◎李明慧 李鴻英

《黃河保護法》從頂層設(shè)計出發(fā)，明確了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)原則、體制和制度等內(nèi)容，借助中央立法的指導(dǎo)性、全局性力量，實現(xiàn)對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的全方位調(diào)控，以改善目前黃河治理條塊分割、整體性控制不足等問題，是一部兼具綜合性與特別性、適逢其時的流域法律。

黃河是中華民族的母親河，自古就承擔(dān)著流域內(nèi)民眾生計維持和經(jīng)濟效益實現(xiàn)等多重責(zé)任，保護黃河流域的生態(tài)環(huán)境是關(guān)乎國家整體利益與國家可持續(xù)發(fā)展的千秋大計。然而長久以來，囿于黃河先天地理環(huán)境因素，即地處干旱、半干旱地區(qū)，流經(jīng)黃土高原，沙多水少，旱澇時有發(fā)生等，以及受過度利用、排污污染、粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式與低效治理方式等人為因素的外部影響，黃河面臨荒漠化、水土流失、河道堵塞、徑流量減少等多重隱患，需要多維手段來進行綜合治理。

1949年以來，我國陸續(xù)出臺了一系列生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律、法規(guī)及規(guī)章，其中不乏黃河流域治理的相關(guān)規(guī)定，通過采取強制性或管理性手段，為黃河的生態(tài)環(huán)境保護提供了法律保障。但目前黃河流域生態(tài)環(huán)境的法治保護仍存在諸多問題：其一，缺乏專門立法，現(xiàn)行法律規(guī)范多具綜合性或單一要素性，對于黃河流域的針對性較弱，難以形成對黃河生態(tài)環(huán)境保護的一體化規(guī)制。其二，相關(guān)立法層級較低，且存在地域分區(qū)而治的現(xiàn)象，無法呈現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性的治理局面。一方面，各行政區(qū)劃立法的關(guān)系難以調(diào)節(jié)，存在相互矛盾、重復(fù)、空缺或模糊時推諉扯皮的現(xiàn)象，加之黃河治理多為跨地區(qū)的聯(lián)合行動，立法的抵觸繼而會導(dǎo)致執(zhí)法的捉襟見肘。另一方面，地方立法往往會存在地方保護主義傾向，制度設(shè)計時多基于地區(qū)利益的考量，無益于黃河流域整體利益的保護。

2019年9月，習(xí)近平總書記在“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會”上強調(diào)了黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的重要性，并提出要堅持統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理。黃河的跨地域性要求打破了原有的孤立思維，要堅持全流域一盤棋，突破分區(qū)治理的局限性。因此，破解當前黃河流域生態(tài)環(huán)境保護法治困境的路徑之一，便是將整體主義思路實質(zhì)化，把整體主義理論應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域法治實踐。

整體主義：黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保護困境的破解之維

整體主義生態(tài)環(huán)境觀是指將生態(tài)環(huán)境各要素、各有機組成部分作為一個系統(tǒng)性、穩(wěn)定性的整體來看待的環(huán)境倫理觀，主張以共同體整體之善作為評估相關(guān)價值及其組成部分的相關(guān)秩序之標準。簡而言之，就是將生態(tài)環(huán)境看作一個有機統(tǒng)一的整體，同時考慮生態(tài)環(huán)境內(nèi)部的聯(lián)系性和協(xié)調(diào)性。這一觀念涉及人與生態(tài)環(huán)境之間、生態(tài)環(huán)境內(nèi)部兩種關(guān)系的調(diào)整，本文僅就后一關(guān)系之內(nèi)涵進行闡述，即整體主義生態(tài)環(huán)境觀在治理模式方面的體現(xiàn)——與地方利益保護主義相對的，針對現(xiàn)有條塊分割、部門分割等孤立治理情形所提出的流域整體治理思想，它要求流域各地區(qū)以黃河流域的整體利益為出發(fā)點與最終歸宿，強調(diào)各地齊心治理而非分而治之，以改善目前黃河生態(tài)環(huán)境保護混亂無序、效率低下等由治理碎片化而引發(fā)的短板，從而彰顯法治思維與生態(tài)文明建設(shè)的巧妙結(jié)合。

整體主義生態(tài)環(huán)境觀指導(dǎo)下的流域整體治理模式，以系統(tǒng)論為哲學(xué)理論基礎(chǔ)，并以公共利益理論作為價值衡量的法理準則，是黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保護困境的破解之維。

系統(tǒng)論

系統(tǒng)論將系統(tǒng)定義為由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機整體，其核心思想是系統(tǒng)的整體觀念，即強調(diào)系統(tǒng)并非各子部分的簡單機械組合，而應(yīng)當站在全局視角，審視各部分之間的相互作用。

系統(tǒng)論的基本原理包括：第一，整體性原理。系統(tǒng)內(nèi)部各要素或各組成部分的存在和運作應(yīng)當受到系統(tǒng)這個整體概念的制約，而不能逾矩而為。第二，相關(guān)性原理。各子部分之間存在一定的關(guān)聯(lián)性，既互相配合又互相制約，呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的作用關(guān)系網(wǎng)。第三，最優(yōu)化原理。應(yīng)當在整體承載力范圍之內(nèi)，探求實現(xiàn)整個系統(tǒng)發(fā)揮最大限度之功能的方法或途徑。

將上述原理置于黃河流域整體治理模式的語境之下，即應(yīng)當將上下游、左右岸以及干支流統(tǒng)籌為一個整體，革新原有以行政區(qū)劃為治理權(quán)限的劃分標準或流域內(nèi)區(qū)域化治理的窠臼，倡導(dǎo)、敦促流域內(nèi)各地區(qū)在統(tǒng)一指揮之下分工負責(zé)，既合作又制衡，實現(xiàn)利益共享、責(zé)任共擔(dān)，強化黃河流域的整體觀，以探究黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的最佳路徑，繼而推動黃河流域的綠色高質(zhì)量發(fā)展，促進其各項功能價值的最大化釋放，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益之共贏。

公共利益理論

黃河流域作為一個系統(tǒng)，其生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當系統(tǒng)化施行。因此，黃河流域法律治理模式的整體化也是題中應(yīng)有之義。判斷特定法治模式是否符合整體主義生態(tài)環(huán)境觀的價值要求之準則即為公共利益理論，這一理論作為法治手段的法理基礎(chǔ)，以“公共利益”這一概念作為邏輯原點，闡述了法治模式在黃河流域系統(tǒng)中的應(yīng)然狀態(tài)。

公共利益理論的基本觀念是法律應(yīng)當反映“公意”，代表“最大多數(shù)人民的最大利益”，不僅要求國家機關(guān)應(yīng)當將人民利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，還要求該利益應(yīng)當滿足所服務(wù)的絕大多數(shù)人民。因此，“公共利益”這一概念應(yīng)做整體化理解，不能將其狹義地理解為各地區(qū)行政機關(guān)僅考慮本地區(qū)人民利益，而應(yīng)當以黃河流域內(nèi)全體人民的利益作為“絕大多數(shù)”的統(tǒng)計基數(shù)及追求目標，將黃河流域整體而非單獨的區(qū)域作為法律治理的客體。

換言之，黃河流域的生態(tài)環(huán)境法治保護須以整個流域的公共利益為根本遵循，并貫徹于立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)法治領(lǐng)域的流域協(xié)同治理，打破行政區(qū)劃的現(xiàn)實界限，產(chǎn)生強有力的集群效應(yīng)。

《黃河保護法》是整體主義生態(tài)環(huán)境觀的最佳載體

目前，黃河流域法治保護存在立法空白且現(xiàn)行立法層級較低、強制力不足等問題，繼而導(dǎo)致執(zhí)法層面的聯(lián)動乏力，辦案標準不一。而面對黃河流域這個龐大的系統(tǒng)，欲達成以公共利益為核心的流域生態(tài)環(huán)境整體化保護，當務(wù)之急或最有效的解決方案即為制定《黃河保護法》，從頂層設(shè)計出發(fā)，以國家層面宏觀實質(zhì)調(diào)控的方式，明確相關(guān)原則、體制、制度、保障和法律責(zé)任，將整體主義生態(tài)環(huán)境觀融入法律價值體系和法律制度建構(gòu)之中，借助中央立法的指導(dǎo)性、全局性力量實現(xiàn)對黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保護動態(tài)過程的全范圍調(diào)控。

2021年12月20日，《黃河保護法（草案）》首次提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議。《黃河保護法》是針對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護及發(fā)展的具有綜合法與特別法雙重特性的，以多層管理與多元制度為治理依靠的流域法律。

立法定位

《黃河保護法》兼有綜合法和特別法的特征。一方面，《黃河保護法》作為中央立法，屬于高效力位階的法律層級，其對地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件具有統(tǒng)轄作用，能夠形成對整個黃河流域的原則性、不可抵觸性的規(guī)范指引，表現(xiàn)為流域治理方面的綜合性。從這一角度來看，《黃河保護法》是整體主義生態(tài)環(huán)境觀的最佳載體，將對黃河流域系統(tǒng)的整體公共利益的維護以立法的形式加以確定，對改善地方各自為政、治理強制力不足等問題大有裨益。同時，《黃河保護法》規(guī)范黃河流域內(nèi)各生態(tài)環(huán)境要素、事務(wù)并提出多種治理手段，具備多方位的綜合性特征。應(yīng)當注意的是，此處應(yīng)為狹義綜合性，僅僅針對黃河流域的治理問題。另一方面，《黃河保護法》是專門針對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護、水資源節(jié)約集約利用、高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化傳承與弘揚，以及生態(tài)文明建設(shè)等問題的特別法，彌補《環(huán)境保護法》《水法》等上位領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律之廣義綜合性的不足與缺漏，實現(xiàn)對黃河流域有關(guān)問題的精準規(guī)制與調(diào)整。

《黃河保護法（草案）》的管理體制及修改意見

《黃河保護法（草案）》對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的管理體制進行了概括性規(guī)定，體現(xiàn)了整體主義思維，保證黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法工作能夠自上而下有序進行，以增強中央對流域整體的控制力度。其中第四條明確了國家應(yīng)當建立黃河流域協(xié)調(diào)機制并就其工作內(nèi)容、國務(wù)院部門及各級政府的職責(zé)分工進行了規(guī)定，同時第五條規(guī)定了流域管理體制，而并未使用《水法》中“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的表述方式。筆者就該兩條有關(guān)管理體制的規(guī)定，提出如下三條修改意見：其一，應(yīng)當將“協(xié)調(diào)機制”改為“協(xié)調(diào)機構(gòu)”或“協(xié)調(diào)組織”，以使語言表述更為明確。機制多指某一事物的構(gòu)造及工作原理，但根據(jù)體系解釋，第四條第一款處的機制應(yīng)當理解為工作單位或工作單元，而非工作原理。其二，應(yīng)當進一步明確?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市和縣級行政機關(guān)的職責(zé)范圍。其三，就實證研究而言，實踐中黃河流域的水治理多以“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”之名，行“區(qū)域管理”之實，實際實施效果并不如意，草案以單獨規(guī)定“流域管理”的方式，對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的整體主義思路起到了宣誓作用，但仍應(yīng)當探索黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體制的監(jiān)督管理及責(zé)任制度，使整體主義思路得到實質(zhì)落實。

中央立法對黃河流域?qū)ｉT治理的實質(zhì)控制力不足，是黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保護困境的癥結(jié)所在。本文所述的整體主義思路僅為筆者之拙見，關(guān)于黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保護的完善，例如消除條塊與部門分割等孤立治理現(xiàn)象，仍需結(jié)合理論和實踐進行進一步探索。