王曉翠

（遼寧公安司法管理干部學(xué)院 民商行政法實務(wù)教研部，遼寧 沈陽 110161）

一、探索基層多元解紛機(jī)制的必要性

基層社會由于發(fā)展程度不同，受經(jīng)濟(jì)社會條件、城鄉(xiāng)人員流動等因素影響，社會矛盾較為集中和突出。

（一）基層社會矛盾發(fā)生的普遍性

普遍性主要體現(xiàn)為在廣泛的主體范圍內(nèi)，如人民群眾與人民群眾之間、人民群眾與相關(guān)的政府及行政部門之間，形成相關(guān)的民事沖突或是行政沖突，而產(chǎn)生一系列的民事案件和行政案件，還有可能因為沖突升級上升為刑事案件。例如家庭關(guān)系中夫妻之間的吵架上升為故意殺人或故意傷害行為，因而構(gòu)成刑事犯罪。又如鄰里之間基于相鄰關(guān)系，而產(chǎn)生一系列的糾紛后因雙方僵持不下，或者是一方出于報復(fù)心理而致對方財產(chǎn)損害或人身傷害的一系列行為。

基層社會矛盾的這種普遍性特點(diǎn)是由于在基層社會普通群眾數(shù)量眾多，涉及的法律關(guān)系十分廣泛，能夠體現(xiàn)最基層社會面貌的整體情況。作為基層治理對象范疇的基層社會矛盾的有效化解將對維護(hù)基層的社會穩(wěn)定與治理體系的構(gòu)建起到至關(guān)重要的作用。因此，對于基數(shù)最大的基層面的社會矛盾，應(yīng)當(dāng)給予廣泛關(guān)注，才能為有效治理打下良好基礎(chǔ)。

（二）基層社會矛盾民間處理方式的非理性

基層社會矛盾中，尤其是民事和刑事案件糾紛和沖突往往源于主體之間非理性的處理方式。例如很多民事主體之間產(chǎn)生的瑣事沖突，由于非理性的解決方式而產(chǎn)生更為嚴(yán)重的誤解，導(dǎo)致難以達(dá)成諒解，在此基礎(chǔ)之上將其上升為刑事案件。在某些具體案件當(dāng)中，因為民眾對行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)或者是工作流程的不理解和不認(rèn)可，容易導(dǎo)致他們沒有采取理性的方式去進(jìn)行合理的申訴，而產(chǎn)生一系列更為難以解決的、更為棘手的問題，而這些問題得不到解決將會為治理的順暢性制造障礙?；鶎由鐣墚?dāng)中，與民眾密切相關(guān)的主要的矛盾是來源于日常生活當(dāng)中由于站位不同、需求不同而產(chǎn)生的一些民事糾紛，這些民事糾紛需要用理性的思維去進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，或者是借助第三方平臺來對它進(jìn)行調(diào)處，以達(dá)到一個使雙方滿意又能化解矛盾、解決問題的結(jié)果。

（三）基層社會矛盾種類的多樣性

基層社會矛盾種類繁多，如婚姻家庭內(nèi)部沖突與矛盾、勞動者與用人單位之間的沖突，民間借貸行為引發(fā)的沖突、涉法涉訴案件沖突、道路交通事故人身損害賠償糾紛、鄰里關(guān)系糾紛等。還有民事沖突升級之后，案件性質(zhì)發(fā)生改變的情況。這一系列不同種類的社會矛盾，都體現(xiàn)了社會矛盾的多元性。這里既包括行為主體的多元性，也包括責(zé)任主體的多元性；既有訴求內(nèi)容的多元性，又有解紛機(jī)制的多元性；既有意愿表達(dá)的多元性，又有解紛角度的多元性。

二、基層社會治理法治化存在的問題

社會發(fā)展變遷過程中，人員流動的變化、人口層級的變化、家庭關(guān)系的變化等凸顯出一些問題，向基層治理提出了挑戰(zhàn)。

（一）公共法律服務(wù)有待普及

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不斷提速，出現(xiàn)了一系列前所未見的新情況、新問題，這對人們原有的認(rèn)知水平提出了新挑戰(zhàn)。例如，微信、支付寶等便捷介質(zhì)的出現(xiàn)和使用，在便于人們交流的同時，也產(chǎn)生諸如發(fā)表言論不當(dāng)引發(fā)侵權(quán)糾紛和輿論導(dǎo)向問題等情況，以及資金電子渠道使用產(chǎn)生的風(fēng)險問題或糾紛等。這些問題的出現(xiàn)都是隨著科技發(fā)展而產(chǎn)生的時代陣痛。科技的進(jìn)步無疑帶給人們生活的便捷，而在這種進(jìn)步力量的推動下如何銜接好、使用好新科技手段，在幫助人們便捷生活和工作的同時，減少因此而帶來的困擾甚至出現(xiàn)矛盾沖突，是值得相關(guān)監(jiān)管部門、立法部門思考和進(jìn)一步規(guī)制的。公共法律服務(wù)產(chǎn)品的普及和應(yīng)用能夠有效地提高法律服務(wù)效率、提升公共法律服務(wù)水平。因此，宣傳好、使用好公共法律服務(wù)產(chǎn)品是解決基層矛盾糾紛沖突的有效途徑。[1]

（二）基層工作者糾紛調(diào)處參與度不足

基層作為社會治理的最小單元，是與人民群眾連接最頻繁、最直接、最廣泛的層級。基層工作者的群眾工作能力、工作狀態(tài)、工作效率直接影響著人民群眾日常矛盾解決的程度。目前，有些基層工作者尤其是社區(qū)工作者與群眾聯(lián)系不密切，不能真正為群眾著想，對群眾提出的矛盾問題調(diào)處參與度不足。這種工作態(tài)度不但不能幫助群眾化解矛盾、沖突，還有可能引起人民群眾對相關(guān)部門的不滿從而引發(fā)新的矛盾沖突。如在新冠肺炎疫情防控工作中，有的社區(qū)發(fā)揮了重要的作用，通過細(xì)致、耐心的工作既做好了排查工作又幫助了相關(guān)被隔離人員解決隔離期間遇到的困難；既完成了工作任務(wù)又加強(qiáng)了與人民群眾的密切聯(lián)系，收到良好的社會效果，成為基層治理收效的典范。有的社區(qū)工作者工作僵化、死板、不細(xì)致，對防控工作政策把握不準(zhǔn)，對群眾態(tài)度不佳。這種工作態(tài)度勢必會在人民群眾中引起不良的社會反響甚至制造沖突矛盾。正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，人民群眾無小事，基層牽涉的工作瑣碎龐雜、千絲萬縷，這就對基層工作者提出了較高的工作要求?；鶎庸ぷ髡呒纫心托挠忠胸?zé)任心，把人民群眾的事放在心里，落實在行動上。

（三）基層保障機(jī)制不健全

1.組織保障有待進(jìn)一步提升。個別地方基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)秀黨員的先鋒模范作用，重視在基層青年工作者中發(fā)展黨員，增強(qiáng)基層黨組織的生機(jī)和活力，強(qiáng)化組織保障。

2.人才保障有待進(jìn)一步充實。目前，基層從事社會治理的工作人員存在年齡結(jié)構(gòu)偏大、知識結(jié)構(gòu)偏弱的情況。為進(jìn)一步增強(qiáng)基層治理的活力，要積極探索和完善優(yōu)秀青年參與基層治理的體制機(jī)制，為基層治理提供有力的人才保障。

3.財政保障有待進(jìn)一步提高?；鶎庸ぷ魈幵谧詈蟮囊彩亲铌P(guān)鍵的“通關(guān)”地位，根據(jù)目前的實際情況，基層工作者待遇普遍較低，在激勵機(jī)制方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)關(guān)注基層人、財、物統(tǒng)管制度的建立和完善機(jī)制，更好地支撐基層治理工作扎實有效開展。

三、積極推進(jìn)基層依法治理的多元解紛路徑

法治具有利長遠(yuǎn)、穩(wěn)預(yù)期、固根本的重要作用，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家提供法律保障，能夠保障基層社會治理現(xiàn)代化在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。基層社會治理法治化是促進(jìn)區(qū)域社會和諧、高質(zhì)量發(fā)展的重要法治保障。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中指出：“健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制?！苯鉀Q基層社會矛盾，應(yīng)當(dāng)在法治軌道上尋求方式手段。針對不同的基層社會矛盾，應(yīng)選擇不同的解決路徑，這就有必要以法治思維為引領(lǐng)，在法治的軌道上使用多元路徑的解紛思路來探索化解基層社會矛盾的方法。

在具體的路徑選擇上，需要不斷創(chuàng)新基層社會矛盾的預(yù)防手段、化解機(jī)制，建立牢固穩(wěn)定的社會發(fā)展基礎(chǔ)。要健全重點(diǎn)項目風(fēng)險預(yù)判機(jī)制，為民眾建立暢通、有序的訴求表達(dá)機(jī)制，健全社區(qū)參與的心理干預(yù)機(jī)制、沖突化解聯(lián)動機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等。

（一）建立重點(diǎn)項目風(fēng)險預(yù)判機(jī)制

重點(diǎn)項目風(fēng)險預(yù)判機(jī)制是政府相關(guān)部門在重點(diǎn)項目建設(shè)之前先期介入，了解基層民眾的真實訴求,對重點(diǎn)項目建設(shè)的合法性、合理性進(jìn)行研判，在此基礎(chǔ)上討論項目建設(shè)的必要性、可行性，對項目進(jìn)行全面的分析,針對風(fēng)險點(diǎn)采取有效的化解措施。

重點(diǎn)項目風(fēng)險預(yù)判機(jī)制通過正面宣傳、引導(dǎo),做好影響評估和風(fēng)險防范預(yù)案,從源頭上預(yù)防、減少和消除各種不穩(wěn)定因素，有效化解、降低因重點(diǎn)建設(shè)項目實施而可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。具體方式有：借助政府法律顧問、第三方風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)等，在私有房屋的征用征收、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸工具等各類與社會公共利益密切相關(guān)、與民生問題密切聯(lián)系的項目上發(fā)揮積極作用，采取調(diào)查問卷等形式，充分、深入聽取各方意見，為做好評估工作奠定堅實基礎(chǔ)。政府相關(guān)部門聽取意見后，適時組織專家制定有針對性的評估工作方案，收集和審閱相關(guān)資料，對項目進(jìn)行全面評估。最終形成由黨委政府主導(dǎo)、相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)、社會力量積極參與、專業(yè)評審專家評審把關(guān)的工作機(jī)制。

（二）健全社區(qū)參與的心理干預(yù)機(jī)制

目前，社會形態(tài)、社會關(guān)系變得日趨復(fù)雜和多元，而引起社會矛盾的很大一部分原因來自于群眾自身期望值與目標(biāo)和自己所處的社會環(huán)境不相融合或不平衡而產(chǎn)生的焦慮、抑郁長時間無法排解導(dǎo)致的矛盾。因此，人民群眾心理健康直接關(guān)系到基層社會矛盾的發(fā)生率，對社會穩(wěn)定發(fā)展有至關(guān)重要的影響。

1.持續(xù)推進(jìn)社區(qū)心理咨詢室建設(shè)。隨著各地對基層民眾心理問題的關(guān)注，很多社區(qū)開放心理咨詢室，居民能夠在自家門口便可以找到專門人員與心理咨詢師聊天、解憂，使居民不僅能盡早反映問題，也能夠盡早化解心理問題，起到防止心理問題進(jìn)一步嚴(yán)重的預(yù)防和干預(yù)作用。同時，這種做法也減輕了居民去專業(yè)心理咨詢室看心理醫(yī)生的顧慮，更容易被民眾所接受，心理輔導(dǎo)的效果也會更好。

2.社區(qū)參與心理咨詢的工作模式。目前社區(qū)開展心理咨詢工作的模式主要有三種。一是通過定期邀請心理專家進(jìn)社區(qū)開展心理服務(wù)，如邀請大學(xué)教授、心理咨詢服務(wù)企業(yè)資深心理咨詢師等開展知識講座的模式；二是通過政府各部門和社區(qū)、社會心理咨詢工作室聯(lián)動開展心理健康服務(wù)；三是政府各部門主動深入社區(qū)，如地方總工會向心理咨詢企業(yè)購買服務(wù)，為社區(qū)干部舉辦心理關(guān)懷輔導(dǎo)培訓(xùn)班，更好地提高社區(qū)工作者的心理輔導(dǎo)水平。

3.轉(zhuǎn)變工作模式提供精準(zhǔn)心理服務(wù)。目前各地社區(qū)心理咨詢室普遍存在的一個問題就是咨詢師的專業(yè)性與專注性問題。很多社區(qū)參與心理咨詢的人員是社區(qū)工作者，這些人員雖然獲得了心理咨詢資格，但是同時又有非?，嵥榈娜粘９ぷ魇聞?wù)，很難騰出專門的時間和精力用于處理心理咨詢問題。因此，從服務(wù)的專業(yè)性和解決問題的高效性來看，有必要組建專業(yè)的咨詢團(tuán)隊，開展持續(xù)性的咨詢服務(wù)。在模式上可以是社區(qū)與專業(yè)咨詢室聯(lián)合駐點(diǎn)或在社區(qū)聘任專業(yè)人員、專門人員專司咨詢服務(wù)。這就需要相關(guān)政府主管部門在人員編制、人員配置上加以考量和安排。

（三）健全矛盾化解聯(lián)動機(jī)制

建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、多方參與的化解社會矛盾的聯(lián)動機(jī)制，推動矛盾集中問題、尖銳沖突問題得到快速高效地解決，維護(hù)基層社會的安全穩(wěn)定。對于棘手的歷史遺留問題，成立專門臨時性組織予以專案解決；對于普通糾紛，形成持續(xù)調(diào)處解紛機(jī)制，不斷提升高效調(diào)處的常態(tài)化處理能力。調(diào)動律師、鑒定、公證、仲裁、人民調(diào)解、法律援助等公共法律服務(wù)資源，實現(xiàn)對民事類沖突矛盾、行政類沖突矛盾、刑事類沖突矛盾的廣泛調(diào)處。開展綜合調(diào)處中心建設(shè)，將人民調(diào)解、訴前調(diào)解集中多部門力量提前解決，形成對社會矛盾風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)動。

（四）積極推進(jìn)“法治型”社區(qū)建設(shè)

社區(qū)作為化解基層社會矛盾最小單元，在發(fā)現(xiàn)沖突、預(yù)防矛盾產(chǎn)生方面起著重要的作用，在社區(qū)層面積極推進(jìn)普法宣傳教育工作是最貼近人民群眾進(jìn)行法治精神傳播的有效途徑。要積極打造“法治型”社區(qū)建設(shè)，以浸潤的方式逐步使民眾形成法治思維，學(xué)會遇事找法律依據(jù)，處理問題找法律方法，緩和沖突以“理”服人。在扎實推進(jìn)社區(qū)法治建設(shè)的過程中，使民眾逐漸摒棄陳舊思想，學(xué)會做事處理問題從合法性角度出發(fā)，從而形成遵守法律、維護(hù)法律、踐行法律的良好風(fēng)尚。

積極構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心、公共法律服務(wù)工作站等，為基層百姓提供有效法律服務(wù)。通過開展形式多樣的活動如宣傳周、講座月等活動，根據(jù)百姓的實際需要，結(jié)合一定時期社會風(fēng)險矛盾的變化、國家政策的變化、重點(diǎn)法律制度的變化等內(nèi)容開展相關(guān)活動。這些活動針對性強(qiáng)，提供的信息和建議及時準(zhǔn)確，對群眾的幫助最直觀、最生動、最有效。如2021 年1 月1 日起實施的《中華人民共和國民法典》是涉及人們生活方方面面的一部“百科全書”，社區(qū)可以根據(jù)這個主題邀請相關(guān)的法律工作者進(jìn)行宣傳與講解，通過這些活動的開展增強(qiáng)和提升社區(qū)法治能力的軟實力。

社區(qū)通過打造宣傳欄、法制角等具有普法宣傳意義的法制主題宣傳環(huán)境，使居民在茶余飯后能夠隨時了解法律常識、學(xué)習(xí)普法知識。同時，與社區(qū)警務(wù)室保持密切聯(lián)動，建立由專業(yè)調(diào)解員、社區(qū)工作者、社區(qū)民警共同參與的處理模式。在專業(yè)調(diào)解員的選擇上，可以邀請有志于公益服務(wù)的人大代表或執(zhí)業(yè)律師，以“駐班”形式開展定期調(diào)處工作，形成連貫的工作機(jī)制，以他們的社會威望和專業(yè)知識為當(dāng)事人提供專業(yè)的調(diào)處服務(wù)，以達(dá)成精準(zhǔn)調(diào)處的良好效果。應(yīng)使居民逐步認(rèn)同基層治理的合力，在遇到問題時能夠第一時間想到在社區(qū)范圍內(nèi)解決而不升級矛盾。

（五）加強(qiáng)基層隊伍建設(shè)，健全保障機(jī)制

基層工作者與人民群眾有著最直接的密切聯(lián)系，其工作能力、工作狀態(tài)直接影響到人民群眾對相關(guān)部門公信力的評價。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)基層隊伍建設(shè)，健全基層隊伍保障機(jī)制，把提升基層隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力作為重要的工作機(jī)制堅持好、完善好。

1.完善組織建設(shè)，發(fā)揮黨支部作用，統(tǒng)一思想，明確目標(biāo)。基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，強(qiáng)化責(zé)任意識與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。定期開展主題教育，弘揚(yáng)優(yōu)秀工作者的先進(jìn)事跡，做好宣傳引導(dǎo)，使基層隊伍從榜樣的身上學(xué)習(xí)工作態(tài)度、體會工作過程、領(lǐng)會工作擔(dān)當(dāng)，不斷增強(qiáng)基層隊伍的責(zé)任意識、大局意識。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高服務(wù)群眾的水平。不斷學(xué)習(xí)是提升業(yè)務(wù)能力最有效的途徑?；鶎硬块T要形成開展定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和緊跟政策導(dǎo)向梳理工作流程的培訓(xùn)機(jī)制，以定期開展有針對性內(nèi)容的培訓(xùn)推動基層隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)提升，以緊跟政策導(dǎo)向梳理工作流程的方式優(yōu)化工作程序、提升工作效率。

3.健全對基層隊伍的保障機(jī)制。基層工作者工作量大、工作內(nèi)容繁雜、工作壓力大，相應(yīng)的工作待遇保障需要進(jìn)一步落實與跟進(jìn)。目前基層工作者待遇相對較低，與其滿負(fù)荷工作量相比處于不平衡狀態(tài)，不利于激發(fā)其工作的積極性。因此，要積極協(xié)調(diào)人事、財政等相關(guān)部門為基層工作者解決好編制、待遇問題，使他們能夠無后顧之憂，全身心地投入到工作當(dāng)中。[2]

（六）堅持涉法涉訴依法依規(guī)解決機(jī)制

堅持依法依規(guī)解決糾紛矛盾是基層治理取得實效最重要的保障。治理主體應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注社會治理中的社會矛盾隱患，堅決做到依法依規(guī)處理問題，堅決落實相關(guān)政策，合理解決訴求，對上訪人員耐心疏導(dǎo)教育，合理化解矛盾，對確有困難的群體實施法律援助，給予人文關(guān)懷。

在具體處理過程中，始終堅持以法治思維為引領(lǐng)，采用法治手段處理好一些歷史遺留問題，既依照法律規(guī)定又堅持政策延續(xù)。綜合考量和合法合理解決合理訴求，始終堅持為人民群眾排憂解難，積極維護(hù)正常合理的信訪秩序。努力實現(xiàn)對治安重點(diǎn)地區(qū)持續(xù)排查整治，切實維護(hù)人民群眾的切身利益。在持續(xù)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，不斷摸索和總結(jié)，在明確多元治理主體的特征前提下，對基層治理范圍內(nèi)突出的社會矛盾和問題進(jìn)行關(guān)注和總結(jié)。

基層治理的持續(xù)推進(jìn)和完善對社會長期穩(wěn)定和社會和諧發(fā)展起到關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性作用。重點(diǎn)關(guān)注基層治理推進(jìn)過程中基層社會矛盾類型的不斷變化，適時調(diào)整多元解紛機(jī)制，才能切實保障公民的基本權(quán)利，維護(hù)社會公平正義，從源頭上維護(hù)社會穩(wěn)定。持續(xù)推進(jìn)基層社會治理的法治化進(jìn)程是不斷鞏固國家治理能力的基礎(chǔ)，為提高整體治理能力和治理水平提供了持續(xù)動力。