陶通艾

2020 年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定全國(guó)104 個(gè)縣和3 個(gè)地級(jí)市開(kāi)展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，貴州省湄潭縣被列為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣。在深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作中，湄潭縣堅(jiān)持農(nóng)民主體，尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民集體自主協(xié)商作用，引導(dǎo)村集體制定“宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理公約”，規(guī)范了集體管理行為，明確了管理要求，使宅基地集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式和行使方法路徑更加清晰，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等權(quán)利的制度初步完善，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理自律自治。

確定實(shí)施主體。一是明確宅基地所有權(quán)主體。2017 年湄潭縣在全縣各村組建村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社后，明確村股份經(jīng)濟(jì)合作社是村集體經(jīng)濟(jì)組織的表現(xiàn)形式，是村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的主體。股份經(jīng)濟(jì)合作社擁有本村集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)。在改革試點(diǎn)工作中，湄潭縣明確宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理的實(shí)施主體是村股份經(jīng)濟(jì)合作社。二是明確“公約”制定主體。按照股份經(jīng)濟(jì)合作社章程“涉及集體資產(chǎn)的處置，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股東代表大會(huì)表決通過(guò)”的規(guī)定，宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等都涉及集體資產(chǎn)的處置，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股東代表大會(huì)表決通過(guò)，因此全縣各村的“宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理公約”全部由村股份經(jīng)濟(jì)合作社組織召開(kāi)股東代表大會(huì)的方式制定，確保“公約”得到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的廣泛支持。村股份經(jīng)濟(jì)合作社作為“公約”制定主體，規(guī)范了集體管理行為，明確了管理要求，使宅基地集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式和行使方法路徑更加清晰，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等權(quán)利的制度初步完善。

制定自治程序。制定“宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理公約”分為事前征求意見(jiàn)和股東代表大會(huì)審議表決兩個(gè)程序。一是事前征求意見(jiàn)。村股份經(jīng)濟(jì)合作社在前期調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)召開(kāi)黨支部、村委會(huì)、村股份經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)席會(huì)議，理清農(nóng)村宅基地的占有現(xiàn)狀、利用情況和土地資源稟賦，結(jié)合農(nóng)戶對(duì)宅基地的關(guān)注程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，研究宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整、有償使用、資金管理的可行性，擬定了《宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理“公約”（征求意見(jiàn)稿）》后，分別征求黨員代表、村民代表、股東代表意見(jiàn)，并在各村民小組召開(kāi)群眾會(huì)，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議。二是股東代表大會(huì)審議表決。在廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，村股份經(jīng)濟(jì)合作社形成《宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理“公約”（草案）》，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)提交股東代表大會(huì)進(jìn)行審議，根據(jù)審議結(jié)果進(jìn)行會(huì)議表決，贊成代表超過(guò)參會(huì)代表三分之二的，《宅基地和農(nóng)房建設(shè)管理“公約”》獲準(zhǔn)通過(guò)。截至今年3 月，除縣城規(guī)劃區(qū)外，全縣共有109 個(gè)村（社區(qū)）召開(kāi)了股東代表大會(huì)，審議并表決通過(guò)了《宅基地和農(nóng)房建設(shè)管理“公約”》，已報(bào)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核備案正式生效實(shí)施。

劃定實(shí)施范圍。宅基地的實(shí)施范圍包括宅基地取得范圍、使用范圍和退出范圍。一是宅基地取得范圍。農(nóng)村宅基地具有福利性與財(cái)產(chǎn)性功能。宅基地的福利性要求依法保障農(nóng)戶無(wú)償取得、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平性。宅基地的財(cái)產(chǎn)性體現(xiàn)在國(guó)家保障農(nóng)戶依法享有宅基地使用權(quán)和地上房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，“公約”明確農(nóng)村宅基地取得的范圍，只能是具有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，遵循“一戶一宅”規(guī)定，以“戶”為單位向本村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，按程序?qū)徟６钦厥褂梅秶?。宅基地的使用分為無(wú)償使用和有償使用。具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶申請(qǐng)使用貴州省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地，為無(wú)償使用。超過(guò)貴州省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地，實(shí)行有償使用。三是宅基地退出范圍。“公約”明確農(nóng)村閑置的宅基地、通過(guò)繼承或歷史原因形成“一戶多宅”的“多宅”部分宅基地、通過(guò)其他合法方式取得的宅基地等，可以由農(nóng)戶自愿申請(qǐng)，退出宅基地使用權(quán)。對(duì)于進(jìn)入城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且有自有產(chǎn)權(quán)住房的農(nóng)戶，鼓勵(lì)在退出宅基地使用權(quán)的同時(shí)，也退出宅基地資格權(quán)，使他們完全融入城鎮(zhèn)，集體經(jīng)濟(jì)組織針對(duì)相關(guān)情形給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，激勵(lì)農(nóng)戶退出閑置宅基地。

固定使用標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)主要包括面積使用、有償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、方式和方法。一是明確宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)。在嚴(yán)格落實(shí)貴州省土地管理?xiàng)l例規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，“公約”明確拆除舊房重建的，每戶最大使用面積不得超過(guò)200 平方米，經(jīng)審批新占耕地的，不得超過(guò)130 平方米，體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的意識(shí)。二是明確有償收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)“一戶一宅”的超占部分，采取一次性收取有償使用費(fèi)方式。收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)分不同鎮(zhèn)村，按超占（使用）面積分階梯確定不同價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)，體現(xiàn)“超占越多、標(biāo)準(zhǔn)越高、負(fù)擔(dān)越重”的懲罰性導(dǎo)向。收費(fèi)范圍的劃定和計(jì)費(fèi)方式的確定必須通過(guò)股東代表大會(huì)自治的方式研究和決定，使其符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和土地資源配置現(xiàn)狀，確保有償使用標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性和可操作性。

規(guī)范資金管理。實(shí)行宅基地有償使用能夠解決所有權(quán)與使用權(quán)處于“分置”狀態(tài)下的集體土地所有權(quán)虛置問(wèn)題，收益資金應(yīng)歸土地所有者，資金的用途應(yīng)由集體確定，這是體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的重要途徑?！肮s”要求建立資金收取、管理、分配和監(jiān)督機(jī)制，明確農(nóng)村宅基地的有償使用費(fèi)，主要用于宅基地退出補(bǔ)償、建設(shè)用地儲(chǔ)備、配套公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民養(yǎng)老保險(xiǎn)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償使用收益“取之于民、用之于村、群眾受益”的宗旨。收益結(jié)余分配需按股份經(jīng)濟(jì)合作社章程，由股東代表大會(huì)討論決定。資金由村股份經(jīng)濟(jì)合作社收取，繳入銀行管理，實(shí)行收支兩條線，每年向股東代表大會(huì)報(bào)告一次，接受上級(jí)和群眾監(jiān)督。通過(guò)規(guī)范收益資金的分配和監(jiān)督管理，有效解決“怎么用好”農(nóng)村宅基地有償使用資金的問(wèn)題。

約定配套機(jī)制。一是約定承諾機(jī)制。“公約”強(qiáng)調(diào)了“黔北民居”風(fēng)格風(fēng)貌、宅基地申請(qǐng)、房屋施工、驗(yàn)收等農(nóng)房建設(shè)的全過(guò)程管理措施。農(nóng)戶在取得宅基地后，須在兩年內(nèi)按要求進(jìn)行建設(shè)并驗(yàn)收。農(nóng)戶要向村集體經(jīng)濟(jì)組織作出書面承諾，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的用地面積、規(guī)劃設(shè)計(jì)、風(fēng)格風(fēng)貌等進(jìn)行建設(shè)。新建農(nóng)房風(fēng)格風(fēng)貌須采用縣鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和縣住建局聯(lián)合審定的《湄潭縣“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”黔北民居升級(jí)版設(shè)計(jì)圖集》，并按所選設(shè)計(jì)圖施工建設(shè)。二是約定責(zé)任機(jī)制。農(nóng)戶自建住房需選擇經(jīng)過(guò)培訓(xùn)合格的建筑工匠或具備資質(zhì)的施工單位，并簽訂施工合同，約定質(zhì)量和安全責(zé)任。建設(shè)三層以上（含三層）的住房必須落實(shí)專業(yè)設(shè)計(jì)、專業(yè)施工，并納入工程質(zhì)量安全監(jiān)管范圍。同時(shí)規(guī)定在合法取得的宅基地上改建、擴(kuò)建（加層）、拆建或變更宅基地使用用途等情形，必須經(jīng)本村股份經(jīng)濟(jì)合作社初審提出意見(jiàn)，并報(bào)上級(jí)管理部門審批同意后方可實(shí)施。從而夯實(shí)村民自我管理宅基地的治理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅建設(shè)從“農(nóng)戶行為”向村民的“集體意志”轉(zhuǎn)變。三是約定驗(yàn)收機(jī)制。“公約”明確，凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。村民舊宅基地屬于應(yīng)退未退的，不得出具竣工驗(yàn)收意見(jiàn)。