化有緊密聯(lián)系；二是所選文本主要為條例、法規(guī)、意見、通知等，不包含復(fù)函、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文本。由此，最終選取了76 份有效政策文本。

2 遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策文本分析

2.1 政策年度發(fā)文數(shù)量分析

對(duì)2015 年9 月-2021 年12 月的遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策年度發(fā)文數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如圖1 所示。

圖1 遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)文趨勢(shì)圖

由圖1 可見，2015 年至2021 年遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策的發(fā)文數(shù)量呈“S”型趨勢(shì)。2015-2016 年政策數(shù)量增加，呈明顯上升趨勢(shì)，在2016 年達(dá)到峰值，主要是由于2015 年8 月29 日全國(guó)人大修訂了《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，為貫徹落實(shí)該法律推動(dòng)遼寧省出臺(tái)多項(xiàng)配套政策。2016-2019 年政策數(shù)量減少，呈下降趨勢(shì)，2019-2021 年的政策數(shù)量又有所增加，呈小幅上升趨勢(shì)?？傮w上，政策年度發(fā)布數(shù)量趨勢(shì)呈現(xiàn)一定的波動(dòng)性，說明政策的連續(xù)性有待改善。

2.2 政策制定部門及制定方式分析

遼寧省有20 多個(gè)部門單獨(dú)或共同參與科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定，主要制定部門包括：遼寧省人民政府及其辦公廳、遼寧省科學(xué)技術(shù)廳等，各主要部門政策制定數(shù)量如表1 所示。

表1 遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策主要制定部門

由表1 可知，單一部門獨(dú)立制定的政策為60 份，占比79%。其中，遼寧省人民政府及其辦公廳獨(dú)立或共同制定的政策數(shù)量最多，說明其在遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策建設(shè)中發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，也反映了遼寧省人民政府對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化工作的重視；而多部門聯(lián)合制定的政策數(shù)量?jī)H為16份，說明遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策的協(xié)同性還有待提高。

2.3 政策類型及效力分析

遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策類型多樣，表現(xiàn)為意見、方案、通知等12種形式，如表2 所示。

表2 遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策類型統(tǒng)計(jì)

由表2 可知，政策類型以“意見”“方案”為主。整體而言，遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策主要是由“意見”“通知”為代表的規(guī)范性政策和以“方案”“措施”為代表的操作性政策構(gòu)成。此外，“方案”“意見”這兩種效力較低的政策類型占所有政策文本的60%以上，而“條例”“決定”等權(quán)威性較高的政策數(shù)量較低。這說明遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策的法律效力和權(quán)威性偏低，政策的有效性、權(quán)威性還有待提升。

2.4 政策工具分析

本文借鑒Rothwell 和Zegveld的政策工具分類思想，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型，進(jìn)一步借鑒馬江娜[1]、蘇駿[2]等學(xué)者的研究對(duì)三種政策工具類型進(jìn)行細(xì)分。其中，供給型政策工具包括人才培養(yǎng)、科技信息支持、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等；環(huán)境型政策工具包括金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)及管制、策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；需求型政策工具包括政府采購、服務(wù)外包、國(guó)際合作、貿(mào)易管制等。對(duì)遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策工具進(jìn)行頻度統(tǒng)計(jì)，如表3 所示。

由表3 可知，遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策中三種政策工具的使用并不均衡，環(huán)境型政策工具占比最高，高達(dá)68.7%，供給型政策工具占28.1%，而需求型政策工具僅占3.2%。其中，供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比高達(dá)46.8%，可見遼寧省對(duì)于其給予了高度重視。環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比最高，高達(dá)68.4%，其次是法規(guī)及管制，而金融支持、稅收優(yōu)惠和知識(shí)產(chǎn)權(quán)占比均未超過5%。需求型政策工具中，主要采用國(guó)際合作和政府采購工具，而服務(wù)外包和貿(mào)易管制工具缺失。

表3 遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

3 問題與建議

3.1 政策存在的問題

（1）遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策的發(fā)文數(shù)量在2015-2021 年間發(fā)生了較大波動(dòng)，說明政策的連續(xù)性不夠強(qiáng)，不利于為科技成果在遼轉(zhuǎn)化提供持續(xù)、穩(wěn)定的政策支持。

（2）科技成果轉(zhuǎn)化政策主要是由遼寧省人民政府及其辦公廳制定與實(shí)施，很少有多個(gè)部門聯(lián)合制定與出臺(tái)政策，表明遼寧省不同政府部門在政策制定過程中缺乏協(xié)調(diào)與溝通，且有關(guān)職能部門制定的政策較少，從而大大降低了政策的執(zhí)行力度及效果。

（3）遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策類型多樣，但大多以“意見”“通知”等形式發(fā)布，政策文本更多以宏觀指導(dǎo)與鼓勵(lì)性為主，缺乏實(shí)施細(xì)則和方法，可操作性不足，從而導(dǎo)致政策的執(zhí)行困難。

（4）政策工具使用過溢或缺失。其中，環(huán)境型政策工具使用占比非常高，存在過溢問題，而需求型政策工具使用占比非常少，存在嚴(yán)重缺失問題。供給型、需求型政策工具的缺失使得政策對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的推動(dòng)、拉動(dòng)力度不足，導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化困難。

3.2 政策優(yōu)化建議

（1）增強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化政策連續(xù)性。首先，加強(qiáng)政策制定的銜接性，政策的制定應(yīng)與國(guó)家政策主旨保持一致，進(jìn)一步對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行細(xì)化和地方化，使政策更有效地支持科技成果在遼轉(zhuǎn)化。其次，建立科學(xué)的政策評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)已頒布的科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定和執(zhí)行效果進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，分析政策本身及執(zhí)行中存在的問題，對(duì)未實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)繼續(xù)進(jìn)行分解，修改、完善原有政策或制定、頒布全新政策來落實(shí)[3]。最后，加強(qiáng)對(duì)擬頒布的科技成果轉(zhuǎn)化政策科學(xué)性和可行性的審查，保證其與以往頒布的政策無交叉重復(fù)的內(nèi)容及對(duì)以往政策文本內(nèi)容不足的修改與完善。

（2）加強(qiáng)部門之間的合作，形成不同政府部門間的協(xié)同合作機(jī)制。遼寧省政府及其辦公廳作為政策制定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要做好全面統(tǒng)籌，做好宏觀指導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)，明確科技成果轉(zhuǎn)化政策支持的目標(biāo)和方向，讓更多與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的部門參與到政策制定中來，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同，建立常態(tài)化的政策制定協(xié)同工作機(jī)制，以跨部門工作小組等方式進(jìn)行充分研究和討論，最大限度地形成政策合力，多部門聯(lián)動(dòng)出臺(tái)更具可行性、融合性的政策[4]。

（3）增強(qiáng)政策的權(quán)威性與約束力，提高政策的操作性。首先，根據(jù)科技成果在遼轉(zhuǎn)化狀況，加強(qiáng)遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化立法力度，制定并頒布“條例”等效力較高的政策文本，對(duì)于“意見”“通知”等類型政策進(jìn)行效力上的修改與完善，提高政策的權(quán)威性與約束力[5]。其次，遼寧省應(yīng)更注重出臺(tái)“細(xì)則”“辦法”等可操作性更強(qiáng)的政策，政策文本內(nèi)容更著重于政策的實(shí)施與監(jiān)督細(xì)節(jié)，通過政策發(fā)揮規(guī)范主體行為、保障各方利益的作用，為科技成果在遼轉(zhuǎn)化提供有力的支撐環(huán)境。

（4）優(yōu)化政策工具組合，形成合理完善的政策體系。首先，適度降低環(huán)境型政策工具的使用次數(shù)，同時(shí)對(duì)具體工具使用做出調(diào)整，改善“策略性措施”“法規(guī)及管制”政策工具的可操作性，加強(qiáng)對(duì)“金融支持”“稅收優(yōu)惠”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等政策工具的使用。其次，加強(qiáng)供給型和需求型政策工具的使用力度，通過增加“科技信息支持”“公共服務(wù)”的使用推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化，通過將研究開發(fā)項(xiàng)目外包、加強(qiáng)與國(guó)外高校和科研院所的合作交流，拉動(dòng)科技成果在遼轉(zhuǎn)化。

（文責(zé)自負(fù)）