余曉繪

一、研究背景

2021年民政部印發(fā)《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)的通知》，要求通過建立街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社工站，打通為民服務(wù)的“最后一米”，探索解決基層民政服務(wù)能力不足的可行路徑。街道社工站是新時(shí)期基層社會工作服務(wù)的載體和平臺，將社工、社區(qū)、社會志愿服務(wù)等多元要素融入現(xiàn)代化社區(qū)治理框架，社會工作和街道社工站建設(shè)推進(jìn)治理重心持續(xù)性下沉。街道社工站作為新型社區(qū)治理服務(wù)體系的重要抓手，以政治性、專業(yè)性、獨(dú)立性發(fā)揮其樞紐型功能，促進(jìn)政社關(guān)系平等互動(dòng)[1]。在政策共同體視角下，街道社工站基于民政領(lǐng)域開展民生服務(wù)，與其他政府部門合作聯(lián)動(dòng)，通過共同制定和實(shí)施政策，實(shí)現(xiàn)資源共用、資源善用、有效實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的效果[2]，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵3]在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，應(yīng)加強(qiáng)街道社工站建設(shè)，整合碎片化的服務(wù)脈絡(luò)，串聯(lián)零散性的基層民政服務(wù)力量，以專業(yè)化社會工作服務(wù)提升基層治理現(xiàn)代化水平。

二、研究對象及問題提出

(一)南京市J區(qū)D街道社工站的實(shí)踐

D街道位于南京市J區(qū)主城區(qū)，下轄16個(gè)社區(qū)，常住人口近35萬。自2015年至2021年，街道累計(jì)投入資金2100多萬元，各社區(qū)累計(jì)投入資金800多萬元購買社會組織服務(wù)，項(xiàng)目總數(shù)超過500余個(gè)，為轄區(qū)的居民提供高質(zhì)量的民生服務(wù)。2021年底，D街道率先成立社會工作服務(wù)站，定位為基層治理和民生服務(wù)的綜合性公共服務(wù)支持平臺，以構(gòu)建系統(tǒng)化的街道社會工作服務(wù)“大榕樹”體系為目標(biāo)，在基層治理精細(xì)化過程中增進(jìn)民生福祉。

1.D街道社工站組織架構(gòu)

D街道社工站設(shè)1名站長，1名常務(wù)副站長，根據(jù)職能分類設(shè)置服務(wù)、智庫、行政、督導(dǎo)、評估和宣傳6個(gè)團(tuán)隊(duì)。如圖1所示：

圖1 D街道社工站組織架構(gòu)示意圖

2.D街道社工站運(yùn)營模式

D街道社工站構(gòu)建“一站三平臺五支點(diǎn)”運(yùn)營模式：街道社工站為主要運(yùn)作載體；以社會組織培育發(fā)展中心為基礎(chǔ)打造社工服務(wù)創(chuàng)意平臺，以社區(qū)社會組織聯(lián)合會為基礎(chǔ)打造社工人才創(chuàng)業(yè)平臺，以街道社區(qū)型基金會為基礎(chǔ)打造社工機(jī)構(gòu)創(chuàng)新平臺；以社區(qū)、社會工作者(指在社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年服務(wù)、司法矯治等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中從事專門性社會服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員)、社會組織、社區(qū)志愿者、社會慈善資源為五支點(diǎn)。如圖2所示：

圖2 D街道社工站運(yùn)營模式示意圖

(二)D街道社工站“大榕樹”社區(qū)治理體系分析

一是厚植政策制度沃土?！按箝艠洹钡奈滞潦钦攮h(huán)境。街道社工站堅(jiān)持踐行習(xí)近平中國特色社會主義理論，以黨建為引領(lǐng)，圍繞推動(dòng)構(gòu)建基層社會治理新格局進(jìn)行有益探索，構(gòu)建有序有效參與社區(qū)治理的新機(jī)制。通過黨建引領(lǐng)和政策扶持，實(shí)施“飲水思源”計(jì)劃，完善制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)街道社工站的服務(wù)活力，營造良好氛圍。

二是滋養(yǎng)慈善資源樹根?！按箝艠洹钡臉涓巧鐣Y源，街道社工站的體系化建設(shè)需要充分撬動(dòng)社會資源參與，實(shí)施“慈善圓夢”計(jì)劃，促進(jìn)全域慈善事業(yè)發(fā)展。截至2021年底，該街道依托社工站主陣地，發(fā)揮社區(qū)型基金會平臺效能，鏈接愛德基金會、江蘇省婦女兒童福利基金會、浙江安福利生慈善基金會等及永和豆?jié){、嘉藻生物科技有限公司等社會企業(yè)開展物資募集活動(dòng)，取得了預(yù)期的成效。

三是強(qiáng)健社會組織樹干?！按箝艠洹钡臉涓墒巧绻C(jī)構(gòu)，街道社工站承擔(dān)激發(fā)社會活力，提升為民服務(wù)能力的使命任務(wù)，社會組織不斷壯大和漸進(jìn)成熟是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。D街道通過內(nèi)培外引的培育發(fā)展路徑，目前已有430家優(yōu)質(zhì)社會組織扎根街道社區(qū)開展專業(yè)化社工服務(wù)。實(shí)施“益善東山”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)行業(yè)引領(lǐng)新業(yè)態(tài)，優(yōu)質(zhì)社會組織扎根基層提供服務(wù)。

四是壯大骨干人才樹枝。“大榕樹”的樹枝是社工人才，街道社工站是社工人才會聚的平臺，實(shí)施“青藍(lán)英才”計(jì)劃，打造優(yōu)質(zhì)人才實(shí)踐的基地，組建專家智庫實(shí)現(xiàn)了長效發(fā)展。截至2021年年底，D街道參加國家社會工作者職業(yè)水平考試人數(shù)為697人，擁有省市區(qū)命名的最美社工1名，有市區(qū)級社工督導(dǎo)5名，專家團(tuán)隊(duì)中具有高校副高級職稱以上的近50人。

五是潤澤社工服務(wù)樹葉?！按箝艠洹钡臉淙~是社工服務(wù)，街道社工站是服務(wù)民生的組織，通過公益創(chuàng)投等購買社會服務(wù)的形式，實(shí)施“鄰里守望”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)，“五社聯(lián)動(dòng)”①激活基層社區(qū)治理的目標(biāo)。至2021年底，“鄰里守望”計(jì)劃實(shí)施五年，街道先后爭取省市區(qū)購買資金落地，街道創(chuàng)投資金、社區(qū)自主購買資金共1608萬元，項(xiàng)目總數(shù)205個(gè)，受益人群10萬余人次。如圖3所示：

圖3 D街道社工站“大榕樹”社區(qū)治理體系示意圖

(三)D街道社工站“大榕樹”社區(qū)治理體系建設(shè)面臨的問題

首先，在政府層面，有的管理人員缺乏有效認(rèn)知。J區(qū)D街道社工站建設(shè)運(yùn)營過程中，上級政府部門知道已經(jīng)成立的社會工作培育發(fā)展中心、社區(qū)社會組織聯(lián)合會和社區(qū)基金會開展的實(shí)際工作。但是在區(qū)級政府出臺的《街道社會工作服務(wù)站建設(shè)實(shí)施意見(試行)》通知文件中，對于街道社工站建設(shè)并沒有詳細(xì)配套指導(dǎo)方案，缺乏對街道社工站概念的理解及專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、資金使用的思路，只能暫時(shí)把原有的服務(wù)場地運(yùn)用起來，根據(jù)行政要求掛牌。

其次，在社會層面，社會資源挖掘途徑單一且再生產(chǎn)能力弱。社會資源挖掘帶有一定的行政色彩，社區(qū)、社工機(jī)構(gòu)等的工作人員缺乏對資源的分類收集和整合。此外，現(xiàn)有社會資源的再生產(chǎn)性較低，街道社工站尚未建構(gòu)服務(wù)人員正式或非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有的未將已建立的支持性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹С中孕袆?dòng)。社會組織羸弱，服務(wù)基礎(chǔ)不強(qiáng)的問題不容忽視，社會組織對政府依賴性較強(qiáng)，其運(yùn)營資金大多來源于政府采購。

最后，在個(gè)體層面，一些專業(yè)社工服務(wù)能力欠缺，職業(yè)認(rèn)可度低。按照規(guī)定，政府購買的專業(yè)社會工作服務(wù)項(xiàng)目中，社會工作專業(yè)人才的數(shù)量不低于項(xiàng)目執(zhí)行總?cè)藬?shù)的75%，而在實(shí)際過程中，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的一些從業(yè)人員暫未考取社工從業(yè)資格證書，對社會服務(wù)工作的認(rèn)同感較低。如果人員頻繁更換，服務(wù)項(xiàng)目前期已開展建立服務(wù)關(guān)系的個(gè)案、資源會出現(xiàn)斷裂情況。

三、街道社工站建設(shè)面臨問題的原因分析

(一)政府層面

首先，從系統(tǒng)性政策支持的角度來分析。街道社工站的功能定位是整合民政各類基層服務(wù)資源和力量開展社會工作專業(yè)服務(wù)的綜合平臺，政府通過購買社工專業(yè)人才為群眾提供服務(wù)，推動(dòng)兜底民生服務(wù)從“兜得住”向“兜得好”轉(zhuǎn)變。但有的政府部門對街道社工站建設(shè)只是依據(jù)層級下發(fā)通知文件，其整體發(fā)展方向、資金使用、服務(wù)操作方案缺乏系統(tǒng)性的配套措施，指導(dǎo)意見中人員配備、場地按上級下發(fā)文件要求執(zhí)行，往往與之前已經(jīng)建設(shè)的街道社會工作培育發(fā)展中心或鄰里中心相重合，導(dǎo)致有的工作流于形式。

其次，從持續(xù)性財(cái)政支持的角度來分析。在政府購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目的資金中，政府購買服務(wù)專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金使用比例較高。政府購買社會組織服務(wù)的財(cái)政資金沒有全部納入公共財(cái)政體制，資金來源尚不固定。這制約著政府購買社會組織公益服務(wù)工作的開展，資金使用的正當(dāng)性和合法性無法得到切實(shí)的保障。如果缺乏一定的周期性和持續(xù)性，公共服務(wù)提供的質(zhì)量會受到很大的影響，整體服務(wù)效應(yīng)會打折扣。

最后，從精準(zhǔn)度的功能定位角度來分析。把公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)交由社會力量，從傳統(tǒng)服務(wù)提供方轉(zhuǎn)為監(jiān)督方，政府資金成為社會組織賴以生存的主要資金來源，卻未依法確定各方的關(guān)系邊界及職責(zé)[4]。有的政府管理人員不清楚街道社工站具體是做什么的，往往把社工站作為管理社會組織的工具，延伸政府管理職能的部分職責(zé)，依靠政府的意志決定具體功能，使之逐漸成為政府部門的附庸，陷入行政形式化的境地。

(二)社會層面

首先，從社會資源挖掘的角度分析。街道社工站的社會資源挖掘過度依賴行政力量，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)“活水源”。目前，各社會組織、自組織、社會力量在政府購買項(xiàng)目服務(wù)過程中，形成相互競爭關(guān)系，在落地服務(wù)后多是各做各的，依靠自身構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)為社區(qū)居民提供社會服務(wù)，沒有統(tǒng)一的統(tǒng)籌方，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致無法取長補(bǔ)短，難以形成整體性效應(yīng)。

其次，從社會組織管理的角度分析。街道社工站社區(qū)治理體系的關(guān)鍵在于社工機(jī)構(gòu)，社工機(jī)構(gòu)的整體服務(wù)水平是為民服務(wù)的關(guān)鍵支撐。社會組織在基層社區(qū)治理中逐漸得到重視，尤其在新冠疫情防控期間更需要對社工機(jī)構(gòu)的科學(xué)調(diào)度，以保障其專業(yè)防疫優(yōu)勢的發(fā)揮，但依然存在法治觀念薄弱、制度不健全、管理不規(guī)范的問題。社工機(jī)構(gòu)僅依靠自律不足以有效防止違法、違規(guī)行為的出現(xiàn)，還需建立完善內(nèi)部財(cái)務(wù)、人事、服務(wù)過程管理制度。

最后，從社會服務(wù)內(nèi)容角度分析。雖然很多基層社工機(jī)構(gòu)依靠熱情和責(zé)任感扎根基層多年，對地緣的熟悉程度較高，但服務(wù)人員年齡普遍偏大，主要依賴于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)而缺乏對社會工作服務(wù)流程和專業(yè)方法的掌握和運(yùn)用，在社區(qū)服務(wù)中普遍呈現(xiàn)面上綜合態(tài)勢而缺少縱向?qū)I(yè)深耕，服務(wù)模式趨于臺賬記錄，效果難以從專業(yè)社會工作服務(wù)角度評價(jià)。

(三)個(gè)體層面

首先，從社工自我認(rèn)可的角度分析。街道社工站建設(shè)關(guān)鍵因素在于人才，路徑在于落地實(shí)踐項(xiàng)目，充分發(fā)揮社工人才專業(yè)優(yōu)勢作為基層治理和社會工作服務(wù)核心競爭力。社會認(rèn)知度、認(rèn)可度、認(rèn)同度是推動(dòng)社會工作者職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的外在動(dòng)力，大多數(shù)居民對社工工作情況不熟悉，將義工、志愿者、社區(qū)居委會工作與專業(yè)社工混淆。在街道社工站建設(shè)初期，入駐社工不知道如何開展工作，缺乏經(jīng)驗(yàn)，受限于自身能力及機(jī)構(gòu)資源不足，導(dǎo)致自我認(rèn)可度不高。

其次，從社工崗位薪酬角度分析。從學(xué)歷上看，各地區(qū)社會工作者中具有中專及以下學(xué)歷的人員占了七成以上，擁有職業(yè)資格準(zhǔn)入證書的人才更少。從年齡結(jié)構(gòu)上分析，從業(yè)人員年齡臨近退休的所占比例較大，部分退休返聘人員因?yàn)槟挲g偏大和身體原因，不能長久從事社會工作等，這些已成為社會工作隊(duì)伍建設(shè)的瓶頸。當(dāng)前我國高校中大專、本科、研究生社工專業(yè)沒有明顯梯度，晉升渠道狹窄，職業(yè)前景有待拓寬，人才逐年流失問題需要引起重視。

最后，從社工從業(yè)者數(shù)量角度分析?！督K省十四五社會工作專業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃》明確指出，到2025年，全省持證社工人數(shù)要超10萬人。但實(shí)際情況相差較遠(yuǎn)，社會工作人員的學(xué)歷偏低、年齡偏大，后續(xù)人才不足，專業(yè)化水平有待提高。以D街道社工站服務(wù)項(xiàng)目為例，運(yùn)營資金30萬元左右，根據(jù)項(xiàng)目資金管理辦法服務(wù)人數(shù)僅是3萬人左右，而現(xiàn)實(shí)情況該地區(qū)常駐人口近35萬，服務(wù)項(xiàng)目僅依靠傳統(tǒng)線下活動(dòng)，以走訪、慰問等方式開展，無法覆蓋全域服務(wù)人數(shù)。

四、加強(qiáng)街道社會工作服務(wù)站建設(shè)的路徑

(一)政府層面

首先，系統(tǒng)出臺政策制度，建立健全機(jī)制保障。街道社工站建設(shè)是在街道級搭建綜合公共服務(wù)平臺，以專業(yè)社會工作服務(wù)為主要力量參與社區(qū)治理，是基層社區(qū)治理的重要樞紐載體。在總體規(guī)劃方面，應(yīng)積極推動(dòng)社會工作國家立法，用法律法規(guī)明確社會工作者的職責(zé)權(quán)利、工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，以規(guī)范職業(yè)行為。建立法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)相互銜接的社會工作發(fā)展制度體系，在社區(qū)治理總體性框架下，出臺街道社工站規(guī)范化規(guī)劃指導(dǎo)建議，主要包含總體發(fā)展目標(biāo)、組織架構(gòu)、人員配備、基礎(chǔ)硬件設(shè)施、空間規(guī)劃、資金使用管理、服務(wù)評估等。

其次，出臺長效的財(cái)政政策，完善政府購買服務(wù)機(jī)制。國家通過制定政策設(shè)立專項(xiàng)資金，引導(dǎo)社會企業(yè)、基金會、居民自治組織的資金投入，形成政府購買、社會捐贈、投資經(jīng)營、服務(wù)收費(fèi)等多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的格局[5]。健全公共財(cái)政對社會組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，資助和獎(jiǎng)勵(lì)資金納入有關(guān)部門年度財(cái)政預(yù)算，以保障規(guī)范運(yùn)營、專業(yè)服務(wù)、人才支撐、創(chuàng)新品牌等方面的常態(tài)化、持久性。

最后，著眼專業(yè)服務(wù)精準(zhǔn)的定位，健全人才培養(yǎng)機(jī)制。地方政府應(yīng)會同教育部門積極發(fā)展社會工作學(xué)歷學(xué)位教育，加強(qiáng)社會工作學(xué)科專業(yè)體系建設(shè)，引導(dǎo)高校社會工作專業(yè)畢業(yè)生到基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)。結(jié)合地域人群特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，廣泛邀請居民、各社工機(jī)構(gòu)、社工人員代表參與，多元主體參與共商共建，并健全資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，建立社會力量準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制，充分激發(fā)社會活力，多方合力推進(jìn)街道社工站建設(shè)。

(二)社會層面

首先，建立統(tǒng)籌同享機(jī)制，挖掘多元資源。街道社工站建設(shè)需要多維度的社會資源，形成有效資源互補(bǔ)的共同體。發(fā)揮社工機(jī)構(gòu)慈善屬性及專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，積極走出去鏈接多元資源。通過走訪調(diào)研社區(qū)居委會、社會組織、社工、居民、企業(yè)等，以服務(wù)需求為導(dǎo)向，營造開放的生態(tài)環(huán)境，尋求合作空間，引導(dǎo)各類資源在系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)協(xié)商共享。

其次，培育社會組織聯(lián)盟，夯實(shí)專業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)。街道社工站建設(shè)要點(diǎn)是規(guī)范轄區(qū)內(nèi)社會力量運(yùn)作，社會組織要健全以章程為核心的獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)。社會組織既要認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部管理制度，接受政府部門管理，同時(shí)還要接受社會監(jiān)督，建立健全“政府—社會—機(jī)構(gòu)”三方監(jiān)督管理機(jī)制。堅(jiān)持非營利性原則，確保社會組織依照宗旨，在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)。制定社會組織行業(yè)規(guī)范，開展行業(yè)自律，加強(qiáng)誠信建設(shè)。

最后，制定標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)指南，制定社工機(jī)構(gòu)規(guī)范體系。街道社工站統(tǒng)籌推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，即醫(yī)務(wù)社會工作、司法社會工作、老年社會工作等服務(wù)指南，按照標(biāo)準(zhǔn)流程、專業(yè)方法、服務(wù)指標(biāo)開展社會工作服務(wù)，包括環(huán)境保護(hù)、新冠疫情防控等，這也有利于社工服務(wù)的專業(yè)成長和能力建設(shè)。同時(shí)要設(shè)定明確的關(guān)鍵成長指標(biāo)和評估體系，街道社工站在專業(yè)項(xiàng)目督導(dǎo)評估之前，應(yīng)制定一套科學(xué)有效的評價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)。

(三)個(gè)體層面

首先，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同與專業(yè)匹配度。充分發(fā)揮社會工作者在社會福利、慈善事業(yè)、社會救助、社區(qū)建設(shè)、衛(wèi)生健康、應(yīng)急處置、矯治幫教、禁毒戒毒等領(lǐng)域的專業(yè)特長，幫助有需要的個(gè)人、家庭、組織和社區(qū)，整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預(yù)防和解決社會問題，恢復(fù)和發(fā)展社會功能。

其次，提升崗位薪酬，實(shí)施梯隊(duì)培養(yǎng)。專業(yè)從事社會服務(wù)的社工，可將其納入社會職業(yè)體系規(guī)劃，提高社工社會地位，參照社區(qū)工作人員執(zhí)行“三崗十八級”崗位薪酬。制定有關(guān)政策，推動(dòng)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化發(fā)展，積極推動(dòng)社會工作國家立法，用法律法規(guī)明確社會工作者的職責(zé)權(quán)利、規(guī)范職業(yè)行為，促進(jìn)社工梯隊(duì)培養(yǎng)工作取得實(shí)效。

最后，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大人才隊(duì)伍。著眼新冠疫情防控需要，以信息技術(shù)助力服務(wù)升級，重點(diǎn)是探索實(shí)用性和適用性的街道社工站服務(wù)模式滿足居民多樣化、多層次的需求，實(shí)現(xiàn)“線上+線下”互動(dòng)，擴(kuò)大服務(wù)群體覆蓋面，提升居民實(shí)際使用率和參與度，進(jìn)而提高基層治理的質(zhì)量效益。

注 釋：

①“五社聯(lián)動(dòng)”是以社區(qū)為平臺、社會工作者為支撐、社區(qū)社會組織為載體、社區(qū)志愿者為輔助、社區(qū)公益慈善資源為補(bǔ)充的新型社區(qū)治理機(jī)制。