彭嬋娟,劉寶存

(北京師范大學(xué) 國際與比較教育研究院,北京 100875)

中共中央、國務(wù)院于2019年2月印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》,提出“實(shí)施留學(xué)中國計(jì)劃,建立并完善來華留學(xué)教育質(zhì)量保障機(jī)制,全面提升來華留學(xué)質(zhì)量”的戰(zhàn)略目標(biāo),彰顯了新時(shí)代我國要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)留學(xué)生教育的決心。但同時(shí),當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局,新冠肺炎疫情全球蔓延,民粹主義、保守主義、孤立主義思潮以及逆全球化勢(shì)頭在西方國家暗流涌動(dòng)。在此國際背景下,我國站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)上,必須立足國內(nèi)國際兩個(gè)大局,深刻把握歷史發(fā)展趨勢(shì)和世界格局演變走向,把握規(guī)律、準(zhǔn)確識(shí)變,才能科學(xué)應(yīng)變。我國需要抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn),堅(jiān)定不移地推進(jìn)教育國際交流與合作,促進(jìn)來華留學(xué)教育高質(zhì)量發(fā)展。而留學(xué)生教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展,離不開公共政策的支持與引導(dǎo)。公共教育政策是人力、話語和資本等各種資源在教育系統(tǒng)中的權(quán)威分配,它運(yùn)用政府權(quán)力投入資源以支持某一種偏好的價(jià)值,從而在更廣泛的社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生影響。因此,任何特定政策中的價(jià)值觀往往是隱含而明確的,“價(jià)值問題是政策的核心所在”[1]。正如現(xiàn)代政策科學(xué)創(chuàng)始人哈羅德·拉斯韋爾所指出的,“政策科學(xué)的研究方法不僅應(yīng)強(qiáng)調(diào)基本問題和復(fù)雜模型,而且在相當(dāng)大的程度上需要澄清政策中的價(jià)值目標(biāo)”[2]。只有深入挖掘行為主體背后的主觀態(tài)度,才能追根溯源公共政策所隱藏的真正意義或價(jià)值。因此,本文旨在回溯全球留學(xué)生教育政策價(jià)值取向的變遷歷程,探尋價(jià)值取向變遷背后所呈現(xiàn)的特點(diǎn)和趨勢(shì),以期為新時(shí)代我國留學(xué)生教育政策價(jià)值取向的戰(zhàn)略選擇提供啟示。

一、全球留學(xué)生教育政策價(jià)值取向的變遷歷程

留學(xué)生教育政策作為世界各國開展教育對(duì)外交流與合作的重要工具,其制定與執(zhí)行滲透了各行為主體的價(jià)值取向。并且,隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局的不斷演變,全球留學(xué)生教育政策不斷發(fā)展出新的價(jià)值取向。這種價(jià)值取向的變遷不是相互替代或不相容的,后一階段包含著前面階段的價(jià)值內(nèi)容,并在前幾個(gè)階段的基礎(chǔ)上衍化出新的更具時(shí)代適應(yīng)性的價(jià)值取向。此外,伴隨著留學(xué)生教育政策的多元化,各國政府往往根據(jù)國家發(fā)展需要進(jìn)行優(yōu)先級(jí)順序的選擇,而占主導(dǎo)地位的價(jià)值取向就是決策者及利益相關(guān)者在長(zhǎng)期博弈過程中所形成的價(jià)值分配傾向。從歷史和全球視野來看,留學(xué)生教育政策的主導(dǎo)性價(jià)值取向?qū)崿F(xiàn)了從“學(xué)術(shù)取向”“政治取向”“市場(chǎng)取向”到“人才取向”的變遷。

(一)學(xué)術(shù)為主:中世紀(jì)時(shí)期留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向

正如著名高等教育學(xué)者菲利普·阿特巴赫所指出的,“現(xiàn)代大學(xué)根植于中世紀(jì)的歐洲,始終是一個(gè)全球化的機(jī)構(gòu)”[3]。中世紀(jì)時(shí)期,大學(xué)是由學(xué)者組成的具有行會(huì)性質(zhì)的社團(tuán),享有高度的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由。來自世界各國(當(dāng)時(shí)主要是歐洲各國)的學(xué)生和教師聚集在這里共同探索學(xué)問、追求真理,學(xué)生和學(xué)者的國際流動(dòng)頻繁,并形成了巴黎大學(xué)、波隆那大學(xué)和牛津大學(xué)等極為著名的學(xué)術(shù)中心。由此可見,留學(xué)生的招收自中世紀(jì)大學(xué)建立以來已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象,大學(xué)具有利用國際學(xué)生和學(xué)者進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)和文化交流的悠久傳統(tǒng)。但這一時(shí)期的留學(xué)生教育政策尚處于萌芽狀態(tài),留學(xué)生教育活動(dòng)是學(xué)術(shù)取向的,也是零散的、自發(fā)的、非制度性的個(gè)體行為,且主要集中于歐洲地區(qū)。中世紀(jì)后期,隨著民族意識(shí)和國家觀念的日益加強(qiáng),民族國家和地方政權(quán)不斷興起和壯大,并和教會(huì)聯(lián)手不斷加強(qiáng)對(duì)大學(xué)的控制和影響,大學(xué)的國際性逐漸減弱?？死恕た藸枌?duì)此指出,大學(xué)本質(zhì)上是國際性的機(jī)構(gòu),它們致力于促進(jìn)普遍知識(shí)的生產(chǎn)與傳授,但隨著獨(dú)立的民族國家有意識(shí)地利用這些機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自己某些目的的興趣日趨強(qiáng)烈,大學(xué)越來越多地被要求更好地為民族國家所服務(wù)[4]。

(二)政治優(yōu)先:殖民和冷戰(zhàn)時(shí)期留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向

在西方殖民擴(kuò)張時(shí)期,留學(xué)生教育開始成為宗主國推行殖民統(tǒng)治的重要工具。18 至19 世紀(jì),英國一方面將本國高等教育模式“移植”到印度,另一方面吸引殖民地國家的貴族子弟赴英留學(xué),以培養(yǎng)一批能夠忠誠于宗主國的政治精英。20世紀(jì)初,美國聯(lián)邦政府還利用“退款興學(xué)”的形式,將戰(zhàn)后所得的賠款用于吸引相關(guān)國家學(xué)生赴美留學(xué),最終目的在于維持美國長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治利益。二戰(zhàn)結(jié)束之后,西方發(fā)達(dá)國家開始對(duì)發(fā)展中國家實(shí)行帶有政治性目的的教育援助,招收大量亞、非、拉國家的學(xué)生,期望借此繼續(xù)維持自身的國際影響力。例如,美國在戰(zhàn)后提出“富布萊特計(jì)劃”,長(zhǎng)期為赴美的留學(xué)生和研究人員提供資助。20世紀(jì)50年代,英國、澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家通過了“科倫坡計(jì)劃”,旨在利用資金援助、教育培訓(xùn)、技術(shù)合作等多種援助方式維持自身在亞洲的政治經(jīng)濟(jì)影響。與此同時(shí),蘇聯(lián)也積極地向社會(huì)主義陣營(yíng)國家提供軍事、經(jīng)濟(jì)以及教育援助,大量接收來自社會(huì)主義陣營(yíng)國家和發(fā)展中國家的學(xué)生到蘇聯(lián)學(xué)習(xí),以擴(kuò)大蘇聯(lián)政治理念和意識(shí)形態(tài)在世界范圍內(nèi)的影響力。法國則積極地為第三世界國家提供教育援助,特別注重開發(fā)非洲法語區(qū)國家的潛在市場(chǎng),以維持法國在這些法語國家中的影響力[5]。德國同樣秉承教育發(fā)展援助的理念,將留學(xué)生教育視為外交戰(zhàn)略的重要組成部分。20世紀(jì)50年代末以來,德國招收的來自發(fā)展中國家的學(xué)生人數(shù)不斷增加,并于70年代末占到所有外國學(xué)生總數(shù)的60%[6]。在加拿大留學(xué)生政策的討論過程中,非常直白地反映了新殖民主義的意識(shí)形態(tài)和文化因素。政客們認(rèn)為,加拿大仍然需要殖民主義所帶來的好處,但已經(jīng)不能再通過武力強(qiáng)加,只能通過教育的方式延續(xù)殖民主義的歷史使命。他們認(rèn)為,來自發(fā)展中國家的學(xué)生學(xué)成后將帶著加拿大的技能和價(jià)值觀回國,這對(duì)加拿大在冷戰(zhàn)期間的地緣政治格局具有戰(zhàn)略意義[7]。由此可見,這一時(shí)期西方發(fā)達(dá)國家的留學(xué)生教育政策已經(jīng)初步建立,政治取向成為貫穿留學(xué)生教育政策始終的基本價(jià)值取向。

(三)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向

20世紀(jì)70年代末,在經(jīng)濟(jì)滯脹和財(cái)政緊缺的大背景下,以放松管制、私有化和自由化為特征的新自由主義意識(shí)形態(tài)在西方國家迅速蔓延。新自由主義的市場(chǎng)議程逐漸滲透到更廣泛的全球化進(jìn)程和意識(shí)形態(tài)中,在高等教育領(lǐng)域則表現(xiàn)為政府的“松綁”。其中最重要的是大幅削減經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,鼓勵(lì)大學(xué)走私有化與市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)道路。這種變革對(duì)西方國家留學(xué)生教育產(chǎn)生了前所未有的重要影響,促使許多國家的大學(xué)尋求付費(fèi)國際學(xué)生群體作為替代資金來源,以彌補(bǔ)國家投資的不足。在此背景下,各國越來越多地將教育作為一種可銷售的商品,這是留學(xué)生教育政策價(jià)值取向從政治職能延伸到了經(jīng)濟(jì)職能的重要表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)因素成為主導(dǎo)留學(xué)生教育政策的重要價(jià)值觀念,并一直持續(xù)至今。具體來看,1979年,撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政后,摒棄了60年代所采取的差別化收費(fèi)制度,開始向留學(xué)生征收高額學(xué)費(fèi),之后為增加本國財(cái)政收入而不斷提升留學(xué)費(fèi)用。這標(biāo)志著英國實(shí)現(xiàn)了從“教育援助”向“教育貿(mào)易”的轉(zhuǎn)變,開始走教育市場(chǎng)化的道路,進(jìn)入留學(xué)生教育的全費(fèi)時(shí)代。無獨(dú)有偶,1979年,澳大利亞政府也開始對(duì)自費(fèi)留學(xué)生收取“海外學(xué)生費(fèi)用”,約占生均培養(yǎng)費(fèi)用的10%,并且這筆費(fèi)用從1982年開始逐年上漲,到1988年達(dá)到生均培養(yǎng)費(fèi)用55%的高峰。澳大利亞政府在聽取了杰克遜委員會(huì)關(guān)于“將教育視為一種出口產(chǎn)業(yè)”的建議后,還于1985年引入了一項(xiàng)新的留學(xué)生政策,允許之前沒有被納入援助計(jì)劃名額中的留學(xué)生可以不受限制地入學(xué),只要他們符合入學(xué)條件并支付全額費(fèi)用。澳大利亞聯(lián)邦政府隨后頒布了《教育服務(wù)出口政策》(1991年),以便于招收全額收費(fèi)的留學(xué)生[8]。此外,加拿大也于20世紀(jì)80年代開始減少政府對(duì)留學(xué)生教育的投資,不斷提高留學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和減輕高校財(cái)政危機(jī)。到了20世紀(jì)90年代,加拿大逐漸意識(shí)到在這個(gè)有利可圖的行業(yè)中落后于英國和澳大利亞。于是,加拿大外交和國際貿(mào)易部(DFAIT)開始授權(quán)亞太基金會(huì)開發(fā)國際教育的商業(yè)貿(mào)易價(jià)值。該基金會(huì)隨后創(chuàng)建了加拿大教育委員會(huì)網(wǎng)絡(luò),旨在通過加拿大大使館和專門的海外辦事處向海外推廣加拿大教育,10年內(nèi)的預(yù)算約為1000 萬美元[9]。總的來說,這一時(shí)期西方發(fā)達(dá)國家開始逐漸轉(zhuǎn)變思路,實(shí)現(xiàn)了留學(xué)生教育政策從政治取向?yàn)橹飨蚴袌?chǎng)取向?yàn)橹鞯膬r(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

(四)人才取向:知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向

進(jìn)入21世紀(jì)以后,伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起,各國也由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下對(duì)自然資源的爭(zhēng)奪轉(zhuǎn)向?qū)χR(shí)和人才資本的競(jìng)爭(zhēng)。在世界各國對(duì)人才的競(jìng)爭(zhēng)愈來愈激烈的背景下,留學(xué)生教育政策以“人才競(jìng)爭(zhēng)”為主導(dǎo)的價(jià)值取向逐漸清晰。美國、英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等發(fā)達(dá)國家開始引入移民和工作許可條例的政策工具,吸引高技能人才加入本國勞動(dòng)力市場(chǎng)。例如,澳大利亞于2001年推出新的移民政策,允許在畢業(yè)后6個(gè)月內(nèi)提出申請(qǐng)并且符合選擇標(biāo)準(zhǔn)的留學(xué)生獲得永久居留權(quán)。新西蘭也隨后宣布修改他們的移民政策,使技能短缺地區(qū)的國際學(xué)生畢業(yè)后有資格獲得工作許可。加拿大公民及移民部(CIC)于2006年引入了“畢業(yè)后工作簽證”(PGWP),允許留學(xué)生畢業(yè)后可以申請(qǐng)1～3 年的工作簽證。2008年,加拿大推出了經(jīng)驗(yàn)類移民通道(CEC),使得國際學(xué)生在獲得加拿大學(xué)位并工作一年后,可以進(jìn)入快速通道申請(qǐng)永久居留權(quán)。2015年,加拿大聯(lián)邦政府又推出了一個(gè)新的簽證系統(tǒng)——快速入境,目的是為了更快地處理申請(qǐng),并使成功的候選人有效地進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。與此同時(shí),英國政府也開始從根本上調(diào)整其移民政策,實(shí)現(xiàn)從“零移民”立場(chǎng)向新的“移民管理”辦法的重大意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)變,將國際學(xué)生移民定位成滿足英國的勞動(dòng)力需求和技能短缺的重要組成部分。2004年,英國引入了“科學(xué)和工程畢業(yè)生計(jì)劃”(SEGS),允許科學(xué)和工程領(lǐng)域的畢業(yè)生在學(xué)習(xí)結(jié)束后可獲得一年的工作許可。2006年5月1日,SEGS被擴(kuò)大到包括所有在該日期之后開始的任何學(xué)科領(lǐng)域的研究生項(xiàng)目。之后,這一計(jì)劃又相繼被“國際畢業(yè)生計(jì)劃”(2007年5月2日)和“畢業(yè)生工作簽證計(jì)劃”(2008年6月30日)所取代。這些變化標(biāo)志著英國將工作許可計(jì)劃作為一種對(duì)教育和經(jīng)濟(jì)部門“雙贏”的政策工具,鼓勵(lì)國際學(xué)生在畢業(yè)后留下來,以解決英國的人口問題和勞動(dòng)力市場(chǎng)的短缺。此外,在出生率下降和人口老齡化的背景下,歐洲國家也開始注重對(duì)全球優(yōu)秀人才的引進(jìn)。以芬蘭為例,芬蘭政府于2006年10月通過了一項(xiàng)移民政策,目的是促進(jìn)留學(xué)生和研究人員的移民[10]。在這些政策的倡導(dǎo)下,國際學(xué)生在畢業(yè)后尋求臨時(shí)或永久移民身份的趨勢(shì)正在上升,并且這部分移民已成為西方國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。在美國,國際學(xué)生移民通過參與大學(xué)、工業(yè)和政府中的研究和學(xué)術(shù)工作,對(duì)科學(xué)和工程事業(yè)的發(fā)展起到了關(guān)鍵作用,包括專利、出版物和諾貝爾獎(jiǎng)等諸多貢獻(xiàn)[11]。由此可見,在知識(shí)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)中,人才日益成為一個(gè)關(guān)鍵的投入要素,人才取向在留學(xué)生教育政策中的地位愈來愈凸顯。

二、全球留學(xué)生教育政策價(jià)值取向變遷的特征與趨勢(shì)

縱觀全球留學(xué)生教育政策的演進(jìn)和發(fā)展歷程,可以看到,全球留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向變遷具有以下特征和趨勢(shì)。

第一,留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向變遷總體上屬于政府主導(dǎo)型變遷,并受制于特定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)背景。無論是殖民和冷戰(zhàn)時(shí)期服務(wù)于國家的政治取向,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)代的經(jīng)濟(jì)取向,抑或是21世紀(jì)以來的人才取向,留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向主要取決于政府的意志,其變遷歷程與國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向同步。以英國為例,二戰(zhàn)結(jié)束以后,殖民地獨(dú)立浪潮此起彼伏,英國當(dāng)局熱衷于將教育作為繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)前殖民地國家控制和統(tǒng)治的手段,鼓勵(lì)年輕人赴英留學(xué)。在這種政策理念的指導(dǎo)下,20世紀(jì)60年代以前,英國對(duì)留學(xué)生收取與本國學(xué)生相同的學(xué)費(fèi),甚至為一小部分留學(xué)生提供與本國學(xué)生相當(dāng)?shù)恼Y助。在英國的海外學(xué)生人數(shù)也從1955～1956年的28,000人增長(zhǎng)到1962～1963年的64,000人[12]。然而,海外學(xué)生數(shù)量的激增,導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重以及大規(guī)模移民涌入,英國民眾的種族主義情緒逐漸高漲[13]。1966年,時(shí)任教育大臣安東尼·克羅斯蘭宣布將對(duì)海外學(xué)生征收差別化費(fèi)用,這筆費(fèi)用被設(shè)定為本國學(xué)生費(fèi)用的3.5倍[14]。到1978年,英國的海外學(xué)生人數(shù)達(dá)到了90,000人的頂峰,意味著留學(xué)生教育仍然受到大量的補(bǔ)貼[15]。1979年,撒切爾政府進(jìn)一步宣布對(duì)海外學(xué)生征收全額費(fèi)用,這是英國政策和話語轉(zhuǎn)向新自由主義的重要標(biāo)志。這一重點(diǎn)政策的主要參與者是英國財(cái)政部和內(nèi)閣,并不包括教育部長(zhǎng),意味著保守黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府對(duì)留學(xué)生教育擁有絕對(duì)性的決策權(quán)[16]。澳大利亞政府也在國際教育領(lǐng)域扮演著主導(dǎo)角色,各屆政府在吸引國際學(xué)生的國際主義和關(guān)注本國學(xué)生的民族主義之間搖擺不定。2016年《國際教育國家戰(zhàn)略2025》的頒布,是澳大利亞國際教育的“分水嶺”,這是一個(gè)首次將教育和培訓(xùn)部、澳大利亞貿(mào)易投資委員會(huì)和外交貿(mào)易部聯(lián)合起來制定的跨政府計(jì)劃,并隨之建立了一個(gè)跨部門國際教育委員會(huì)[17],標(biāo)志著澳大利亞國際教育朝著更協(xié)調(diào)穩(wěn)定的政府主導(dǎo)型政策方向邁進(jìn)。

第二,留學(xué)生教育政策是在國家內(nèi)外部復(fù)雜主體的談判和妥協(xié)過程中生成的,其價(jià)值取向變遷既反映了國家優(yōu)先事項(xiàng)的變化,也滲透了各利益相關(guān)主體的沖突與博弈。具體來看,留學(xué)生教育涵蓋了教育、外交、移民和簽證等諸多領(lǐng)域,涉及中央政府、地方政府、非政府組織以及社會(huì)公眾等多方利益相關(guān)者,并受到新自由主義以及民族保守主義等思潮的重要影響,這些因素為留學(xué)生教育政策塑造了動(dòng)態(tài)和復(fù)雜的制度環(huán)境。例如,由于不同黨派、政府機(jī)構(gòu)所奉行的政治理念可能相左,留學(xué)生教育政策很容易因政黨更迭或政治權(quán)力博弈而受到較大波動(dòng)。2005年,加拿大在自由黨總理保羅·馬丁的領(lǐng)導(dǎo)下首次提出將設(shè)立一筆專門用于“國際教育”的經(jīng)費(fèi),以按照類似于英國和澳大利亞的方式在國際上推廣加拿大教育。但斯蒂芬·哈珀領(lǐng)導(dǎo)下的保守黨上臺(tái)以后,相關(guān)經(jīng)費(fèi)從預(yù)算中迅速被移出。新的哈珀政府強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)最優(yōu)秀的學(xué)生進(jìn)入加拿大的學(xué)院和大學(xué)”,以及“鑒于勞動(dòng)力增長(zhǎng)放緩和技能短缺,應(yīng)盡可能幫助在加拿大留學(xué)的國際學(xué)生畢業(yè)后加入當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)并成為加拿大公民”[18]?？梢娂幽么笳畬?duì)國際教育的價(jià)值理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變,將留學(xué)生教育作為出口服務(wù)行業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)利益被將國際學(xué)生作為服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)移民的人才導(dǎo)向價(jià)值所超越了。此外,加拿大作為一個(gè)權(quán)力高度分散的聯(lián)邦國家,中央和地方政府的權(quán)力博弈使得加拿大聯(lián)邦層面的國際教育倡議很難實(shí)施,且各省之間還存在發(fā)展觀念上的優(yōu)先事項(xiàng)差異。如阿爾伯塔省強(qiáng)調(diào)吸引頂尖的碩博士生來實(shí)現(xiàn)該省的研究和創(chuàng)新議程,新斯科舍省的興趣來自于對(duì)國際學(xué)生移民的關(guān)注,魁北克等一些省份則抵制競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的國際教育活動(dòng),堅(jiān)持國際學(xué)生政策應(yīng)完全以文化交流和語言推廣為核心。直到2010年,多方利益相關(guān)者才在國際教育營(yíng)銷上達(dá)成了共識(shí)。保守黨政府明確地將國際教育作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,制定并實(shí)施了一項(xiàng)國際教育戰(zhàn)略,以推廣加拿大教育品牌[19]。從歷史上看,美國也一直在政府、大學(xué)、行業(yè)以及社會(huì)力量的博弈中尋求開放與限制、發(fā)展與安全之間的適度平衡?！?11事件”以后,美國一度收緊簽證和移民政策,擔(dān)心依靠國際學(xué)生來填補(bǔ)國家關(guān)鍵的科學(xué)和工程職位可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)。此外,招收大量國際學(xué)生還容易引發(fā)關(guān)于外國人搶占本國公民高等教育名額以及就業(yè)機(jī)會(huì)的爭(zhēng)議。但對(duì)國際學(xué)生和學(xué)者的準(zhǔn)入限制反過來會(huì)對(duì)以吸引全球最優(yōu)秀的人才為基礎(chǔ)的研究能力產(chǎn)生不利影響。因此,美國一直期望在國家安全需要和維持其文化、經(jīng)濟(jì)和安全所依賴的學(xué)術(shù)開放性之間尋求平衡[20]。并且,由于美國兩個(gè)主要政黨之間的政治分歧,美國一些旨在留住國際學(xué)生的移民改革嘗試也常常難以施行,包括《STEM 就業(yè)法案》《美國最佳投資回報(bào)計(jì)劃》《移民創(chuàng)新法案》和《創(chuàng)業(yè)法案》等,民主黨任何放松對(duì)國際學(xué)生限制的立法均受到共和黨的抵制[21]。

第三,留學(xué)生教育政策不僅受制于特定的國家歷史、政治和文化背景,還日益受全球性話語的塑造。在過去,留學(xué)生教育的政策背景往往是從本國的背景出發(fā)的,與歷史進(jìn)程中的國家政策和特定背景有關(guān)。例如,葡萄牙大力鼓勵(lì)來自巴西和非洲的留學(xué)生,這根植于葡萄牙期望繼續(xù)對(duì)前殖民地國家施加影響的歷史因素和地緣政治需求[22]。正因?yàn)榱魧W(xué)生教育政策取決于一個(gè)國家地緣政治、殖民歷史、政治制度以及文化要素的復(fù)雜影響,還受到不同層面的多種政策和規(guī)范的約束,各國留學(xué)生教育政策表現(xiàn)出獨(dú)特的國家特征,呈現(xiàn)出不同價(jià)值觀念優(yōu)先次序和表現(xiàn)形式的差異。但是近年來,政策建立主體已經(jīng)被擴(kuò)展和延伸,特別是單一國家以外的全球性公共和私人組織。如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行和歐盟等國際和超國家組織,開始經(jīng)常性地參與教育政策議程的醞釀和建立。留學(xué)生教育政策的話語框架不再僅僅局限于國家空間內(nèi)部,而跨越了地方、區(qū)域、國家和全球的多重維度,全球因素前所未有地進(jìn)入了價(jià)值觀的闡述當(dāng)中[23]。例如,新自由主義思潮的主流話語就具有明顯的全球特征,形塑了各國留學(xué)生教育政策的經(jīng)濟(jì)主義價(jià)值。強(qiáng)調(diào)將國際教育視為服務(wù)出口貿(mào)易或高等教育經(jīng)費(fèi)來源的新自由主義立場(chǎng)已經(jīng)迅速擴(kuò)展到世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體。此外,隨著西方主要國家開始頒布相關(guān)移民及激勵(lì)政策吸引全球優(yōu)秀人才,這一政策措施已經(jīng)迅速擴(kuò)散到世界其他國家。越來越多的國家相繼調(diào)整其政策,以留住高技能的外國畢業(yè)生,提升本國在全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)展中國家也開始制定一些政策和激勵(lì)措施鼓勵(lì)本國學(xué)生出國留學(xué),并在學(xué)成后回國?？傊?世界各國在制定留學(xué)生教育政策的過程中,越來越傾向于將自己置于全球比較系統(tǒng)的位置中,衡量自身政治、經(jīng)濟(jì)以及教育的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

第四,留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向從強(qiáng)調(diào)單一目標(biāo)向同時(shí)兼顧多元目標(biāo)的方向變遷。具體來看,中世紀(jì)時(shí)期歐洲大學(xué)招收國際學(xué)生是為了促進(jìn)知識(shí)的生產(chǎn)和交流,留學(xué)生教育發(fā)展理念較為單一。到了殖民地時(shí)期,西方國家開始出現(xiàn)留學(xué)生教育為本國政治利益服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。20世紀(jì)70年代末以來,基于市場(chǎng)邏輯的價(jià)值立場(chǎng)在英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家相繼確立以后,迅速蔓延到世界其它國家,并一直持續(xù)至今。進(jìn)入21世紀(jì)以后,教育貢獻(xiàn)于知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值受到世界各國的廣泛關(guān)注,人才取向成為留學(xué)生教育的一大重要價(jià)值理念。也就是說,隨著世界格局的變化和形勢(shì)的發(fā)展,中世紀(jì)時(shí)期單一的學(xué)術(shù)導(dǎo)向理念已經(jīng)無法滿足各國的實(shí)際發(fā)展需要,留學(xué)生教育政策的價(jià)值觀念越來越呈現(xiàn)出多元化共存的局面。從現(xiàn)實(shí)情況來看,當(dāng)今全球關(guān)鍵的留學(xué)生教育政策均蘊(yùn)含了人才導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、政治導(dǎo)向以及學(xué)術(shù)導(dǎo)向等多元價(jià)值觀念。例如,美國開展留學(xué)生教育的價(jià)值理念較為多元,包括:招收全球范圍內(nèi)最優(yōu)秀的學(xué)生,以保持美國在科學(xué)和工程研究以及教育方面的卓越性和領(lǐng)導(dǎo)地位,維持其在全球知識(shí)生產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)；作為國際關(guān)系和外交政策的一部分,促進(jìn)國家之間的互利伙伴關(guān)系；促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期繁榮[24]。此外,自2001年9月11日的恐怖襲擊以來,美國在《愛國者法案》的影響下引入了更為嚴(yán)苛的學(xué)生簽證申請(qǐng)程序,國家安全因素至今一直是美國國際學(xué)生政策的重要考慮因素。英國相繼提出的“首相倡議計(jì)劃”(PMI)(1999 年)、“首相倡議計(jì)劃2”(PMI2)(2006年)以及國際教育戰(zhàn)略(IES)(2013年至今),其價(jià)值動(dòng)因也是多方面的,包括:增加全費(fèi)海外學(xué)生的數(shù)量,為英國高等教育機(jī)構(gòu)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益；應(yīng)對(duì)來自澳大利亞、新加坡等國家日益激烈的競(jìng)爭(zhēng),吸引更多來自世界各地最優(yōu)秀的學(xué)生,保持英國作為高質(zhì)量教育體系和研究目的地的聲譽(yù)；通過與外國學(xué)生建立長(zhǎng)期的影響,這些學(xué)生有望成為他們國家未來的政治、商業(yè)和研究領(lǐng)袖,從而提高英國的“軟實(shí)力”[25]。此外,技術(shù)移民、經(jīng)濟(jì)利益以及提升國際競(jìng)爭(zhēng)力是歐洲國家招募留學(xué)生的主要價(jià)值理念。由此可見,21世紀(jì)以來,隨著越來越多的國家加入留學(xué)教育市場(chǎng)的爭(zhēng)奪戰(zhàn),全球留學(xué)生教育政策已經(jīng)形成了以人才競(jìng)爭(zhēng)為核心的多元價(jià)值取向。

三、結(jié)束語

政策可以被理解為話語,蘊(yùn)含了國家及其附屬機(jī)構(gòu)的價(jià)值、行動(dòng)和規(guī)范立場(chǎng)[26]。從歷史上看,追求高深知識(shí)是中世紀(jì)大學(xué)吸引來自歐洲各國的學(xué)生和學(xué)者的重要?jiǎng)右颉Ｖ箅S著民族國家的興起,國際學(xué)生流動(dòng)被認(rèn)為是國家之間的橋梁,是可以超越政治障礙的交流手段,被作為國際關(guān)系甚至外交政策的一個(gè)關(guān)鍵要素。20世紀(jì)70年代以來,以新自由主義為框架的市場(chǎng)意識(shí)形態(tài)開始在世界范圍內(nèi)盛行。全球化議程改變了制定公共政策的國家主義基礎(chǔ),市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的留學(xué)生教育政策價(jià)值理念開始在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散。世界各國愈來愈將留學(xué)生教育視為一種創(chuàng)收手段,基于市場(chǎng)的工具主義政策話語一直延續(xù)至今。進(jìn)入21世紀(jì)以后,知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代使得全球?qū)Ω呒寄苋瞬诺母?jìng)爭(zhēng)加劇,如何吸引最優(yōu)秀的國際人才被認(rèn)為對(duì)國家創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的成功至關(guān)重要,人才取向日益成為世界各國開展留學(xué)生教育的重要價(jià)值理念。世界上一些主要經(jīng)濟(jì)體都在尋求來自海外的高技能移民,以在一個(gè)日益相互聯(lián)系和相互依存的世界中保持競(jìng)爭(zhēng)力?？偟膩碚f,一方面,隨著越來越多的國家加入留學(xué)生源爭(zhēng)奪戰(zhàn),以及在國家力量和全球趨勢(shì)的共同影響下,世界范圍內(nèi)越來越呈現(xiàn)出明顯的政策趨同,全球留學(xué)生教育政策表現(xiàn)為價(jià)值觀念的多元化。另一方面,盡管留學(xué)生教育政策的價(jià)值取向具有多元性特征,但在一定歷史時(shí)期總有一個(gè)占主導(dǎo)地位的價(jià)值取向。主導(dǎo)性價(jià)值取向是由特定歷史時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)背景決定的,也愈來愈受到全球力量的影響。并且,隨著世界形勢(shì)復(fù)雜化和全球競(jìng)爭(zhēng)加劇,各國愈來愈重視不同價(jià)值目標(biāo)間的內(nèi)在統(tǒng)一性,強(qiáng)調(diào)在長(zhǎng)期的利益沖突與博弈中尋求適應(yīng)國家發(fā)展需要的“均衡解”。

新時(shí)代背景下我國要發(fā)展成為一個(gè)留學(xué)生教育強(qiáng)國,需要以國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的空間橫向坐標(biāo)和中國自身發(fā)展進(jìn)程的歷史縱向坐標(biāo)為尺度,樹立與我國國情相一致又符合教育規(guī)律的來華留學(xué)生教育觀念。第一,在當(dāng)前全球高等教育競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下,我國需要建立競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的國際教育觀念,在中央政府、地方政府、高校之間建立跨部門多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理系統(tǒng),完善來華留學(xué)教育質(zhì)量保障機(jī)制,提升來華留學(xué)生管理服務(wù)水平,推動(dòng)我國打造具有重要影響力的國際留學(xué)中心。第二,樹立多元取向的留學(xué)生教育發(fā)展觀念,充分發(fā)揮留學(xué)生教育的外交、經(jīng)濟(jì)和文化職能,培養(yǎng)“知華友華”的國際留學(xué)生,并通過國際學(xué)生的橋梁作用增進(jìn)我國與世界各國的文化理解,為我國實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略服務(wù)。第三,建立起以人才競(jìng)爭(zhēng)為核心的價(jià)值取向,大力吸引來自全球的高質(zhì)量來華留學(xué)生源,重點(diǎn)突出我國來華留學(xué)教育在培養(yǎng)高端杰出人才方面的重要作用,進(jìn)一步完善國際學(xué)生就業(yè)與移民政策,吸引優(yōu)秀來華留學(xué)生畢業(yè)后在華就業(yè)。第四,進(jìn)一步發(fā)揮留學(xué)生群體對(duì)學(xué)術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)創(chuàng)造的貢獻(xiàn),回歸留學(xué)生教育的學(xué)術(shù)價(jià)值本真,真正通過來華留學(xué)教育提升我國高等教育學(xué)術(shù)聲譽(yù)和國際競(jìng)爭(zhēng)力。