朱永超， 蔡俊， 王雪兵， 張文文

（安徽農業(yè)大學經濟管理學院，合肥 230036）

一、引 言

被稱為“天下第一難”的土地征收工作,由于其具有涉及利益主體的多樣性、糾紛引發(fā)的群體性和影響范圍的廣泛性特點，是社會的敏感話題，實施不好則會對社會穩(wěn)定產生負面影響[1]。從2012 年國家發(fā)展和改革委員會要求進行征地拆遷等重大工程項目要先進行社會穩(wěn)定風險評估 （以下簡稱穩(wěn)評），到2020 年修訂的 《中華人民共和國土地管理法》以立法的形式將穩(wěn)評確定為進行土地征收的前置程序，國家對土地征收的穩(wěn)評重視度在不斷提高。但在實際評估過程中仍出現了穩(wěn)評工作流于形式和評估體系不能完全涉及土地征收風險的問題[2]。

（一）土地征收社會穩(wěn)定風險評估

穩(wěn)評是在項目實施前評估項目可能存在的風險并提出解決的措施，是保證項目順利實施的一項重要程序。 關于土地征收的穩(wěn)評，目前學者們已經從制度角度和研究方法角度進行了大量的研究。 從制度角度， 陳怡竹認為當前行政主導型土地征收程序中， 被征地農戶參與度不高， 應加強向公眾參與型土地征收程序的轉變[3]；唐健對中國征地制度的改革進行分析， 建議土地征收應增加對農民利益的補償， 而不是對公共利益訴求的重視[4]；縱兆康等則是對新《新土地管理法》進行剖析，列舉了土地征收穩(wěn)評所面臨的問題[5]。 從研究方法角度， 王良健等使用事故樹分析法來構建土地征收穩(wěn)評指標體系，結合AHP 法分析發(fā)現補償安置環(huán)節(jié)最容易造成社會穩(wěn)定風險[6]；丁鴻娜則是將扎根理論和結構方程模型計量相結合，提煉和分析了影響被拆遷戶獲得感的因素， 從而降低土地征收風險的產生[7]；田先紅是在問卷調查和深度訪談相結合的基礎上， 對珠三角地區(qū)征地農民上訪事件進行分析， 發(fā)現引發(fā)征地糾紛的重要原因在于土地價值迅速上升而被征地農民卻未享受到價值上升帶來的地利[8]。

（二）“善治理論”

善治被稱為良好的治理，是為了促進各主體合作，更好實現社會公共利益的公共管理理論[9]。眾多學者已經對實現善治的方式進行了研究，如：邱麗從基層善治的角度，創(chuàng)立政府主導、村莊主體、民眾參與的三者聯合共治方式[10]；何雷等提出“村莊金字塔”理論，闡述了黨員和群眾參與對實現善治的重要性[11]；王斌通則在研究新時代“楓橋經驗”中新鄉(xiāng)賢參與治理的模式，發(fā)現可以通過自治、法治、德治 “三治合一”途徑來實現善治[12]。 以上研究表明善治能否實現的核心在于能否建立國家和社會合作的治理網絡， 在該網絡中國家不再是絕對的主體，社會團體與公民個人可以通過公共參與來表達對相關公共事務的意見、建議和要求，社會組織和群眾參與程度得到重視，國家與社會間形成良好合作的關系。而要實現這一核心則離不開俞可平提出的“善治理論”的六點特性[13]：

（1）合法性。與傳統(tǒng)認知不同，它與日常遵循的法律規(guī)范并無直接聯系。 相同的是，法律角度認為不具有合法性的事物，在“善治理論”中也不具有合法性。不同的是，法律角度認為具有合法性的事物，在“善治理論”中并不必然具有合法性。 該理論認為當一種權威和秩序被群眾普遍接受和認可，其合法性才成立。

（2）透明性。 其強調政府對信息的公開度。 透明性越高， 就越能保障群眾獲取更多的關于公共決策的信息，從而更好地對政府進行監(jiān)督。

（3）法治性。法律是公共管理的準則，法治性要求無論是政府工作人員還是群眾，只要參與公共管理活動都要懂法依法，遵守行為規(guī)范，同時要堅持法律面前人人平等原則。 目標是維持社會正常秩序，保護群眾的合法權益。

（4）有效性。要進行有效率的管理，一要設置合理的管理機構、程序和相應的規(guī)章制度，二要重視降低管理活動的開支。

（5）責任性。 要求政府機關和工作人員在工作中擁有責任意識，在日常工作中承擔起相應的職責和義務，及時處理管理活動中出現的問題。

（6）回應性。 它要求政府機關和工作人員要對群眾的要求及時做出答復； 同時應發(fā)揮主動性，在有關群眾利益的重大事項實施前和實施中定期地向群眾征詢意見，對群眾的問題進行回應。

隨著時代的發(fā)展， 被征收人的文化水平提高，對土地資源價值的認知逐步轉變和加深，以及國家良法善治要求的提出，這些新的變化讓土地管理工作的難度進一步提高，于是土地善治模式便應運而生。 朱道林等認為土地善治模式中的征地工作相比以往征地工作不同的是將利益主體和其他主體合作放在第一位， 要讓利益主體愿意合作， 將兩者間的合作貫穿于整個土地開發(fā)和利用的管理過程中[14]。 甘藏春等提出土地征收要建立協商機制，由原來政府完全主導的情況變?yōu)檎c非政府組織間的共同合作， 要以最低的政府和社會投入來取得最大的土地管理效應[15]。 土地征收作為土地善治中重要的一環(huán)，離不開運用“善治理論”來防止風險的發(fā)生。 但目前將“善治理論”與土地征收穩(wěn)評估相結合的研究較少， 所以本研究將善治理念融入穩(wěn)評工作中，以“善治理論”的六點特性來構建評估指標體系。

二、研究方法

本研究先使用自然語言處理法收集網上群眾留言，并進行分析提煉得出關鍵詞，依據關鍵詞來制定穩(wěn)評指標體系中的指標；再運用層次分析法來計算各指標權重；然后依據確定的權重，運用模糊綜合評價法來對各指標風險性進行綜合評估。

（一）自然語言處理法

1. 數據來源

本研究數據來自人民網“地方領導留言板”的網友留言記錄。 該平臺的作用是為群眾創(chuàng)立能夠直接與地方政府溝通的渠道， 并且留言可以選擇是否匿名，很好地保護群眾的隱私，讓群眾更好地反應自己的意見。該平臺征集范圍包括了全國28 個省區(qū)市①自2006 年上線以來，已有28 個省區(qū)市出臺政策文件，要求各級政府建立起回復辦理留言的工作機制。 詳見http://leaders.people.com.cn/GB/178291/218130/370358/index.html。，彌補了傳統(tǒng)實地調研數據存在的不足。 由于該平臺的限制，本研究只能通過網頁采集軟件采集2020—2022 年的留言記錄。 根據本文主題，以“征地”為搜索詞對 2020 年 1 月 1 日至 2022 年 3 月 10 日這一時間段留言進行搜索，采集到7 186 條留言記錄，去除掉重復和無效留言，共得到7 110 條有效留言記錄。

2. 數據處理

對采集到的留言進行中文分詞、詞頻統(tǒng)計和關鍵詞提取。 首先對留言進行中文分詞， 通過Python 中的jieba 分詞②jieba 分詞法：jieba 庫綜合了基于規(guī)則和基于統(tǒng)計的兩種分詞方法， 有效地提高了分詞的準確性。 詳見jieba 庫的官方說明http://pypi.python.org/pypi/jieba/。將留言中的語句切分為單獨的詞；其次在基于停用詞庫的基礎上增加了與本研究無關的停用詞來保證分詞的準確性①停用詞庫：本研究使用的停用詞庫為哈工大停用詞庫，并更新了與土地征收研究有關的停用詞。；最后對分詞后得到的詞進行計算，得到各關鍵詞的TF 值（即詞頻）②TF 值：僅用頻次來表示關鍵詞的重要性，而長文本中該詞出現頻次高的概率顯然會更大，從而影響不同文本之間關鍵詞重要性的比較。 所以，本文在計算過程中以文本的總詞數作為分母，用該關鍵詞在文本中的出現頻次作為分子，進行計算來實現對詞頻的歸一化處理。。 關鍵詞 TF 值表示各個關鍵詞在文本中的重要性，TF 值越高則說明被征收人對該關鍵詞所對應的訴求越強烈，以此來反映被征收人在土地征收中的真正訴求。

經過自然語言處理法中的分詞和詞頻統(tǒng)計后，選取前20 個關鍵詞，其TF 值按由大到小的順序為：[（'補償',0.125 1）,（'政府',0.118 0）,（'安置',0.084 2）,（'解決', 0.074 4）, （'補償款', 0.062 8）, （'書記',0.060 7）, （'房屋', 0.056 1）, （'項目',0.048 5）, （'政策', 0.043 5）,（'文件',0.041 6）,（'部門',0.039 0）,（'工作',0.038 4）,（'生活',0.038 1）,（'集體',0.037 9）, （'戶口',0.033 1）,（'回復',0.031 3）,（'規(guī)劃',0.030 6）, （'賠償',0.028 6）,（'協議',0.028 3）（'分配'，0.027 2）]。 將得到的統(tǒng)計結果繪制出詞云圖，如圖1 所示，一個詞語在詞云圖中字號越大則說明該詞在文本中的出現頻率越高，如TF 值最高的“補償”在文本中出現4 014 次。

圖1 土地征收中被征收人訴求詞云圖

（二）層次分析法

（1）建立層次結構模型。 首先對土地征收所存在的社會穩(wěn)定風險進行分析， 然后分為目標層（A）、準則層（Bi）和指標層（Cij）三個層次[16]。

（2）構造判斷矩陣并賦值。 采用德爾菲法讓專家們對風險類型、風險類別和各風險類別下其對應的風險因素依重要程度進行排序，根據排序結果進行兩兩比較。 打分方法采用 T·L·Saaty 教授提出的1—9 標度值表示，用數值加以量化，如表1 所列[17]。從而依據遞階層次結構模型來建立本指標體系ABi（i=1，2，…，6）的判斷矩陣，其他層次矩陣依次為：B1-C1j，B2-C1j，…，B6-C6j（j=1，2，3，4）。

表1 判斷矩陣賦值標準

（3）計算風險類型和風險因素的權重（w）。依據判斷矩陣來計算各風險類型的權重，先計算矩陣的最大特征根和其對應的特征向量 （即各項風險類型的權重），再計算每個風險類型下各分析因素的權重。

（4）一致性檢驗。 先算出矩陣的一致程度指標CI，CI=（λmax-n）/（n-1）。然后再對隨機一致性比率CR 進行計算，CR=CI/RI。RI 為平均隨機一致性指標， 它取值只與判斷矩陣階數n 有關， 如表2 所列[18]。 當 CR〈0.1 時，說明矩陣具有滿意一致性，計算出來的各級風險因素的權重是合理的，否則一致性偏差較大，需要對其繼續(xù)調整，直到符合條件。

表2 平均隨機一致性指標

當各判斷矩陣的CR 都小于0.1 時， 則可判定總矩陣滿足一致性，即各風險類型和因素的權重結果是合理的。

（三） 模糊綜合評價法

模糊綜合評價法作為模糊數學衍生的一種方法，可以將定性描述與定量研究相結合[19]，來更好地分析影響土地征收穩(wěn)評的眾多因素。

（1）劃分因素集 U＝{u1，u2，…，un}為若干組 U＝{U1，U2，…，Uk}，且因素集j），其中U 為第一級因素集，Ui為第二級因素集。

（2）確定評語集 V={v1，v2，…，vm}，并對第二級因素集進行評判得到綜合評判矩陣則綜合評判為Bi=Ai·Ri（i=1，2，…，k）。 在穩(wěn)評中一般將項目風險分為高、中、低三個風險等級，通常表示為 V=（v1，v2，v3）=（低，中，高）=（1，2，3）。

（3）再對第一級因素 U＝{U1，U2，…，Uk}進行綜合評判，若權重為 A={a1，a2，…，ak}，則綜合評判為B=A·R。

（4）按最大隸屬度原則確定相應評語或等級。

三、實例研究

本文以M 市H 項目的土地征收為例， 運用自然語言處理法結合層次分析法和模糊評價法來構建土地征收穩(wěn)評體系，對土地征收存在的風險進行評估分析[20]。

（一）項目概況

M 市H 項目選址在M 市Q 鎮(zhèn)以北新老 G104交叉口附近，為單喇叭互通立交項目。項目共征收集體土地10.510 7 hm2， 包括占用農用地9.403 2 hm2（含耕地 7.362 6 hm2）， 建設用地 0.647 2 hm2，未利用地0.460 2 hm2， 當地種植業(yè)以小麥、水稻為主。

（二）項目社會穩(wěn)定風險評估體系的構建

在查閱國內外穩(wěn)評研究的文獻和結合專家意見的基礎上，對自然語言處理法得到的關鍵詞進行分類和補充，遵循“善治理論”的合法性、透明性、法治性、有效性、責任性和回應性六點特性，對各風險類別和風險因素分別編碼，形成土地征收風險評估的指標體系，如表3 所列。

表3 土地征收社會穩(wěn)定風險評估指標體系

表3（續(xù)） 土地征收社會穩(wěn)定風險評估指標體系

（三）權重及一致性計算

邀請包含高校、穩(wěn)評機構在內的5 位專家填寫層次分析法調查表。 對各指標比較打分，采用算術平均法計算得到各指標權重[21]。

將各專家的數據進行集結：首先分別計算各專家判斷矩陣， 然后將計算得到的排序權重均值作為集結結果[22]。將各專家判斷矩陣一致性檢驗結果和對各準則層的排序權重列于表4 中，通過加權平均法對各專家的排序向量進行計算， 得出準則層的各風險要素對目標層影響權重 的均值為 A=（0.319 9， 0.197 3， 0.133 8， 0.068 6，0.083 3，0.197 0）。

表4 各專家對準則層的排序權重

關于指標層的各指標對于目標層的權重同樣可以通過該方法得出。表3 中的16 個指標權重經過計算為 B=（0.110 5，0.165 5，0.043 9，0.053 9，0.143 4，0.079 6， 0.032 0， 0.024 8，0.032 9， 0.018 1， 0.017 7，0.013 3，0.021 8，0.048 2，0.134 6，0.062 4）。再通過權重集B 除以權重集A 得出各指標層指標對準則層的權重，以合法性（B1）為例：安置方案的合理性（C11） 對合法性 （B1） 的權重為 0.110 5/0.319 9=0.345 4 ，依此可算出合法性（B1）的權重集 W1=（0.345 4，0.517 3，0.137 2）。 同理可以計算出透明性（B2）的權重集 W2=（0.273 2，0.726 7），法治性 （B3）的權重集 W3=（0.574 9，0.239 2，0.185 4），有效性（B4）的權重集 W4=（0.263 7， 0.479 3， 0.257 9），責任性（B5）的權重集 W5=（0.159 6，0.261 6，0.578 4），回應性（B6）的權重集 W6=（0.683 2， 0.316 7）。

（四）模糊綜合評估

依據表3 社會穩(wěn)定風險評估指標體系生成問卷對當地村民進行問卷調查，發(fā)放280 份問卷，篩選后得到有效問卷272 份，其中男性118 人，女性154 人，女性占比56.62%。根據村民對各個指標的問卷調查情況， 采用百分制統(tǒng)計法統(tǒng)計村民對項目各風險的評價，構建準則層的風險程度評估矩陣R，如表5 所列。

表5 指標層風險程度評估矩陣R

通過公式B=W×R 求出模糊綜合評價集B：

再依據公式G=B×V，去除模糊值，用評價集B和評語集V 計算得到項目綜合評分G。 構建評語集，以“高風險、較高風險、中風險、較低風險、低風險”5 個評語來確定每個評價指標的等級， 分別賦值為 1,0.64,0.36,0.16,0.04， 組成量化評語集 V={1,0.64,0.36,0.16,0.04}。 對調查問卷數據進行量化，分別得到 G1、G2、G3、G4量化評語集，分別為：

依據計算結果可得出， 合法性的風險值為0.369 9，為中風險和較高風險之間；下屬指標層中補償標準合理性和安置方案合理性的風險值較高，分別為0.390 0 和0.348 5，表明被征地村民對征地補償及失地后的安置保障非常重視。透明性的風險值為0.300 6，為較低風險和中風險之間；下屬指標層中媒體與網絡輿論和信息公示的風險值分別為0.374 7 和0.272 8，體現了被征地村民對土地征收過程中的公開性和透明性的重視度?；貞缘娘L險值為0.417 2，為中風險和較高風險之間；下屬指標層中公眾溝通參與程度和公眾維權的風險值分別為0.410 3 和0.432 4，說明被征地村民對能否參與到土地征收過程中和自己合法權益受到侵害時能否及時得到援助兩方面較為擔憂。法治性的風險值為0.228 9，為較低風險和中風險之間。有效性的風險值為0.250 9，為較低風險和中風險之間。責任性的風險值為0.252 9，為較低風險和中風險之間。最后，目標層的總風險值為0.328 8，轉換為百分制得分為32.88 分，說明該項目的土地征收風險程度處于為較低風險和中風險之間，其中合法性、透明性和回應性風險值較高，應采取相關防范措施。

四、結論與建議

（一）結 論

探究“善治理論”特性下土地征收社會穩(wěn)定風險程度旨在踐行國家良法善治政策并助推征地效率提升。本研究以“善治理論”的合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性六點特性為準則，結合網絡留言， 初步構建了包含了6 個一級指標和16個二級指標在內的土地征收社會穩(wěn)定風險評估的指標體系。 并通過層次分析法確定各指標權重，再運用模糊評價法判定了M 市H 項目的土地征收風險等級， 結果表明： 該項目土地征收綜合風險（0.328 8）等級較低，為中低風險。 其中合法性（0.369 9）、回應性（0.417 2）和透明性（0.300 6）風險值較高，應采取相關防范措施；法治性（0.228 9）、有效性（0.250 9） 和責任性（0.252 9）風險值較低。運用“善治理論”指導土地征收社會穩(wěn)定工作具有良好的效果，有效地識別了征收中的風險，確保土地征收的順利實施， 最大程度實現社會公共利益，促進土地善治的實現。本研究構建的指標體系雖然對于土地征收和涉及土地征收的工程項目的穩(wěn)評工作開展具有參考價值，但由于各地區(qū)實際情況有所差異， 所以需根據項目所在地情況來進一步調整。 同時，由于作者能力有限，搜集網上留言數量、邀請專家數量和進行村民問卷訪談數量較少，指標體系可能不夠科學完善，所以需要在后續(xù)研究中不斷進行補充完善。

（二）建 議

現有土地征收社會穩(wěn)定風險評估相關研究是以制度改進和方法創(chuàng)新為主，本研究則是以“善治理論”為指導，結合層次分析法和模糊評價法來進行土地征收社會穩(wěn)定風險評估。土地征收社會穩(wěn)定風險評估除了識別并解決風險的要求外，還要重視被征地村民的參與度，促進各方的合作，建立一種良好的合作關系。針對被征地村民對合法性中的征地補償和安置保障、回應性中的公眾溝通參與度和征地援助特別重視以外，對透明性中的媒體與網絡輿論影響和信息公示等方面重視度也較高的現象，本文提出以下幾點建議：

（1）在合法性方面，可以讓穩(wěn)評工作與補償安置方案編制同步開展。依據《土地管理法實施條例》規(guī)定，只有在穩(wěn)評結束后，當地政府才可以依據其結果來擬定征地補償安置方案①《土地管理法實施條例》第二十七條：縣級以上地方人民政府應當依據社會穩(wěn)定風險評估結果，結合土地現狀調查情況，組織自然資源、財政、農業(yè)農村、人力資源和社會保障等有關部門擬定征地補償安置方案。。 但是如果在穩(wěn)評開展之后編制補償方案，則不能準確地反映被征地村民和利害關系人對征地補償的意見訴求，例如在前期工作中村民同意征地方案，但在補償方案出臺后，村民可能因對補償標準和方式不滿而產生新的意見訴求。 針對這一情況，建議穩(wěn)評應結合土地現狀調查， 與征地補償安置方案編制及公告等同步開展，并在征地報批前完成。 因為在預審工作中，這些環(huán)節(jié)基本上是同步開展的， 所以不會產生沖突。 采用該措施可以預防安置方案的合理性風險和補償標準的可接受性風險的發(fā)生。 同時當地政府也要重視被征地農民被征地后的生活保障，應將其納入相應的社會保障體系。

（2）解決回應性方面的公眾溝通參與度和公眾維權風險。 首先，要重視和發(fā)揮村集體經濟組織的作用。 農村集體土地由村集體經濟組織經營和管理，所以集體經濟組織有理由和義務參與土地征收過程。 而且除了土地外，集體經濟組織還負責村民的集體財產管理[23]，所以和村委會相比，其經濟色彩更濃，與村民的利益聯系更密切，更易受到村民的信任。所以村民委員會不能在當地存在集體組織的情況下，代替集體經濟組織行使其職能，要體現其土地征收程序中的參與主體地位，讓集體經濟組織向征收部門及時表達被征地村民及利害關系人的訴求，提升土地征收中被征地村民的參與度和認同感。 其次，目前土地征收穩(wěn)評主體一般選擇土地測繪評估公司、土地規(guī)劃設計研究所和相關工程咨詢機構等作為第三方評估機構，忽略了律師事務所也是可選擇的評估機構之一的情況，以及土地征收中村民通過司法渠道維護自身利益訴求較困難的問題[24]。 評估主體可以選擇律師事務所作為第三方評估機構及在征地實施過程中設立法律顧問服務小組，購買法律咨詢服務或者聘用律師，及時對被征地村民的相關困惑和法律援助需求進行幫助解決。

（3）針對透明性方面的媒體與網絡輿論和信息公示風險，土地征收要做到公開透明。 當地政府和征收單位要在項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公示欄及時公示政策內容，在村委會設立接待窗口，及時解答被征地村民的問題，宣傳項目實施的必要性。 同時對媒體和網絡關注的信息主動公開，重視對網絡媒體輿論的監(jiān)督控制。