周曉麗， 魏 群

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

1 問題的提出

國家治理能力的現(xiàn)代化離不開各治理主體能力的提升。政府作為國家治理體系中最核心的力量，其治理能力對于提升國家整體治理能力具有重要的價(jià)值。面對突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件，政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌決策與聯(lián)防聯(lián)控的執(zhí)行機(jī)制相輔相成，較好地控制了疾病蔓延并進(jìn)入了常態(tài)化防控階段。當(dāng)治理任務(wù)大量擠壓到基層(即社區(qū))，依靠傳統(tǒng)的政府管理方式和有限的社區(qū)工作人員顯然無法滿足對大規(guī)模資源的現(xiàn)實(shí)需要以及對公共服務(wù)的具體需求，最終將影響公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知狀況。為應(yīng)對突發(fā)危機(jī)，實(shí)踐中的治理越來越多地加入公民力量，通過以行政動(dòng)員為主要手段的非常態(tài)化管理迅速集中各種人財(cái)物資源，公民以正式、非正式的志愿形式參與到公共服務(wù)的供給之中，由此實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的公眾參與。

公民的應(yīng)急志愿參與在社區(qū)層面進(jìn)行有序的基層應(yīng)急動(dòng)員，能夠最大程度地滿足群眾的生活需求，維護(hù)社會穩(wěn)定。但在公民主動(dòng)參與，提供志愿服務(wù)時(shí)，也出現(xiàn)了由于協(xié)調(diào)和管理不當(dāng)引發(fā)的諸多問題。通過描述公民參與危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)情況及問題并提出對策，為非常態(tài)化治理下的公民參與探索更具現(xiàn)實(shí)性的行動(dòng)路徑。

2 文獻(xiàn)綜述

2.1 文獻(xiàn)梳理

風(fēng)險(xiǎn)社會背景下危機(jī)日益頻發(fā)，已經(jīng)由突發(fā)情景演變?yōu)橐环N持續(xù)性狀態(tài)，管理公共危機(jī)將成為風(fēng)險(xiǎn)社會這一歷史時(shí)期下民族國家的日常性工作[1]30。區(qū)別于穩(wěn)定的、模式化的常態(tài)治理，突發(fā)事件中，國家往往通過臨時(shí)性動(dòng)員的方式，發(fā)動(dòng)社會各界、公民參與到基層治理之中，在某一時(shí)間段內(nèi)集中解決問題。國家或社會為應(yīng)對突發(fā)公共事件所采取的特殊治理方式被稱作非常態(tài)化治理，其中應(yīng)急志愿服務(wù)成為公民參與式治理的主要形式。

在重大突發(fā)事件中，志愿服務(wù)作為應(yīng)急力量的重要組成部分，是構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要主體[2]。隨著認(rèn)知科學(xué)的發(fā)展，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)通過實(shí)證研究證實(shí)了社會中的個(gè)體不僅有自利偏好，同時(shí)也有利他社會偏好[3]。志愿服務(wù)被定義為任何人志愿貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精力，在不為報(bào)酬的前提下為促進(jìn)社會進(jìn)步而提供的服務(wù)[4]1-4。志愿服務(wù)是一種支持性、補(bǔ)充性的緊急介入服務(wù)，公民通過社會動(dòng)員和主動(dòng)參與的方式發(fā)揮應(yīng)急力量，具有負(fù)反饋、高風(fēng)險(xiǎn)、社會自發(fā)性、個(gè)體化等特點(diǎn)[5]。國內(nèi)對于應(yīng)急時(shí)期志愿服務(wù)的研究以突發(fā)事件的爆發(fā)為背景，旨在提出志愿服務(wù)在應(yīng)急管理中的行為意義和價(jià)值[6]。探究方向主要集中于志愿服務(wù)外部制度環(huán)境和內(nèi)部能力的改善和建設(shè)：其一，法律保障特殊風(fēng)險(xiǎn)下應(yīng)急志愿者的權(quán)利與義務(wù)，促進(jìn)突發(fā)事件中應(yīng)急志愿服務(wù)的規(guī)范化與法治化建設(shè)[7]；其二，完善應(yīng)急志愿服務(wù)管理機(jī)制，從建立應(yīng)急指揮中心、制定應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案、拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道等方面規(guī)范應(yīng)急志愿服務(wù)體系[8]；其三，通過分析志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理存在的能力困境，提出法治化、組織化、制度化和專業(yè)化的能力提升路徑[9]。

國外關(guān)于應(yīng)急志愿服務(wù)的實(shí)證研究成果較為豐富，研究對象以青年群體為主，傾向于探究大學(xué)生參與應(yīng)急志愿服務(wù)的行為影響因素，例如，動(dòng)機(jī)、性格、性別以及對社會的焦慮感會影響大學(xué)生群體參與的意愿和行為程度[10]。另外，彼得·奧梅拉等人提出了應(yīng)急志愿服務(wù)促進(jìn)管理模型，指出有效的領(lǐng)導(dǎo)可以吸引志愿者，而政府和社區(qū)合作、平臺建設(shè)等可以促進(jìn)志愿服務(wù)的發(fā)展[11]?？v觀國內(nèi)對于國外應(yīng)急志愿者管理的研究，大都遵循先剖析西方國家應(yīng)急管理制度，爾后反思我國志愿服務(wù)管理制度中存在的問題，最后提出解決方案的研究路線[12]。

2.2 文獻(xiàn)評述

應(yīng)急志愿服務(wù)逐漸成為國內(nèi)外社會與學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)也使得更多學(xué)者將視線聚焦于此。從研究視角來看，學(xué)界多從協(xié)同治理、合作治理的角度進(jìn)行分析，以具體事件的描述探究實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、機(jī)制建設(shè)和治理能力比較問題，對于特定類別的公共危機(jī)處理方式的研究較多，內(nèi)容偏向宏觀的制度建設(shè)分析。國內(nèi)學(xué)界對于西方的經(jīng)驗(yàn)也缺少一些適應(yīng)性的探索，一定程度上忽略了獨(dú)具中國特色的、大規(guī)模的公民集中志愿參與的現(xiàn)實(shí)狀況，研究對象稍顯狹窄。

非常態(tài)化治理下，公民通過組織、動(dòng)員參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，提供志愿服務(wù)以實(shí)現(xiàn)對日常生活、社會秩序的維護(hù)是其參與治理最主要的目標(biāo)。政府與社會的關(guān)系是相互促進(jìn)，共同成長的，但依靠共同應(yīng)急目標(biāo)凝聚在一起的公民在與政府、社區(qū)的互動(dòng)中存在一定問題并將對危機(jī)治理產(chǎn)生負(fù)面影響。厘清民間志愿服務(wù)在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件治理中的推動(dòng)力量和實(shí)現(xiàn)路徑，抽象出關(guān)于組織動(dòng)員和主動(dòng)參與相結(jié)合的分析框架，有助于實(shí)現(xiàn)公民參與治理有序性、協(xié)調(diào)性和整合性的目標(biāo)，強(qiáng)化社會應(yīng)急志愿力量。

3 公民志愿參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理存在的問題

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)沖擊著常態(tài)化管理體系，風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)政府往往加強(qiáng)管控，統(tǒng)一調(diào)度資源或借助各種臨時(shí)性途徑以滿足公眾的日常生活需求，并大規(guī)模招募志愿者協(xié)助物資配送。物資不足、生活物品配送不到位的失誤仍然存在，公民的應(yīng)急志愿參與也未能充分發(fā)揮其有效作用，由此進(jìn)一步引發(fā)了新的問題，這主要有以下四個(gè)方面的緣由。

3.1 政府遵循剛性治理邏輯，決策欠佳

風(fēng)險(xiǎn)往往伴隨著不確定性，在應(yīng)對危機(jī)時(shí)政府大多采取模糊性治理手段，遵循常態(tài)化治理機(jī)制，抑或是遵照應(yīng)急預(yù)案文本的有限內(nèi)容來管理危機(jī)，存在著滯后和遲緩的問題，抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，總體上呈現(xiàn)出以“確定性治理”應(yīng)對“不確定危機(jī)”的剛性治理邏輯[13]。

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，生存和安全是人們最為基礎(chǔ)的需求，因此非常態(tài)化時(shí)期的政策目標(biāo)應(yīng)以最根本的公共需求為導(dǎo)向，將政策向弱勢群體傾斜以維持社會的公平。面臨風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，防控的緊急性使得政府遵循著確定、單一的治理邏輯予以處理。但政策的高度統(tǒng)一與危機(jī)的不確定性本身就存在矛盾，決策者可能為了全力遏制突發(fā)公共衛(wèi)生事件而制定不符合地區(qū)實(shí)際的規(guī)定，缺乏合適的應(yīng)急方案并忽略對于城市應(yīng)對能力的評估，最終導(dǎo)致應(yīng)對能力不足。

此外，剛性的行政命令與居民的迫切需求產(chǎn)生了沖突。當(dāng)正常的市場流通體系被切斷，官方尚未構(gòu)建出一套由政府管控的流通方案以滿足居民的基本需求，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)物資調(diào)配職責(zé)的社區(qū)工作人員卻忙于應(yīng)對緊急任務(wù)的執(zhí)行。政府各方面決策缺乏銜接和呼應(yīng)容易造成失衡。加之信息反饋機(jī)制失靈，公民意見只能借助網(wǎng)絡(luò)表達(dá)并上升形成輿論反向牽引政策，政府的反應(yīng)速度明顯滯后于輿論的發(fā)酵。公眾由于不了解應(yīng)急處置程序，無法對政府的治理行為進(jìn)行預(yù)判和反應(yīng)，導(dǎo)致對風(fēng)險(xiǎn)的感知更加敏感，疊加產(chǎn)生緊張、恐慌等負(fù)面情緒。

3.2 基層權(quán)責(zé)關(guān)系不對等，治理能力有待提高

得益于獨(dú)特的場域環(huán)境，基層政府具備廣泛的社會基礎(chǔ)和制度化優(yōu)勢，社區(qū)作為治理的“最后一公里”在危機(jī)應(yīng)對時(shí)肩負(fù)著相當(dāng)重要的責(zé)任。宏大的治理目標(biāo)在具體執(zhí)行時(shí)被擠壓到最基層的居委會、網(wǎng)格員和臨時(shí)志愿者身上，社區(qū)工作人員和基層干部任務(wù)超載，負(fù)擔(dān)過重?；鶎痈枰Y源和能力，但目前社區(qū)的應(yīng)急能力和資源相對薄弱，面臨著人員不足、社會組織缺位以及決策、協(xié)調(diào)權(quán)限缺乏等問題。

首先，喬爾·S·米格代爾認(rèn)為，國家能力主要從滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運(yùn)用資源四個(gè)方面來衡量[14]5。作為國家治理的末梢，基層對于具體事務(wù)的處理更能體現(xiàn)出國家治理能力的現(xiàn)代化水平。實(shí)踐中的基層仍然存在能力不足的情況，主要體現(xiàn)在對社區(qū)的深入程度不夠。精細(xì)化基層治理是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的基礎(chǔ)，不能準(zhǔn)確掌握社區(qū)人員基本信息將直接影響危機(jī)治理速度，無法精準(zhǔn)對接居民需求，也就導(dǎo)致危機(jī)治理處于被動(dòng)局面。

其次，社區(qū)在調(diào)節(jié)基層社會關(guān)系方面發(fā)揮的作用不足。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的潛能激發(fā)在于公眾能否在社區(qū)這個(gè)獨(dú)特的空間里形成統(tǒng)一的目標(biāo)并作出一致行動(dòng)。實(shí)現(xiàn)居民的參與是社區(qū)治理現(xiàn)代化一項(xiàng)重要的政策目的[15]，但由于居民參與意愿下降，不能及時(shí)主動(dòng)地參與治理，社區(qū)自治稍顯無力。事實(shí)上，社區(qū)危機(jī)防控主要依賴于行政動(dòng)員模式的指揮，忽視了內(nèi)部社會資本的助推性。帕特南認(rèn)為，社會資本是化解集體行動(dòng)困境的有效方式，而社會網(wǎng)絡(luò)作為其核心概念，能夠借助原有的社會聯(lián)系來解決信息的不對稱和具體執(zhí)行的偏差[16]198。具體體現(xiàn)在當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，一方面，由于社區(qū)對社會資本的調(diào)節(jié)能力較弱，居民之間、居民與社區(qū)之間的聯(lián)系變得不再緊密，以往的社會交往網(wǎng)絡(luò)受到外界影響導(dǎo)致信任程度降低，難以形成合力；另一方面，松散的社會關(guān)系加劇了信息不對稱和缺少溝通帶來的誤解和抗拒，進(jìn)而影響政策的推進(jìn)。

最后，汲取和調(diào)配社會資源的能力較弱。當(dāng)前的危機(jī)治理仍然遵循著地方政府和基層組織單向主導(dǎo)的模式，由于行政資源自身的有限性和醫(yī)療、物資資源分配的延遲性，社區(qū)疲于應(yīng)付，效率不高，存在著“有限權(quán)力，無限責(zé)任”的現(xiàn)象。表現(xiàn)為基層回應(yīng)一線的問題和需求時(shí)所享有的決定、執(zhí)法、協(xié)調(diào)權(quán)力并不充分，在發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力之間產(chǎn)生較大的缺口，嚴(yán)重影響其反應(yīng)速度和回應(yīng)能力[17]。最初的危機(jī)治理依賴社區(qū)工作人員和正式的志愿者進(jìn)行物資配送，在任務(wù)量飽和、工作效率低下時(shí)，政府選擇召集更多的志愿者、抽調(diào)公務(wù)員組建臨時(shí)性的民生志愿服務(wù)隊(duì)完成物資的集中配送。但重復(fù)安排、指揮混亂、物資短缺等情況仍然存在，社區(qū)并沒有做好調(diào)度和分配依靠行政力量聚合起來的大量資源的準(zhǔn)備，也無法順利協(xié)調(diào)居民、下沉干部、醫(yī)院、超市、社會組織等參與主體的關(guān)系，存在經(jīng)驗(yàn)不足、計(jì)劃不充分和應(yīng)對能力較弱的問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件打破了常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，社區(qū)在滿足居民需求、提供公共服務(wù)等方面陷入了功能性的僵局和效率困境。

3.3 公民志愿參與角色定位不明晰

行政性的封閉手段使得政府、市場難以發(fā)揮效用，公共服務(wù)供給趨于停滯的困境促使公民實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)接受到主動(dòng)參與的行為轉(zhuǎn)變。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時(shí)，公民就近、就便配合政府工作，主要承擔(dān)維護(hù)基層管理、預(yù)防和宣傳以及保障基本生活需求的職責(zé)。隨著危機(jī)治理難度不斷加大，逐漸形成了全民動(dòng)員、共同參與的志愿服務(wù)趨勢，集體力量凸顯。當(dāng)僅靠行政管理的力量無法順利解決危機(jī)，政府會主動(dòng)突破自身邊界向外尋求協(xié)同資源，與志愿服務(wù)合作以彌補(bǔ)應(yīng)急治理力量[18]。因此，廣泛的社會動(dòng)員成為具有中國特色的危機(jī)解決方案，志愿參與也成為重要的支持性力量。借助社會學(xué)的認(rèn)同理論，個(gè)體社會行為可以從群體認(rèn)同、角色認(rèn)同和個(gè)人認(rèn)同三個(gè)方面進(jìn)行解釋[19]，并由此歸納出影響公民參與志愿行為的各個(gè)要素。

圖1 個(gè)體參與應(yīng)急志愿行為影響機(jī)制分析[20]137

從圖1可以看出，公民志愿參與行為受到以下幾個(gè)方面的影響：第一，對所歸屬的社會、群體類別的態(tài)度及認(rèn)同情況；第二，個(gè)人期望通過社會行為獲得認(rèn)可并實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值。也就是說，公民基于對社區(qū)、社會乃至整個(gè)國家的認(rèn)同感和信任感，在受到動(dòng)員后決定參與志愿服務(wù)并認(rèn)為這種行為是有意義的，從而形成初始的志愿服務(wù)意愿；第三是角色認(rèn)同，即個(gè)體在社會生活中扮演的角色和認(rèn)知是促使其參與的重要因素。它來自于公民實(shí)踐后形成的感知，外部是否認(rèn)同自身身份將直接影響個(gè)體參與志愿服務(wù)的效果和延續(xù)性。就志愿參與危機(jī)治理的情況來看，公眾在參與非正式的、臨時(shí)性的志愿活動(dòng)時(shí)往往會出現(xiàn)角色認(rèn)定方面的問題。

(1)志愿者身份認(rèn)定困難。除正式注冊的志愿者，其余廣泛募集自居民的志愿者通過網(wǎng)絡(luò)群聊、社區(qū)派發(fā)任務(wù)的方式參與志愿活動(dòng)，缺乏相應(yīng)的身份證明，在特定的時(shí)間與環(huán)境，無法承擔(dān)志愿服務(wù)職責(zé)。

(2)志愿服務(wù)工作機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，缺少共同的行動(dòng)機(jī)制。在危機(jī)治理階段，公民的參與邏輯從原有的“我有什么就提供什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枰裁次揖头?wù)什么”，參與行為配合與服從行政命令的指導(dǎo)。志愿參與缺少自發(fā)的、確定的行動(dòng)機(jī)制，難以形成志愿者合力，表現(xiàn)為明顯的行政主導(dǎo)型和任務(wù)分配型管理方式。

(3)參與公民和行政機(jī)關(guān)表現(xiàn)為不平衡的互動(dòng)關(guān)系，政府或基層更多地將志愿者視為臨時(shí)幫忙的人，忽視其個(gè)人能力和志愿性，且雙方信息并不互通。借助行政手段集結(jié)和組織的公民參與缺少信息公開環(huán)節(jié)，可能會導(dǎo)致志愿者在工作中出現(xiàn)失誤，側(cè)面表明了外部對志愿者角色的忽視及不認(rèn)可，影響其參與意愿和效果。

3.4 志愿者管理不到位

3.4.1 管理缺位，管理方式僵化

當(dāng)前社區(qū)提供的志愿服務(wù)主要面向中、老年人，項(xiàng)目的欠缺導(dǎo)致志愿服務(wù)組織參與日常治理不足。例行的志愿服務(wù)組織和活動(dòng)在面對突如其來的公共衛(wèi)生事件時(shí)暫停，原有的管理體系也失去效用，缺乏對短時(shí)間內(nèi)招募的大規(guī)模志愿者統(tǒng)籌管理的能力。公民自發(fā)、分散參與，由于社區(qū)未建立相應(yīng)的審核機(jī)制和正式的培訓(xùn)機(jī)制，出現(xiàn)了自律性不強(qiáng)、個(gè)人素質(zhì)參差不齊、專業(yè)志愿者數(shù)量少的現(xiàn)象。缺少對志愿者的管理和監(jiān)督將直接導(dǎo)致公眾參與行為的失序和混亂，不利于志愿力量的發(fā)揮。

此外，應(yīng)急志愿參與的準(zhǔn)入和管理機(jī)制也存在著部分僵化的問題。為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)大量招募居民志愿者，但僅發(fā)布招募信息卻未公布明確的參與流程、居民的咨詢難以得到回應(yīng)、缺少專門的負(fù)責(zé)人統(tǒng)一管理應(yīng)急志愿者等現(xiàn)象屢有發(fā)生。準(zhǔn)入機(jī)制的僵化和事中管理的缺位會打擊參與居民的積極性和服務(wù)熱情，從而影響參與的效率和質(zhì)量。

3.4.2 志愿者缺少激勵(lì)和保障機(jī)制

公眾基于自我奉獻(xiàn)的精神參與志愿活動(dòng)，激勵(lì)和保障是必不可少的，但具體操作過程中往往忽視了這一點(diǎn)。當(dāng)前對于優(yōu)秀志愿者的激勵(lì)手段比較單一，包括以活動(dòng)總結(jié)、公眾號宣傳為主要方式的精神表彰和少量的物資補(bǔ)貼，但這更多地給予了專業(yè)志愿組織或企業(yè)、學(xué)校的志愿者，來自社區(qū)內(nèi)部的志愿者缺少類似的激勵(lì)。且社區(qū)志愿者缺少權(quán)益保障，參與時(shí)普遍沒有購買安全保險(xiǎn)。志愿者參與到危機(jī)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，也就等同于將自己暴露在強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)之中，一旦發(fā)生意外或其他影響生命安全的事件，所產(chǎn)生的責(zé)任和成本代價(jià)都是不可估量的，也將產(chǎn)生新的治理壓力和困境。

4 基于“動(dòng)員—參與”機(jī)制的公民應(yīng)急參與行為優(yōu)化路徑

公民志愿參與危機(jī)治理基本遵循著“動(dòng)員—回應(yīng)—參與”的行動(dòng)邏輯，主要包括自上而下和自下而上兩條路徑：動(dòng)員參與及主動(dòng)參與，二者并不是孤立存在的，而是相輔相成，共同促進(jìn)了參與式治理的實(shí)現(xiàn)。動(dòng)員參與往往依賴于黨建和行政力量開展的組織動(dòng)員，既能實(shí)現(xiàn)參與資源供給與政府需要的對接，也能一定程度上滿足公眾的需求[21]197；而存在于正式組織之外的，零散的、碎片的個(gè)人參與則需要更多地發(fā)揮集體動(dòng)員和整合的力量，促進(jìn)自主參與行為的秩序性轉(zhuǎn)化和公眾需求的集中性表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同有序的公共參與行為。因此，“動(dòng)員—參與”機(jī)制既是雙向參與路徑的有效銜接，也是描述各參與主體彼此影響、相互協(xié)調(diào)的分析框架。

4.1 CLEAR模型與公民應(yīng)急參與治理模式分析

格里·斯托克為診斷和糾正政府參與方案的失敗構(gòu)建了CLEAR模型[22]，是解釋公民參與式治理的有效工具。就公民志愿參與危機(jī)治理而言，“動(dòng)員—參與”機(jī)制指的是不同來源、不同供給方式的多元參與主體通過不斷的互動(dòng)從而整合為統(tǒng)一力量以應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的動(dòng)態(tài)過程，體現(xiàn)為多種外界作用、影響因素相互交織的結(jié)果。因此，借助CLEAR模型提出的影響公民參與式治理的五個(gè)層次，分析在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件治理背景下公民應(yīng)急參與各主體、各要素的交互過程，具體模式如圖2所示。

圖2 CLEAR模式下公民應(yīng)急志愿參與模式

“Can”意味著能夠做，聚焦于能力問題。作為參與主體，能夠做和想要做是促使公民參與的重要因素。在特殊時(shí)期，政府更希望看到有良好認(rèn)知、判斷、表達(dá)、溝通能力以及具備專業(yè)技能的人參與志愿服務(wù)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理貢獻(xiàn)力量。目前，參與者的能力不足仍然制約著志愿效果的發(fā)揮，甚至產(chǎn)生負(fù)外部性作用，導(dǎo)致新的治理問題出現(xiàn)。因此，政府、社區(qū)、志愿組織等應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起宣傳和普及相關(guān)知識的責(zé)任，組織不同類型的危機(jī)事件演練、了解應(yīng)急流程、學(xué)習(xí)防護(hù)知識等培訓(xùn)活動(dòng)，建立“宣傳—教育—培訓(xùn)—演練”全過程、常態(tài)化的社區(qū)培育機(jī)制，提升志愿者的應(yīng)對能力。公民應(yīng)利用好社區(qū)或其他組織提供的日常學(xué)習(xí)機(jī)會，提升溝通能力，形成志愿參與的正確認(rèn)知，在參與危機(jī)治理的過程中傳遞科學(xué)正確的信息，避免因能力赤字帶來的次生問題。

“Like”為喜歡做、想要去做，強(qiáng)調(diào)公民的參與態(tài)度和參與意愿，往往受到內(nèi)、外部雙重因素的影響：第一，公民是否存在對社會及社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，以及對自我社會角色的認(rèn)知狀況；第二，外部保障對公民的參與意愿起到正向作用。危機(jī)治理過程中由于志愿服務(wù)多為自發(fā)，參與風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任均由個(gè)人承擔(dān)且缺少保障，一定程度上會影響參與者的積極性。為增強(qiáng)公民的參與意識，政府在日常管理過程中要重視志愿服務(wù)的力量，發(fā)展社區(qū)內(nèi)部的志愿服務(wù)組織并引導(dǎo)開展相關(guān)活動(dòng)，形成良好的志愿氛圍；拓寬參與渠道，鼓勵(lì)居民積極參與公共事務(wù)的治理，培育公共精神和公民意識；完善公民的志愿參與保障機(jī)制，制定規(guī)范的活動(dòng)流程并為參與者購買保險(xiǎn)，活動(dòng)過程中加強(qiáng)安全監(jiān)督，促使公民主動(dòng)參與、熱心志愿，積極發(fā)揮共治共享的主人翁精神。

“Enabled”意為使可能、使能夠去做。從語義上來說該層面主動(dòng)的一方是政府、行政機(jī)關(guān)或基層單位，他們理應(yīng)為公民參與提供必需的公共設(shè)施及平臺、創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境并暢通信息渠道和反饋機(jī)制等。對此，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，有序引導(dǎo)參與行為以促進(jìn)良好的社會互動(dòng)。危機(jī)應(yīng)對時(shí)期，社區(qū)應(yīng)積極調(diào)節(jié)內(nèi)部社會資本，加強(qiáng)居民間的溝通和聯(lián)系，最大化發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，及時(shí)解決參與中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)多元利益的表達(dá)并協(xié)調(diào)一致，從而增強(qiáng)公民的認(rèn)同感并形成社區(qū)性共識。社區(qū)場域內(nèi)要搭建完善的溝通平臺和參與場所，發(fā)揮常態(tài)化治理下的民主協(xié)商和協(xié)同共建作用，由此構(gòu)建統(tǒng)一的行動(dòng)機(jī)制，讓公眾能夠參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理之中。

“Asked”指的是被請求、被動(dòng)員去做，也就是對社區(qū)、基層組織等提出了有序動(dòng)員、宣傳指導(dǎo)、規(guī)范管理等促進(jìn)參與的具體要求。社區(qū)必須具備自主意識，能夠根據(jù)自己所轄區(qū)域的實(shí)際特點(diǎn)執(zhí)行政策，關(guān)注民需和民生，精準(zhǔn)高效地開展工作。完善精細(xì)化管理制度，結(jié)合大數(shù)據(jù)信息技術(shù)實(shí)時(shí)把握居民動(dòng)態(tài)，利用線上線下相結(jié)合的方式及時(shí)準(zhǔn)確地更新居民需求，實(shí)現(xiàn)有序的網(wǎng)格化動(dòng)員并增強(qiáng)回應(yīng)能力。提升社區(qū)對志愿服務(wù)的規(guī)管能力，吸納專業(yè)人士對社區(qū)內(nèi)部志愿者、志愿組織進(jìn)行統(tǒng)籌，明確登記、審核、選拔、培養(yǎng)、監(jiān)督的職責(zé)，確立志愿服務(wù)規(guī)范化和差別專業(yè)化管理機(jī)制[23]。危機(jī)狀態(tài)下可以適當(dāng)?shù)卣{(diào)整管理規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)督，避免因志愿者行為不當(dāng)導(dǎo)致的治理效率低下。

“Responded”強(qiáng)調(diào)政府或上級單位的回應(yīng)性。公眾希望實(shí)現(xiàn)政民雙方平等而有效的互動(dòng)，即自己的參與行為被認(rèn)可且得到回應(yīng)，從而收獲對于自身“志愿身份”的認(rèn)同。政府必須做到以下幾點(diǎn)：第一，承認(rèn)和發(fā)掘潛在的人力資本和智力資本，認(rèn)證參與公民的“志愿者”身份；第二，營造透明開放、信息共享的公民參與環(huán)境，志愿者能夠了解更多應(yīng)急信息并對突發(fā)狀況作出及時(shí)應(yīng)對；第三，利用好民意表達(dá)渠道，主動(dòng)回應(yīng)公眾的問題，增強(qiáng)交流和溝通有助于公民更為有效地參與公共衛(wèi)生事件治理。

4.2 “動(dòng)員—參與”機(jī)制下公民參與公共衛(wèi)生事件治理的優(yōu)化路徑

公民的應(yīng)急參與是相關(guān)主體不斷交互，由動(dòng)員到自發(fā)、由強(qiáng)制執(zhí)行到柔性治理、由利益化到公共化的發(fā)展過程。面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，無差別的廣泛動(dòng)員成為公民參與治理的起始點(diǎn)，但由于主體存在趨利性，從根本上說這是一種有限度的動(dòng)員機(jī)制[24]，容易造成參與行為上的盲目和無序。在特殊時(shí)期若想做到社會力量的快速整合，挖掘潛在的、分散性的社會資源，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化的社會應(yīng)急能力，需要進(jìn)一步優(yōu)化“動(dòng)員—參與”機(jī)制。

從圖3可以看出，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，在社會壓力，包括危機(jī)治理壓力和公共服務(wù)供給壓力的影響下，政府可以積極發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用，以“社會動(dòng)員—公民參與”為載體，為滿足國家的危機(jī)治理需求構(gòu)建政府與公眾之間雙向的互動(dòng)機(jī)制。

圖3 “動(dòng)員—參與”機(jī)制路徑優(yōu)化分析

4.2.1 保證動(dòng)員參與行為的合理性和合法性

其一，政府必須提升危機(jī)治理能力，正確制定應(yīng)對預(yù)案并作出系統(tǒng)性決策。風(fēng)險(xiǎn)的處置必須是參與主體多元且措施合法適度，政府及相關(guān)部門制定政策需多方衡量，預(yù)設(shè)問題解決的效度，最大限度維護(hù)公民權(quán)利以避免連鎖性危機(jī)的發(fā)生。行政組織內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)非常態(tài)化治理的決策體系建設(shè)，培育和更新決策者的危機(jī)意識和應(yīng)對能力，增強(qiáng)對危機(jī)的敏感性和適應(yīng)性，迅速發(fā)現(xiàn)問題并做出系統(tǒng)性回應(yīng)，實(shí)施危機(jī)防控的同時(shí)兼顧民生。此外，嚴(yán)格遵照法律法規(guī)確定政策，依法發(fā)布和實(shí)施相關(guān)決定。

其二，我國多采用臨時(shí)性動(dòng)員的方式應(yīng)對危機(jī)，相關(guān)的法律文本雖在逐步確立和推進(jìn)之中，但對于公民如何參與危機(jī)治理仍缺少法律性規(guī)范和制度性限制。法制化的缺失可能使個(gè)人在參與中受挫并產(chǎn)生回避和冷漠心理，或是形成以自我利益為導(dǎo)向，采取不合規(guī)、無秩序手段參與治理的不良傾向。因此政府必須加快應(yīng)急志愿參與法制化建設(shè)，對于規(guī)范動(dòng)員、專業(yè)培訓(xùn)、責(zé)任和義務(wù)、流程設(shè)置、管理制度、加強(qiáng)保障等問題作出明確的細(xì)則解釋，使公民在參與應(yīng)急志愿服務(wù)時(shí)有法可依，增強(qiáng)行為的合法性與合理性。

其三，依法公開信息。公眾參與應(yīng)當(dāng)建立在開放的信息交流之上，危機(jī)潛伏階段依法披露信息，適當(dāng)引起公民的“緊張”才能遏制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由單向信息公開朝雙向信息溝通的轉(zhuǎn)變，并通過技術(shù)手段將有效信息反饋給相關(guān)參與者，將其回應(yīng)逆向傳遞至公開一方，實(shí)現(xiàn)良好的意見和信息交換。回饋與交流的過程中形成的動(dòng)態(tài)交互將成為政府正確決策的科學(xué)參考，也會使公民感知到自身是被關(guān)注的、被認(rèn)可的，能夠更加積極主動(dòng)地參與到社會事務(wù)之中，提升社會抵抗危機(jī)的能力。

4.2.2 實(shí)現(xiàn)動(dòng)員主體的協(xié)調(diào)性與配合性

公眾參與危機(jī)治理的過程伴隨著尋找確定性動(dòng)員力量與整合不確定性社會力量的努力。可動(dòng)員的確定性資源主要是組織性的人力和信任資本，通過干部下派、黨員回社區(qū)報(bào)到等方式形成體制內(nèi)合力參與治理，其身份使得居民能產(chǎn)生天然的信任感，能夠順利地推進(jìn)政策實(shí)施，達(dá)到良好的治理效果；不確定的社會力量指的是來自體制外部的社會性動(dòng)員，也就是發(fā)動(dòng)居民、志愿者、志愿組織積極參與治理。社區(qū)將本身不具備的資源、信息和社會關(guān)系等要素整合進(jìn)具體治理活動(dòng)的能力關(guān)乎公民參與式治理的效果，因此賦權(quán)賦能，促進(jìn)社區(qū)權(quán)責(zé)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)良好參與的必要條件。社區(qū)具有掌握一線信息和整合社會資源的優(yōu)勢，能夠快速發(fā)現(xiàn)問題，在政策執(zhí)行的過程中吸納公民意見，其自治性和互動(dòng)性在促進(jìn)參與方面較政府更具滲透性。因此，政府必須鼓勵(lì)基層的管理創(chuàng)新行為，并明確其職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)建設(shè)投入，彌補(bǔ)因資源不足而導(dǎo)致的能力困境。社區(qū)自身也要提升管理水平，遵循能力、需求原則調(diào)配和協(xié)調(diào)資源，準(zhǔn)確掌握居民和志愿者的相關(guān)信息及需求，建立完善的溝通機(jī)制。此外，面對應(yīng)急狀態(tài)下的資源、力量下沉，組織動(dòng)員和自發(fā)動(dòng)員力量集中在同一場域，作為中介的社區(qū)必須發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，計(jì)劃好工作安排、資源分配等，在社區(qū)內(nèi)部構(gòu)建起危機(jī)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，減少因公民自發(fā)行動(dòng)造成的隨意性。

4.2.3 完善社會動(dòng)員的激勵(lì)、保障與監(jiān)督機(jī)制

社會動(dòng)員的激勵(lì)與保障機(jī)制既是充分調(diào)動(dòng)各方力量積極主動(dòng)參與的內(nèi)在動(dòng)力，也是有效實(shí)現(xiàn)社會治理的外部支持。當(dāng)前我國社區(qū)志愿服務(wù)仍然存在著激勵(lì)手段單一、方式模糊、缺少適應(yīng)性的問題，并且參與過程中監(jiān)督缺位，難以保證公眾參與的效率和質(zhì)量。因此，社區(qū)必須對志愿參與的全過程加強(qiáng)管控，對居民、志愿者、志愿服務(wù)組織的參與積極性、效果進(jìn)行考察和評定，獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)優(yōu)異的志愿者和志愿團(tuán)體，形成榜樣力量加以宣傳并適當(dāng)給予補(bǔ)貼；及時(shí)糾正公眾參與過程中的失序行為，獎(jiǎng)懲明確并公布細(xì)則，建立社會、組織、個(gè)人激勵(lì)相結(jié)合的多樣化激勵(lì)機(jī)制。

此外，進(jìn)一步完善社會動(dòng)員的保障體系。政府應(yīng)確定可操作性強(qiáng)的保障細(xì)則，以情感共鳴和個(gè)人保障相結(jié)合的方式大力推動(dòng)公民參與；增加資金支持，拓寬多元化、社會化的籌資渠道，鼓勵(lì)社會捐助，避免因資金不足造成的保障缺失；公民投入志愿服務(wù)工作前，應(yīng)對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)、應(yīng)急能力培訓(xùn)、工作細(xì)節(jié)指導(dǎo)并統(tǒng)一購買保險(xiǎn)。只有做好身心保障才能促使公民積極參與風(fēng)險(xiǎn)防控，并逐漸形成志愿服務(wù)常態(tài)機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。

5 結(jié)論

韌性治理理論認(rèn)為，對于任何一次突發(fā)事件的發(fā)生和處置都不能僅僅重視結(jié)果，而是要將其作為經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和查缺補(bǔ)漏的機(jī)會以提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力的重要學(xué)習(xí)途徑。風(fēng)險(xiǎn)社會的平常性和突發(fā)事件的不確定性使得當(dāng)前的治理已經(jīng)無法按照傳統(tǒng)的剛性邏輯進(jìn)行，政府在決策時(shí)面對的不僅是盡快阻斷危機(jī)的難題，更多是如何做到滿足民眾需求與實(shí)現(xiàn)危機(jī)防控目標(biāo)的契合與銜接。我們應(yīng)總結(jié)、學(xué)習(xí)治理過程中形成的經(jīng)驗(yàn)并改進(jìn)不足之處，提出更具現(xiàn)實(shí)意義的應(yīng)急處置方案。

公眾應(yīng)急志愿服務(wù)的參與深度、廣度及質(zhì)量將直接影響到危機(jī)治理的效果，無論是自上而下的社會性動(dòng)員或是自發(fā)的主動(dòng)性參與，都必須進(jìn)一步加強(qiáng)雙向志愿參與體系建設(shè)。政府應(yīng)增強(qiáng)決策的合理性和銜接性，關(guān)注民生與民需并及時(shí)作出回應(yīng)；內(nèi)部調(diào)動(dòng)公民的積極性和公共性，外部實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)、志愿組織等多中心協(xié)同互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，對社區(qū)進(jìn)行賦能和賦權(quán)，化解發(fā)現(xiàn)問題和解決問題之間的權(quán)力鴻溝，打通危機(jī)治理的“最后一公里”；加強(qiáng)保障、激勵(lì)、能力培育機(jī)制的建設(shè)，使公民能夠以主體身份積極參與，以法制約束理性參與，在危機(jī)治理中發(fā)揮持續(xù)性的志愿力量，促成從應(yīng)急動(dòng)員式參與到主動(dòng)式參與的轉(zhuǎn)變，激發(fā)治理新活力，實(shí)現(xiàn)公民應(yīng)急志愿參與的有序性和有效性。