石少華

(國(guó)務(wù)院安委會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，北京 100713)

0 引言

2002-06-29，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《安全生產(chǎn)法》)?！栋踩a(chǎn)法》出臺(tái)20年來(lái)進(jìn)行了三次修改。2021-06-10，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法〉的決定》。2021年新《安全生產(chǎn)法》首次作出了“建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”的新規(guī)定，引起了廣大企業(yè)的強(qiáng)烈反響，因此，就為什么企業(yè)要建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是一種什么性質(zhì)的制度，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的法定內(nèi)容有哪些，如何建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制等發(fā)表一些看法。

1 建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的必要性和緊迫性

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)黨委政府高度重視安全生產(chǎn)工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產(chǎn)工作。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)安全生產(chǎn)工作提出了一系列重要論述和思想，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好安全生產(chǎn)工作指明了方向。

經(jīng)過(guò)廣大企業(yè)和全社會(huì)的共同努力，全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)總體平穩(wěn)，事故總量持續(xù)下降，安全生產(chǎn)狀況持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了安全穩(wěn)定的社會(huì)保障。我國(guó)安全生產(chǎn)狀況雖有改善，但事故總量基數(shù)仍然很大，重特大事故時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。究其原因之一，就是我國(guó)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制總體上尚未建立、健全，企業(yè)安全生產(chǎn)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任體系和制度保障，其主要表現(xiàn)在：

(1) 企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人對(duì)建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的重要性認(rèn)識(shí)不足，將其混同于一般的安全管理制度，不了解全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是一種法律制度及其違法后果；企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制不落地。

(2) 全員安全生產(chǎn)責(zé)任制“不全員”，有些責(zé)任制只明確了企業(yè)負(fù)責(zé)人、管理人員和部分崗位人員的安全責(zé)任，沒(méi)有覆蓋所有從業(yè)人員，責(zé)任人員有死角、有遺漏、有空白。

(3) 責(zé)任范圍不明確，有空白、有交叉，主要負(fù)責(zé)人、其他負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和專(zhuān)職、兼職安全管理人員的各自責(zé)任及其相互銜接不明確、不落實(shí)。有的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，而其他有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)安全管理漠不關(guān)心；安全管理部門(mén)疲于奔命，而其他部門(mén)若無(wú)其事；有的一線員工只關(guān)心干活掙錢(qián)，不關(guān)心安全生產(chǎn)，思想麻痹、“三違”頻發(fā)，引發(fā)事故。

(4) 缺少明確、具體、可操作性強(qiáng)的考核標(biāo)準(zhǔn)。有的企業(yè)沒(méi)有嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，有的大而化之，不能真正發(fā)揮檢查、督促責(zé)任人員落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任的功能，考核工作形同虛設(shè)、走過(guò)場(chǎng)。

(5) 不了解違反有關(guān)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制違法行為的追責(zé)規(guī)定，不清楚違法后果。

因此，要切實(shí)抓好安全生產(chǎn)，堅(jiān)持以人為本、生命至上，全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)；安全生產(chǎn)要堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)；要堅(jiān)持最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)制度。

什么是最嚴(yán)格？就是要落實(shí)責(zé)任。要把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭；對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人要打到疼處、痛處，讓他們真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲劇重演；實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的關(guān)鍵是壓實(shí)、落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，強(qiáng)化管理、消除隱患；要嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決防范重特大事故發(fā)生，確保人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。圍繞人民至上、生命至上、安全第一的理念，明確和落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)“責(zé)任”，重點(diǎn)體現(xiàn)在強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、建立健全責(zé)任制、構(gòu)建責(zé)任體系、依法嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)四個(gè)方面，企業(yè)從業(yè)人員必須明責(zé)、履責(zé)、問(wèn)責(zé)。2021年新《安全生產(chǎn)法》對(duì)此作出了相應(yīng)規(guī)定。因此，建立、健全企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制既十分重要，又非常緊迫，勢(shì)在必行。

2 企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的法律性質(zhì)

既然全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是一種重要的安全生產(chǎn)制度，那么這種制度具有何種性質(zhì)，必須從本質(zhì)上去認(rèn)知。

全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是根據(jù)“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的安全生產(chǎn)工作方針和安全生產(chǎn)法律法規(guī)建立的企業(yè)各級(jí)負(fù)責(zé)人、職能管理部門(mén)及管理人員、工程技術(shù)人員、崗位操作人員在勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)本崗位安全生產(chǎn)逐級(jí)層層負(fù)責(zé)的制度。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是企業(yè)各項(xiàng)安全管理制度中最基本、最重要、最核心的制度，也是建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系的前提和基礎(chǔ)。它要確立企業(yè)全體人員的本職崗位所應(yīng)負(fù)的安全生產(chǎn)責(zé)任，確保安全生產(chǎn)責(zé)任橫向到邊、縱向到底、責(zé)任到位，不漏一人、不留死角。

這項(xiàng)制度是否建立、健全，直接關(guān)系到其他相關(guān)制度的建立完善。鑒于這種制度又具有企業(yè)自發(fā)、自建、自律的特點(diǎn)，由于不同企業(yè)對(duì)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制重要性的認(rèn)知差異，繼而其制度建立、健全的狀況也不盡相同，因而直接影響到企業(yè)的安全生產(chǎn)管理水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年我國(guó)發(fā)生重特大事故的主要原因之一，幾乎都是不同程度地存在著全員安全生產(chǎn)責(zé)任制未建立或不健全的問(wèn)題。

因此，完全依靠企業(yè)自身去建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制顯然是不夠且缺乏力度的，必須依法確立這項(xiàng)制度，以設(shè)定法律義務(wù)的方式要求所有市場(chǎng)主體（企業(yè)）必須建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制?！栋踩a(chǎn)法》自始至終都把建立、健全企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制作為一項(xiàng)極其重要的法律制度，運(yùn)用強(qiáng)制性的法律手段推動(dòng)、推進(jìn)這項(xiàng)制度的落實(shí)，強(qiáng)化企業(yè)安全管理工作的力度。2021年新《安全生產(chǎn)法》第四條首次明確規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”。這就意味著全員安全生產(chǎn)責(zé)任制不僅具有企業(yè)安全管理性質(zhì)，同時(shí)還具有法律性質(zhì)，從而具備了法律范疇的義務(wù)性、強(qiáng)制性、不可選擇性和懲罰性，即企業(yè)是否依法建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制事關(guān)企業(yè)是否遵守了法律制度，是否履行了法定義務(wù)，企業(yè)切不可等閑視之。

3 企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的法定內(nèi)容

絕大多數(shù)企業(yè)雖已制定了安全生產(chǎn)責(zé)任制，但仍存在著責(zé)任人員非“全員”、責(zé)任范圍有死角、考核標(biāo)準(zhǔn)難操作、安全責(zé)任不落實(shí)等問(wèn)題。為此，在2014年和2021年兩次修訂《安全生產(chǎn)法》時(shí)，增補(bǔ)了全員企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制的法定內(nèi)容和責(zé)任主體。

2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十二條將責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的法定內(nèi)容。這就意味著各類(lèi)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的基本內(nèi)容或主要內(nèi)容必須滿(mǎn)足法律的強(qiáng)制性規(guī)定，凡是不依法制定全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的，即為違法并應(yīng)受處罰。當(dāng)然，企業(yè)可以在法律規(guī)定內(nèi)容之外，根據(jù)本企業(yè)的特殊、具體情況，補(bǔ)充規(guī)定其他內(nèi)容。

3.1 責(zé)任主體

責(zé)任主體是指依法負(fù)有安全生產(chǎn)責(zé)任義務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位(主要是企業(yè))及其從業(yè)人員，即責(zé)任人員。2002年、2014年《安全生產(chǎn)法》之所以沒(méi)有規(guī)定“全員”安全生產(chǎn)責(zé)任制，主要原因是該法第三章中“從業(yè)人員”的范疇，即指企業(yè)的“全員”。由于法律沒(méi)有明確責(zé)任主體為“全員”，因此在法律執(zhí)行及企業(yè)理解上出現(xiàn)了一些誤解和偏差：有的企業(yè)人員認(rèn)為安全生產(chǎn)責(zé)任是“頭兒”的事，有的一線員工不關(guān)心、不重視安全生產(chǎn)，有的安全生產(chǎn)責(zé)任制的責(zé)任人員非“全員”。因而“三違”屢禁不絕，事故頻發(fā)。為了提升企業(yè)從業(yè)人員的安全意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造企業(yè)人人重視、人人有責(zé)、人人保安全的氛圍，把企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任明確并落實(shí)到每個(gè)員工，2021年新《安全生產(chǎn)法》第四條、第二十二條將企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任主體明確規(guī)定為“全員”。

安全生產(chǎn)工作必須抓“人頭”并壓實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)是企業(yè)負(fù)責(zé)人、管理人員和一線員工?！叭珕T”是指企業(yè)所有從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人員，包括企業(yè)負(fù)責(zé)人、管理人員和工作作業(yè)人員。企業(yè)負(fù)責(zé)人包括主要負(fù)責(zé)人、分管安全生產(chǎn)工作的專(zhuān)職負(fù)責(zé)人和其他負(fù)責(zé)人。在實(shí)踐中，主要負(fù)責(zé)人包括法定代表人(董事長(zhǎng)或總經(jīng)理)、總經(jīng)理(廠長(zhǎng))和實(shí)際控制人；實(shí)際控制人主要包括雖未擔(dān)任企業(yè)法定代表人但對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有全面、最終決策權(quán)的人，可以分解為投資人、控股人或大股東等。主要負(fù)責(zé)人是本企業(yè)安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。企業(yè)分管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人(安全副總、副廠長(zhǎng))是專(zhuān)門(mén)主抓安全生產(chǎn)工作的副職負(fù)責(zé)人，其職責(zé)是協(xié)助主要負(fù)責(zé)人全面履行法定職責(zé)。企業(yè)其他負(fù)責(zé)人是分管其他業(yè)務(wù)工作的副職負(fù)責(zé)人，除負(fù)責(zé)本職工作外還要履行相關(guān)的安全生產(chǎn)職責(zé)。

企業(yè)管理人員既包括負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)管理工作專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的管理人員，也包括其他相關(guān)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的各類(lèi)管理人員。企業(yè)工作作業(yè)人員包括所有具體從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作、作業(yè)的一線員工，既有職員也有工人。

3.2 責(zé)任范圍

企業(yè)“全員”安全生產(chǎn)責(zé)任，雖因其職位、責(zé)任的差異而有所不同，但應(yīng)以崗定責(zé)，有崗必有責(zé)，不漏一崗、不落一人，全體從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)各有其責(zé)、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管。

企業(yè)主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人，對(duì)本企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)、負(fù)全面行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、負(fù)第一位法律責(zé)任，如有違法行為，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十一條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作的法定職責(zé)是：建立、健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃；保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施；組織建立并落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患；組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；及時(shí)、如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故。

企業(yè)分管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人是企業(yè)安全生產(chǎn)工作專(zhuān)職負(fù)責(zé)人，其職責(zé)是協(xié)助主要負(fù)責(zé)人全面分解、細(xì)化、落實(shí)其法定職責(zé)，負(fù)責(zé)企業(yè)日常安全生產(chǎn)工作，實(shí)行一崗一責(zé)、一崗專(zhuān)責(zé)，不實(shí)行一崗雙責(zé)。2021年新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定企業(yè)其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)，因此也要明確本職工作相關(guān)的安全生產(chǎn)工作職責(zé)，實(shí)行一崗雙責(zé)。

鑒于企業(yè)專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員實(shí)行一崗專(zhuān)責(zé)，2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十五條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的法定職責(zé)是：組織或者參與擬訂本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；組織或者參與本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，如實(shí)記錄安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)情況；組織開(kāi)展危險(xiǎn)源辨識(shí)和評(píng)估，督促落實(shí)本單位重大危險(xiǎn)源的安全管理措施；組織或者參與本單位應(yīng)急救援演練；檢查本單位的安全生產(chǎn)狀況，及時(shí)排查生產(chǎn)安全事故隱患，提出改進(jìn)安全生產(chǎn)管理的建議；制止和糾正違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)、違反操作規(guī)程的行為；督促落實(shí)本單位安全生產(chǎn)整改措施。第二十六條要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員應(yīng)當(dāng)恪盡職守，依法履行職責(zé)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出涉及安全生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)決策，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的意見(jiàn)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得因安全生產(chǎn)管理人員依法履行職責(zé)而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動(dòng)合同。企業(yè)其他管理人員也應(yīng)結(jié)合本職工作明確其安全生產(chǎn)工作職責(zé)，實(shí)行一崗雙責(zé)。

企業(yè)作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)按照本崗位、本工種的工作性質(zhì)、工作任務(wù)明確各自的安全責(zé)任，也可以在相關(guān)工作、管理制度和操作規(guī)程中加以明確。不直接從事一線工作作業(yè)的從業(yè)人員，也要增強(qiáng)關(guān)注安全、關(guān)愛(ài)生命的安全意識(shí)，踐行安全責(zé)任。

3.3 考核標(biāo)準(zhǔn)

全員安全生產(chǎn)責(zé)任能否責(zé)任到人、落實(shí)到位，關(guān)鍵是要制定一套科學(xué)嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)。考核標(biāo)準(zhǔn)是衡量全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是否健全、落地的一把尺子。這把尺子是否嚴(yán)密、精準(zhǔn)、可操作，對(duì)于全員安全生產(chǎn)責(zé)任制能否落實(shí)至關(guān)重要。

2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十一條要求企業(yè)主要負(fù)責(zé)人“加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制也應(yīng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。安全生產(chǎn)工作標(biāo)準(zhǔn)是考核從業(yè)人員安全生產(chǎn)工作的尺度，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制考核標(biāo)準(zhǔn)是其重要組成部分。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制考核標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)當(dāng)包括考核指導(dǎo)思想及原則、考核組織人員及其職責(zé)、考核對(duì)象、考核依據(jù)、考核內(nèi)容、考核方式方法、考核程序、考核時(shí)序頻次、考核結(jié)果評(píng)價(jià)、考核結(jié)果與績(jī)效獎(jiǎng)懲、問(wèn)題整改意見(jiàn)建議等，需要建立適合企業(yè)特點(diǎn)的考核工作專(zhuān)班、工作機(jī)制和制度規(guī)范，加強(qiáng)日?？己?、保證落實(shí)到位。

3.4 全員安全生產(chǎn)責(zé)任制必須持續(xù)完善

全員安全生產(chǎn)責(zé)任制能否切實(shí)落地，不僅是要建立這項(xiàng)制度，更重要的是持續(xù)不斷地健全完善這項(xiàng)制度，使其不斷地與時(shí)俱進(jìn)，不能一成不變。建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制看似簡(jiǎn)單，實(shí)則不易?！敖ⅰ敝皇堑谝徊?，首先解決明確安全責(zé)任的問(wèn)題，往往一時(shí)很難盡善盡美。而“健全”則是解決安全責(zé)任更加科學(xué)、合理、精準(zhǔn)、有效的問(wèn)題，不斷修改、修正、補(bǔ)正原有責(zé)任制的缺陷、不足之處，以適時(shí)反映及適應(yīng)企業(yè)安全發(fā)展的新特點(diǎn)、新問(wèn)題及新要求，使其更加科學(xué)。

“建立”與“健全”兩者是相互依存、相互作用的關(guān)系，是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)、不斷深化的過(guò)程。企業(yè)不僅要重視責(zé)任制的建立，更要重視健全完善這項(xiàng)制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全管理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，織密安全責(zé)任網(wǎng)。(待續(xù))