傅少華 秦天竺 安 博 成 鵬

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是我國內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實基礎和有力支撐。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。其中，經(jīng)濟活動是對象，制度、措施和程序是手段，風險管理是本質(zhì)。我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制分為單位層面的內(nèi)部控制和業(yè)務層面的內(nèi)部控制，前者是構(gòu)建內(nèi)部控制的環(huán)境，后者是在內(nèi)部控制環(huán)境下的操作層次。本文通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設中各環(huán)節(jié)中存在的問題，提出解決問題的意見和建議，以推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制持續(xù)向深入發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

眾所周知，我國行政事業(yè)單位的資金主要來源于財政撥款，經(jīng)濟活動目標是為了行使單位職能，維持單位正常運轉(zhuǎn)。一方面，單位自覺開展內(nèi)部控制主觀意識不強，往往處于被動工作狀態(tài)，牽頭部門綜合協(xié)調(diào)能力不夠，整個單位對內(nèi)部控制重要性關注度不到位；另一方面，單位領導和廣大職工對內(nèi)部控制工作的內(nèi)容、方法、程序等缺乏了解，普遍感覺無從下手，雖然很多單位在2016年內(nèi)部控制建設初期已經(jīng)形成了一套內(nèi)部控制規(guī)程、手冊和制度匯編，但是日常管理中仍主要依賴于管理人員工作經(jīng)驗，后續(xù)內(nèi)部控制工作沒有根據(jù)單位實際及時更新和完善。

（二）風險管理與內(nèi)部控制脫節(jié)

黨的十九大報告明確提出要增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制。內(nèi)部控制的本質(zhì)是風險管理，對單位經(jīng)濟業(yè)務進行風險評估是內(nèi)部控制開展的依據(jù)。但在實際工作中，許多單位反其道而行之，要么根本不開展風險評估工作，要么根據(jù)上級單位文件和制度要求，先制定本單位實施細則和辦法，然后反推出需要控制的風險和控制措施，風險管理的作用無法切實有效發(fā)揮，單位對于經(jīng)濟活動風險的防范和管控僅僅停留在表面，無法具體落實到控制措施和辦法上面。

（三）內(nèi)部控制環(huán)境紊亂

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設中，內(nèi)控環(huán)境指的是單位層面內(nèi)部控制建設，即負責建立框架性制度結(jié)構(gòu)，將權(quán)力關進制度的籠子。從近幾年審計披露的違法違紀案件來看，所發(fā)現(xiàn)問題大都與單位層面內(nèi)部控制失效有關聯(lián)，如單位議事決策機制設計不科學，“三重一大”事項不經(jīng)集體商定，關鍵崗位和人員職責不清、能力不足，信息傳遞和溝通不暢等。內(nèi)部控制環(huán)境紊亂，對單位內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)具有重大影響，即使業(yè)務層面的內(nèi)部控制設計得再合理，也會因控制環(huán)境紊亂而被輕易突破失效。

（四）監(jiān)督機制不健全

評價和監(jiān)督是單位內(nèi)部控制運行高效的根本保障。一項工作或制度的執(zhí)行，如果沒有監(jiān)督的話，最后只能流于形式。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位評價和監(jiān)督采取的是內(nèi)部監(jiān)督方式，面臨著評價和監(jiān)督獨立性不強、評價監(jiān)督工作程序不規(guī)范和手段簡單、評價監(jiān)督結(jié)果應用不公開透明等問題。單位審計部門和紀檢監(jiān)察部門對業(yè)務層面內(nèi)部控制一般能夠起到有效監(jiān)督制約作用，但是對于單位層面的內(nèi)部控制，由于其實施主體是單位領導，監(jiān)督作用則大打折扣，對權(quán)力制約和監(jiān)督的力度遠遠不夠。

（五）內(nèi)部控制報告失真應用不足

我國已連續(xù)多年開展單位內(nèi)部控制報告編制工作，一定程度上推動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設。內(nèi)部控制報告總體內(nèi)容豐富，可讀性與實用性較強，但個別單位也存在人為調(diào)整內(nèi)部控制報告評價等級，相關報告與實際情況不符，內(nèi)部控制建設工作流于形式等問題。有些單位內(nèi)部控制報告編制上報后未能得到充分利用，對內(nèi)部控制報告提示的問題重視不夠，年年提示，歲歲老樣，不能有效推動單位內(nèi)部控制建設。

二、改進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作的建議

（一）加大宣傳培訓力度

首先，內(nèi)部控制建設工作是單位一把手工程，也適合采用自上而下的工作方式。因此，只有領導層足夠重視，才能切實推動內(nèi)部控制建設。除此之外，單位領導還要熟悉內(nèi)部控制建設的程序和方法，重點關注內(nèi)部控制工作的重點和難點，才能協(xié)調(diào)各部門和人員推動單位內(nèi)部控制建設工作。其次，有針對性地開展內(nèi)部控制培訓工作。一方面，對內(nèi)部控制管理組織機構(gòu)開展相關工作流程業(yè)務培訓，明晰內(nèi)部控制建設中各部門各崗位人員的工作職責；另一方面，對全體員工開展內(nèi)部控制手冊和各項制度培訓，提高內(nèi)控執(zhí)行力。

（二）強化風險管理在內(nèi)部控制中的核心地位

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條將“內(nèi)部控制”定義為：對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。風險管理是內(nèi)部控制的核心，內(nèi)部控制工作的實質(zhì)就是對風險進行識別、評估、預警和應對的過程。單位應當建立全面風險管理的理念和方法，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中單位層面和業(yè)務層面需重點關注的內(nèi)容，采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風險發(fā)生的可能性及其影響程度等，對風險進行分析和排序，確定關注重點和優(yōu)先控制的風險，重點分析采取相應應對措施之后，仍可能造成損失的剩余風險。根據(jù)風險分析和評估結(jié)果，結(jié)合風險承受度，確定風險應對策略，采取管理控制措施，將風險控制在可接受的范圍內(nèi)。

（三）優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

從單位總體角度對單位內(nèi)部控制進行頂層設計和系統(tǒng)推進，將原有的組織架構(gòu)、運行機制、崗位設定、人力資源、信息系統(tǒng)等內(nèi)容，通過制定修訂制度進行固化明晰，形成各業(yè)務管理辦法，對權(quán)力運行制定出規(guī)范性的要求，即強化“硬”的要求。同時，加強單位文化建設，領導干部要率先垂范，倡導遵章守紀的單位風氣，營造和諧奉獻的文化氛圍，樹立“軟”的風氣。

（四）發(fā)揮紀檢監(jiān)察與內(nèi)部審計的評價與監(jiān)督作用

評價與監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實施的保障機制，紀檢監(jiān)察和內(nèi)部審計部門是單位內(nèi)部監(jiān)督的責任主體，分別從側(cè)重“管人”和“管事”兩個角度進行監(jiān)督，兩者缺一不可，相互配合支持。內(nèi)部控制監(jiān)督與評價工作，要以風險管理和績效評價為導向，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督為主要形式，監(jiān)督與檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議，結(jié)合單位實際確定內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率，對單位內(nèi)部控制的有效性進行評價并出具自我評價報告。自我評價報告的內(nèi)容和格式可以借鑒2016年財政部統(tǒng)一開展的內(nèi)部控制基礎性評價的內(nèi)容和評價指標、方法等。通過內(nèi)部控制自我評價，一方面可以防范經(jīng)濟活動風險，及時堵塞管理漏洞；另一方面有利于持續(xù)完善單位內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮更大的作用。

（五）推動單位內(nèi)部控制報告信息公開

通過推動在單位內(nèi)部、主管部門、各級政府機構(gòu)以及全社會范圍內(nèi)公開單位內(nèi)部控制報告信息，加大行政問責、黨內(nèi)問責以及公眾問責的評價監(jiān)督力度，通過外部力量推動單位充分利用內(nèi)部控制報告信息，對發(fā)現(xiàn)的問題及時整改，逐步建立全面、科學、規(guī)范的單位內(nèi)部控制系統(tǒng)。

（六）利用現(xiàn)代技術推動信息系統(tǒng)建設

最大程度地利用現(xiàn)代信息技術要素，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。信息系統(tǒng)不僅是內(nèi)部控制建設的重要手段，也是內(nèi)部控制建設的重要組成內(nèi)容。單位應制定內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設規(guī)劃，搭建統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺。一方面，努力整合現(xiàn)有各專業(yè)如財務、預算、資產(chǎn)、人事、業(yè)務等信息系統(tǒng)，打通各專業(yè)系統(tǒng)的信息“孤島”，實現(xiàn)信息共享，減少信息傳遞，避免重復工作；另一方面，不斷充實信息系統(tǒng)內(nèi)容，逐步將管理控制工作全部納入信息系統(tǒng)之中，利用信息技術手段，將管理控制措施內(nèi)嵌到系統(tǒng)中，減少人為干擾因素，織密織牢“數(shù)據(jù)鐵籠”，保障制度流程通過信息系統(tǒng)全面落地實施。同時，對信息系統(tǒng)本身也需要定期進行檢查、更新、監(jiān)督與審計，避免系統(tǒng)本身出現(xiàn)漏洞、沖突和更新不及時，造成單位管理工作停滯和失效。尤其要關注信息系統(tǒng)安全問題，建設信息系統(tǒng)“防火墻”，保護信息數(shù)據(jù)安全，保證國家和單位的“數(shù)據(jù)財富”完整。

三、后記

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為全面依法治國的重要內(nèi)容，在監(jiān)督單位權(quán)力運行、防范舞弊和治理腐敗中的作用更加突出。通過不斷改革工作方式，改進工作方法，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作，必將在單位制度化規(guī)范化管理水平提升中發(fā)揮更大的作用。