薛剛凌

(華南師范大學(xué) 法學(xué)院,廣州 510631)

隨著行政法典立法工作計(jì)劃的啟動(dòng)①《全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》指出:“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。”,如何編纂行政法典已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的重大課題。對(duì)此,不少學(xué)者已在積極探索,其研究涉及行政法典的編纂模式、目標(biāo)價(jià)值、內(nèi)容體系等眾多方面②馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁;應(yīng)松年、張航:《中國行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年3期,第21-47頁;關(guān)保英:《論行政法典總則的制定及其對(duì)行政法體系的整合》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第141-156頁;章志遠(yuǎn):《中國特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學(xué)》2018 年第 9 期,第86-94頁。,但有一個(gè)必須直面的問題就是行政法典編纂如何體現(xiàn)更多的中國元素,從而更好推動(dòng)我國行政法治的發(fā)展,并為世界貢獻(xiàn)行政法典的中國方案。

一、問題緣起

在當(dāng)今世界,雖然完整統(tǒng)一的行政法典尚未面世,但許多國家都根據(jù)自身實(shí)踐需求,在不同范圍內(nèi)制定了特色各異的行政法典,其編纂從內(nèi)容到形式都各有不同,其價(jià)值導(dǎo)向也各有側(cè)重①薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁。,呈現(xiàn)出不同的國家治理特征。

(一)為什么要強(qiáng)調(diào)行政法典的中國特色

行政法作為公法的重要構(gòu)成部分,要服務(wù)于國家治理發(fā)展的需要,必然深受國家治國模式的影響,因而與民法及刑法相比,行政法最具國別特色。不同國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和歷史文化的差異,決定了公共行政的不同地位和功能②夏志強(qiáng)、譚毅:《公共性:中國公共行政學(xué)的建構(gòu)基礎(chǔ)》,載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第8期,第88-107頁。,從而決定了行政法制度的特色,在此基礎(chǔ)上形成的行政法典自然呈現(xiàn)出不同形態(tài)。

自古至今,人類歷史上出現(xiàn)了兩大類特色鮮明的行政法典。一類是我國古代以《周禮》為起點(diǎn)、《唐六典》《大明會(huì)典》《大清會(huì)典》為代表的多部行政法典,注重整體性,持續(xù)兩千多年,影響深遠(yuǎn),為中華文明乃至世界政治文明的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。③《周禮》《唐六典》《大明會(huì)典》《大清會(huì)典》等都是我國歷史上著名的行政法典。有學(xué)者認(rèn)為,我國古代沒有行政法,這一觀點(diǎn)值得商榷。我國古代行政制度發(fā)達(dá),如科舉制度等,也制定了許多規(guī)范,但行政法規(guī)范追求的是行政效率,其價(jià)值導(dǎo)向是秩序,對(duì)個(gè)人的權(quán)利保障不夠。而起源于法國的西方國家行政法,最早也是為了確保行政目標(biāo)的達(dá)成,后續(xù)發(fā)展為對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。就行政法對(duì)公共行政的調(diào)整而言,都屬于行政法的范疇。目前,我國對(duì)古代行政法的研究十分單薄,亟需加大研究力度。另一類是西方國家的行政法典,強(qiáng)調(diào)個(gè)體本位,以外部行政活動(dòng)為重心。如法國的《公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》、德國的《行政程序法》及美國的《聯(lián)邦行政程序法典》等。④法國于2015年通過《公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》;德國于1976年通過《聯(lián)邦行政程序法》;美國于1946年通過《美國聯(lián)邦行政程序法》。這些行政法典促進(jìn)了西方國家的現(xiàn)代化發(fā)展,并輻射到世界許多國家。

我國最早的行政法典是《周禮》,出現(xiàn)于兩千多年前。⑤雖然《周禮》的制定時(shí)間不可考證,而且是否為一部法典也存在爭議,但其為后續(xù)行政法典的制定奠定了基礎(chǔ)?！吨芏Y》按照官職分類編纂其管理規(guī)范。具體分為六類職官,《天官·大宰》謂之“六典”:“一曰治典,以經(jīng)邦國,以治官府,以紀(jì)萬民;二曰教典,以安邦國,以教官府,以擾萬民;三曰禮典,以和邦國,以統(tǒng)百官,以諧萬民;四曰政典,以平邦國,以正百官,以均萬民;五曰刑典,以詰邦國,以刑百官,以糾萬民;六曰事典,以富邦國,以任百官,以生萬民?！雹蘩铊F:《古代行政法的產(chǎn)生、發(fā)展及特點(diǎn)》,載《政法論壇》1985年第1期,第25頁?？梢?《周禮》的實(shí)體內(nèi)容涉及“國—官—民”三者的融合,是以公法的形式將公共事務(wù)和私人事務(wù)融為一體。⑦丁鼎:《〈周禮〉的行政制度設(shè)計(jì)及其對(duì)后世政治的影響》,載《山東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期,第14-22頁。《周禮》深刻影響了后世的行政法典,如《唐六典》吸取了《周禮》的內(nèi)在精神和編制框架,以官職為核心,規(guī)定每個(gè)官職掌管的事務(wù)和管理權(quán)限。①David McMullen:《〈周禮〉與唐代前期的國家治理》,張凌云譯,載《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期,第5-19頁?！洞竺鲿?huì)典》②法制史學(xué)界普遍認(rèn)為《大明會(huì)典》具有行政法典的性質(zhì)。張晉藩:《中國法制史》,群眾出版社1992年版,第365頁;鄭杰:《行政法文獻(xiàn)巨篇——略談清代五朝會(huì)典》,載《行政法學(xué)研究》1999年第1期,第39頁。《大清會(huì)典》③《大清會(huì)典》是清代實(shí)際行用的主要法典。陳靈海:《〈大清會(huì)典〉與清代“典例”法律體系》,載《中外法學(xué)》2017年第2期,第402-428頁。延續(xù)了《周禮》和《唐六典》的傳統(tǒng),也是按照官職編制有關(guān)行政的各種規(guī)范,是我國歷史上比較完整的行政法典。

我國古代行政法典的突出特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)國家治理的整體性和系統(tǒng)性,遵循的是整體主義哲學(xué)觀,注重整體的組織和運(yùn)行,重視整體與部分關(guān)系的調(diào)整。④明欣:《中國古代“法治”形式的演進(jìn)軌跡及特點(diǎn)》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第1輯,清華大學(xué)出版社2000年版,第177-207頁。自秦始皇統(tǒng)一中國,逐步建立起比較完備的組織結(jié)構(gòu)和組織機(jī)制,包括行政區(qū)劃、三省六部和科舉制等,并以行政官職為分類標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)轄所有公共事務(wù),按照下級(jí)服從上級(jí)的倫理組織機(jī)制,進(jìn)行整體決策和實(shí)施運(yùn)行,并因此形成大一統(tǒng)的公法秩序。⑤周光輝、趙德昊:《教化:大一統(tǒng)國家韌性的形成路徑》,載《探索與爭鳴》2021年第4期,第53-64頁。在相當(dāng)程度上,行政法體系是我國古代法律制度的核心,其他法律部門以此展開,民法要服從公法秩序,刑法也是作為行政法的最終手段,保障和維護(hù)公法秩序。⑥明欣:《中國古代“法治”形式的演進(jìn)軌跡及特點(diǎn)》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第1輯,清華大學(xué)出版社2000年版,2000年版,第177-207頁。古代這種注重整體性的行政法典模式,仍具有重要的“殼資源”意義。⑦焦利:《中國古代行政法中的“殼資源”》,載《行政法學(xué)研究》2003年第4期,第63-67、92頁。

與中國古代的行政法典不同,西方國家的行政法及行政法典則呈現(xiàn)出另一種形態(tài),這類法典建立在個(gè)體本位的基礎(chǔ)上,以個(gè)人主義和自由主義的政治哲學(xué)為導(dǎo)向,深嵌于西方的憲制架構(gòu)中。西方行政法調(diào)整的是作為管理者的國家與被管理者的臣民之間關(guān)系⑧[德]奧托·邁耶著:《德國行政法》,劉飛譯,商務(wù)印書館2002年版,第14頁;[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第10-12頁。,所以行政法都以影響個(gè)人的行政行為或行政活動(dòng)為中心⑨趙宏:《法治國下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國行政行為理論與制度實(shí)踐研究》,法律出版社2012年版,第6頁。,與我國古代行政法典注重整體組織和運(yùn)行的規(guī)范形成鮮明對(duì)照。

由于法律傳統(tǒng)或權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異,西方國家的行政法又可細(xì)分為大陸法系模式和海洋法系模式。大陸法系的法國和德國,行政制度比較發(fā)達(dá),行政法的調(diào)整范圍較寬,注重行政法典的制定。如法國行政法雖最早由行政法院的判例產(chǎn)生,但自20世紀(jì)40年代開始就致力于行政法典的編纂,制定《法國公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》⑩成協(xié)中:《法國〈公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典〉的制度創(chuàng)新及其對(duì)我國行政法典編撰的啟示》,載《法國研究》2022年第1期,第48-68頁。《公法人財(cái)產(chǎn)法典》?彭濤:《法國CGPPP的公共財(cái)產(chǎn)法律制度及啟示》,載《行政法學(xué)研究》2010年第3期,第95-101頁。等一般行政法典和《法國教育法典》《法國公共衛(wèi)生法典》等部門行政法典,構(gòu)成行政法典群。?陳天昊:《法國行政法的法典化:起源、探索與借鑒》,載《比較法研究》2021年第5期,第152-171頁。而德國經(jīng)過上百年的積淀,制定了《德國行政程序法》,實(shí)質(zhì)為以行政程序法規(guī)定為主,兼采實(shí)體法規(guī)定的行政法典。?[德]迪爾克·埃勒斯:《德國行政程序法法典化的發(fā)展》,展鵬賀譯,載《行政法學(xué)研究》2016年第5期,第131-144頁。而海洋法系的英國和美國,則遵循司法治國的傳統(tǒng),行政法的調(diào)整對(duì)象主要限于程序,其行政法典側(cè)重于程序。如美國1946年制定了《美國聯(lián)邦行政程序法》,包括行政活動(dòng)的程序和司法復(fù)審程序。英國至今仍沿襲判例法的傳統(tǒng),雖有一些單行立法,但沒有獨(dú)立的行政法典。①成文法如《行政調(diào)查及行政裁判所法》《地方政府組織法》《教育管理?xiàng)l例》,裁判習(xí)慣如理奇訴鮑德溫案 (Ridge v. Baldwin)、魯克案(Rooke’s Case)。

我國自改革開放以來,致力于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu),國家治理模式發(fā)生了巨大變化。經(jīng)過不斷的改革探索和整合,我國形成一種具有雙重價(jià)值取向的治理模式,既注重國家治理的整體性和系統(tǒng)性,又十分重視個(gè)體的地位和價(jià)值。在改革開放的大潮中,行政法順應(yīng)時(shí)代需要,以行政訴訟制度為核心,建立了以控制行政權(quán)和保障個(gè)人權(quán)利為目標(biāo)的法律制度,彌補(bǔ)了傳統(tǒng)治理中個(gè)體意識(shí)的不足。但同時(shí),為滿足改革轉(zhuǎn)型及政府管理的需要,涉及整體治理的各類法律制度也在蓬勃發(fā)展,如政府投資制度的建立健全。②《政府投資條例》,國務(wù)院2019年4月14日頒布(國務(wù)院令第712號(hào))。

如今,我國已進(jìn)入新的法典化時(shí)代。行政法典編纂不同于個(gè)別行政法制度的創(chuàng)設(shè),面臨更多的體系化問題,而且影響深遠(yuǎn)。未來的行政法典是要繼受我國古代行政法典的“殼資源”,突顯整體性特征,還是采用西方的制典邏輯,強(qiáng)調(diào)個(gè)體本位、以影響個(gè)人權(quán)利義務(wù)的行政行為或行政活動(dòng)為中心(個(gè)體化行政),抑或創(chuàng)建第三條道路,編纂一部既重視整體行政目標(biāo)又兼顧個(gè)體權(quán)利保護(hù)的行政法典,對(duì)此,需要作出選擇和回答。正是在此意義上,我們需要探討行政法典應(yīng)具有的中國特色,明確其邏輯起點(diǎn)、框架結(jié)構(gòu)、秩序目標(biāo)和價(jià)值追求等,凝聚共識(shí),推動(dòng)行政法典的編纂進(jìn)程。

當(dāng)然,討論行政法典的中國特色,還將推動(dòng)行政法理論的本土化研究。學(xué)界以往的行政法研究主要依循兩個(gè)路徑:一是理論基礎(chǔ)的探索。③李洪雷:《中國行政法(學(xué))的發(fā)展趨勢——兼評(píng)“新行政法”的興起》,載《行政法學(xué)研究》2014年第1期,第112-119頁。雖然1990年代也有對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)爭鳴,如“管理論”“控權(quán)論”和“平衡論”等④這三種類型化的學(xué)說可參見姜明安:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版,第73-83頁。,但都沒有特別關(guān)注我國公共行政的整體法治需求,而是偏重外部管理法律關(guān)系的構(gòu)造。⑤高秦偉:《控權(quán)、管理抑或平衡:中國行政法理論基礎(chǔ)之爭》,載馬懷德主編:《共和國六十年法學(xué)論爭實(shí)錄:行政法卷》,廈門大學(xué)出版社2009年版。二是具體行政法制度建構(gòu)。多年來,行政立法任務(wù)繁重,每一項(xiàng)具體的行政法制度都涉及創(chuàng)制目的、基本精神、價(jià)值追求、制度框架和主要內(nèi)容,都需要對(duì)其必要性、正當(dāng)性和可行性進(jìn)行分析論證。⑥馬懷德、孔祥穩(wěn):《中國行政法治四十年:成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》,載《法學(xué)》2018年第9期,第34-52頁。這些研究固然為行政法的創(chuàng)制和實(shí)施所不可缺乏,但難以支撐行政法理論的體系化建設(shè)。因此,借助于行政法典編纂的中國特色的開放式研究,必將深入對(duì)我國行政法理論的全面探討,從而推進(jìn)行政法學(xué)本土化的發(fā)展。

(二)為什么要從公共行政的視角研究中國特色

行政法典的中國特色的形成,受到國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律傳統(tǒng)、歷史文化及民族品格等多個(gè)要素的積極影響⑦周佑勇:《中國行政基本法典的精神氣質(zhì)》,載《政法論壇》2022年第3期,第61-77頁。,其中公共行政實(shí)踐對(duì)行政法典的影響將最為直接和深刻。法國行政法學(xué)的奠基人莫里斯·奧里烏認(rèn)為“只有存在足夠發(fā)達(dá)的‘行政制度’時(shí),才能有真正的行政法,從這種意義上說,行政法與國家的‘行政制度’之間存在著必然的聯(lián)系?！雹郲法]莫里斯·奧里烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999版,第3頁。莫里斯·奧里烏甚至認(rèn)為,英國學(xué)者戴雪之所以誤讀法國行政法,其重要原因是當(dāng)時(shí)英國不具有法國式的強(qiáng)大行政制度。⑨[法]莫里斯·奧利烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版,第6-7頁。公共行政作為行政法的調(diào)整對(duì)象,是行政法典發(fā)展的基礎(chǔ),公共行政模式的差異也決定了行政法典的內(nèi)在精神和結(jié)構(gòu)體系。行政法典編纂就是要建構(gòu)符合公共行政需求的客觀法律秩序,為公共行政的整體運(yùn)行提供法律支撐,同時(shí)也要規(guī)范公共行政的運(yùn)行,并保護(hù)公共行政所涉及的個(gè)人權(quán)利。此外,從古今中外行政法典的創(chuàng)制和實(shí)施來看,大凡成功的行政法典一定是與其本國或本地區(qū)的公共行政實(shí)踐匹配①薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁。,并能夠保障公共行政的有效運(yùn)行。當(dāng)然,用現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)考量,行政法典需要滿足現(xiàn)代法治的公正、理性和人權(quán)等基本要求。

本文以我國公共行政的整體型特征為視角展開對(duì)行政法典編纂的研究。首先分析我國公共行政的獨(dú)特品質(zhì)和內(nèi)容框架,并與西方的公共行政模式進(jìn)行比較;在此基礎(chǔ)上,探討行政法典應(yīng)有的編纂方向,進(jìn)而明確我國行政法典的秩序目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向,最后進(jìn)一步研究行政法典應(yīng)有的結(jié)構(gòu)框架和主要制度,即從我國公共行政的實(shí)踐需求出發(fā),設(shè)計(jì)具有中國特色的行政法典。

二、我國公共行政的整體型特征

行政法是調(diào)整公共行政的法,這早已是學(xué)界的共識(shí)。但何謂公共行政,則難以給出統(tǒng)一答案。事實(shí)上,每個(gè)國家的公共行政各有特色。在歐洲大陸,行政制度比較發(fā)達(dá),而在早期的英國,司法遠(yuǎn)比行政強(qiáng)大。但基于個(gè)人主義的傳統(tǒng),西方的公共行政都呈現(xiàn)出個(gè)體化行政特征,與我國歷史悠久的整體型行政明顯不同。

(一)公共行政不同解讀:中國整體型行政與西方個(gè)體化行政

1.中國的整體型行政

我國公共行政歷史悠久。自古代大禹治水傳說開始,就選擇了大一統(tǒng)的整體型行政運(yùn)作。②曲秀全:《古代中國整體思維模式探究》,載《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期,第46-49頁。司馬遷在《史記·夏本紀(jì)》中,用大量的篇幅描寫大禹治水。③司漢遷:《史記》,線裝書局2006年版,第5頁。當(dāng)時(shí)正值舜帝時(shí)期(約公元前2187-2067),洪水泛濫,舜帝令大禹治水,大禹臨危受命,子承父業(yè),經(jīng)過13年的艱苦努力,帶領(lǐng)民眾成功治理了水澇。相傳大禹治水有功,舜帝禪位給大禹,開啟了夏朝,成為第一代夏朝君主。④徐興海:《史記研究集成·十二本紀(jì)·夏本紀(jì)》,西北大學(xué)出版社2019年版,第414-415頁。大禹治水是一項(xiàng)綜合治理工程,治水不是用堵水的方式,而是運(yùn)用整體性思維,進(jìn)行系統(tǒng)治理。開發(fā)九州土地,疏通九條河道,修筑九個(gè)大湖,測量九座大山,并教導(dǎo)民眾種植,協(xié)調(diào)不同地區(qū)的糧食分配,并根據(jù)土地質(zhì)量和糧食產(chǎn)量來確定繳納貢賦的額度,綜合取得了治水的成功。⑤趙昌平:《開天辟地:中華創(chuàng)世神話考述》,復(fù)旦大學(xué)出版社2019年版,第359頁。大禹治水有后世的文字記錄,流傳廣泛,意義深遠(yuǎn),尤其是運(yùn)用整體性思維來系統(tǒng)治水開啟了我國古代整體型治理的先河。

這種整體型治理到西周已開始制度化。周公制禮,其創(chuàng)設(shè)的禮樂文化追求等級(jí)秩序與和諧,為大一統(tǒng)的政治制度提供了理論支撐,為實(shí)現(xiàn)大同世界提供了手段。⑥韓鳳鳴:《“禮”的產(chǎn)生和文明的起源》,載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第3期,第40-41、52-93頁。其流傳后世的《周禮》,則是整體型治國思想的集中體現(xiàn)。⑦葉曉慶:《宗周禮樂文明與楚國“以屬諸夏”的民族認(rèn)同》,載《黑龍江民族叢刊》2017年第1期,第81-85頁。

秦始皇統(tǒng)一六國后,整體型行政模式得到全面確認(rèn),并不斷演化。在封建制度下,采取郡縣制,分層管理①周谷城:《中國通史(上)》,上海人民出版社1957年版,第182-188頁。;在行政機(jī)關(guān)的設(shè)置方面,因事設(shè)崗,實(shí)現(xiàn)三公九卿,后發(fā)展成三省六部,實(shí)現(xiàn)行政編制限額管理,《唐律疏議》明確規(guī)定行政超編要承擔(dān)刑事責(zé)任②侯欣一:《中國法律思想史》,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第227頁。;在官員選拔方面,建立一套多元選拔機(jī)制,后發(fā)展為隋唐的科舉制,實(shí)施一千多年;建立行政咨詢輔助制度,相權(quán)和幕僚制度發(fā)達(dá)。③傅廣宛、白侯軍、傅雨飛:《中國古代決策咨詢制度:歷史沿革、發(fā)展特征與現(xiàn)代啟示》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期,第84-90頁。在有些朝代,相權(quán)相互制約,并對(duì)皇權(quán)產(chǎn)生一定的約束④白鋼:《中國政治制度史》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版,第416-417頁。;此外,還建立了監(jiān)察制度,確保整體行政的有效運(yùn)行。在法律方面,延續(xù)《周禮》的模式,制定了《唐六典》《大明會(huì)典》《大清會(huì)典》等著名行政法典。⑤何曉明:《中國專門史文庫·中國皇權(quán)史》,武漢大學(xué)出版社2015年版,第325-329頁。直到清朝末期,其刑罰罪名的編纂都是按照“六部”的分類來確定的,帶有濃厚的行政刑法色彩。⑥張晉藩:《中國法制史》,中國政法大學(xué)出版社2007年版,第46-70頁。

中華人民共和國成立后,我們完成了經(jīng)濟(jì)上的社會(huì)主義改造,經(jīng)過四十多年的改革開放,探索建立了具有特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制。在開展經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),國家治理體系也不斷完善⑦王中汝:《論政府主導(dǎo)下的國家治理現(xiàn)代化》,載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年第12期,第76-85頁。,公共行政已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度融合,成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段,可以說,我國的實(shí)踐定義了全新的公共行政模式,即整體型行政。

在概念上,整體型行政可以概括為對(duì)公共事務(wù)的系統(tǒng)組織和運(yùn)作,以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的一種行政模式。⑧高軒:《西方發(fā)達(dá)國家政府部門間關(guān)系的幾種模式及啟示》,載《理論視野》2014第3期,第68-72頁。最突出的實(shí)例就是汶川地震后的重建。2008年5月2日,四川汶川發(fā)生特大地震,從物質(zhì)重建、經(jīng)濟(jì)重振、文化重興、社會(huì)重構(gòu),僅僅用了三年時(shí)間即一千多個(gè)日夜。⑨《中國為什么能在三年內(nèi)重建“汶川”?》,載七一網(wǎng),https://www.12371.gov.cn/Item/543302.aspx.地震發(fā)生后,國家啟動(dòng)國家一級(jí)應(yīng)急預(yù)案,協(xié)調(diào)國家各種資源馳援災(zāi)區(qū)。國務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》,并制定《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》。十八個(gè)省(區(qū)、市)對(duì)口支援重災(zāi)縣市,并在市場手段和社會(huì)力量的共同努力下,僅三年時(shí)間就圓滿完成了災(zāi)區(qū)重建任務(wù)。汶川奇跡,是政府動(dòng)員與市場力量的雄渾交響,是自力更生與八方支援的壯麗凱歌。⑩《中國為什么能在三年內(nèi)重建“汶川”?》,載七一網(wǎng),https://www.12371.gov.cn/Item/543302.aspx.

整體行政不同于英國等西方國家上世紀(jì)末葉改革要構(gòu)建的整體政府,后者雖然注重各類行政職能的合并,強(qiáng)調(diào)整體政府的協(xié)同和整合功能?曾維和:《當(dāng)代西方“整體政府”改革:組織創(chuàng)新及方法》,載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第5期,第20-27頁。,但整體政府解決的是對(duì)外管理的“碎片化”問題,沒有改變西方個(gè)體本位的行政傳統(tǒng)。

2.西方的個(gè)體化行政

公共行政的學(xué)理概念來自西方,并有兩個(gè)源頭。一個(gè)是行政法的理解,另一個(gè)是行政學(xué)的認(rèn)知。在法國,由于行政審判的實(shí)踐需求,需要明確行政法院受理行政案件的標(biāo)準(zhǔn)。換言之,由行政法院管轄的事務(wù)屬于公共行政的范疇。?王名揚(yáng):《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第14-16頁。但不排除公共行政采用私法方式運(yùn)行時(shí),適用私法規(guī)則。?王名揚(yáng):《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第12頁。隨著時(shí)代發(fā)展,法國行政法院認(rèn)可的公共行政,從“公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)展到“公務(wù)”標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而采用二元標(biāo)準(zhǔn)等。①王名揚(yáng):《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第19-24頁。法國的公共行政標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于行政審判需要,側(cè)重于外部的行政行為或行政活動(dòng)。

公共行政概念的另一個(gè)淵源是美國行政學(xué)。美國總統(tǒng)威爾遜最早提出了政治與行政兩分的原則。②顏昌武:《行政學(xué)的本土化:基于中美路徑的比較分析》,載《政治學(xué)研究》2019第1期,第53-62+126-127頁。威爾遜認(rèn)為行政與政治不同,“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域,它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)?！雹踇美]伍德羅·威爾遜:《行政學(xué)之研究》,李方譯,載《國外政治學(xué)》1987年第6期,第30-31頁。古德諾進(jìn)一步區(qū)分了政治與行政。他認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān),每個(gè)分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是:政治與行政?！雹躘美]古德諾:《政治與行政》,王元譯,復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版,第11頁。而對(duì)國家意志的執(zhí)行主要是將法律規(guī)范具體適用于外部相對(duì)人。

將兩種來自不同學(xué)科、不同國家的關(guān)于公共行政的觀點(diǎn)進(jìn)行比較,就會(huì)發(fā)現(xiàn)有很大差異,同時(shí)也有不少共同點(diǎn)。在法國,公共行政的范圍比較寬泛,從公共權(quán)力范疇到公務(wù)范疇,包括了大量的行政事務(wù)⑤[法]莫里斯·奧利烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版,第637-645頁;王名揚(yáng):《法國行政法》,中國政法大學(xué)出版社1989年版,第五至第八章。,因?yàn)榉▏男姓贫缺容^發(fā)達(dá),行政功能強(qiáng)大。而在美國,公共行政的認(rèn)識(shí)有限,主要局限于執(zhí)行法律。雖然公共行政日后有了很大擴(kuò)展,政府從“守夜人”的定位擴(kuò)張到羅斯福時(shí)期對(duì)經(jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)⑥張康之、李傳軍、張璋:《公共行政學(xué)》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版,第6-8頁。,并出現(xiàn)了大量以執(zhí)行法律為核心的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)⑦王名揚(yáng):《美國行政法》,中國法制出版社1999年版,第172-188頁。,但公共行政的范圍仍相對(duì)受限。

兩種觀點(diǎn)的共同點(diǎn)在于:第一,兩種觀點(diǎn)對(duì)公共行政的認(rèn)識(shí)都是基于本國的公共行政實(shí)踐。公共行政尤其受到國家政治框架、法律傳統(tǒng)和歷史文化的深刻影響。第二,兩者理解的公共行政都是以個(gè)人為核心建立,是針對(duì)個(gè)人實(shí)施的管理和服務(wù),著眼于個(gè)人的權(quán)利義務(wù),因此,可稱為“個(gè)體化行政”。⑧楊明、張偉:《個(gè)人主義:西方國家的核心價(jià)值觀》,載《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第4期,第38-44頁。西方國家的整個(gè)國家治理框架建立在個(gè)人主義的基礎(chǔ)上,作為其重要組成部分的公共行政也自然要服務(wù)國家治理的整體需要。雖然法國的社會(huì)連帶主義已經(jīng)部分突破了“個(gè)體本位”的藩籬,也強(qiáng)調(diào)社會(huì)相互關(guān)聯(lián)⑨[法]狄驥:《公法的變遷》,鄭戈譯,商務(wù)印書館2013年版,第6頁。,但仍沒有脫離個(gè)體本位的框架。事實(shí)上,個(gè)體化行政盛行于所有西方國家。凡采用個(gè)人主義傳統(tǒng)的國家,其公共行政都以個(gè)人為核心。第三,兩種觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)對(duì)公共行政的法律規(guī)制,只不過美國更為剛性,沒有法律就沒有行政;而法國則是通過行政法院的裁判來確認(rèn)行政法的調(diào)整范圍。⑩王名揚(yáng):《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第14-15頁。

3.整體型行政與個(gè)體化行政的比較

整體型行政與個(gè)體化行政都是對(duì)公共事務(wù)的治理,整體型行政強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理,遵循的是整體主義的思維;而個(gè)體化行政注重還原式的具體治理,關(guān)注局部,采用的是原子論和還原論的基本觀點(diǎn)。?楊濱:《中西醫(yī)之比較》,載《中醫(yī)雜志》2010年第1期,第19頁。進(jìn)一步比較,兩者有如下差異:

第一,目標(biāo)追求不同。我國的整體型行政則著眼于整體利益,追求的是國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。通過整體型行政,可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人努力無法達(dá)成的目標(biāo),個(gè)人還可以從整體發(fā)展中分享利益。當(dāng)然,我國改革開放以后,也日益重視個(gè)人的獨(dú)立地位,并在整體的框架下給予個(gè)人最大的自由和發(fā)展空間。而個(gè)體化行政以個(gè)體為中心,強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利,主張個(gè)人自治自由,政府只是個(gè)人的輔助工具。

第二,組織結(jié)構(gòu)不同。整體型行政呈現(xiàn)出系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)。涉及整體與部分的關(guān)系、部分與部分的關(guān)系,以及政府與個(gè)人的關(guān)系。但各種關(guān)系都處在一個(gè)系統(tǒng)之中,要遵循整體決策,受到系統(tǒng)控制。而個(gè)體化行政以行政行為為核心,以相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)為處分對(duì)象,造就了政府與個(gè)人的外部關(guān)系。這種外部關(guān)系類似于民事法律關(guān)系,只不過一方是掌握公權(quán)力的行政機(jī)關(guān),另一方是個(gè)人。兩者結(jié)構(gòu)關(guān)系見圖一。

第三,運(yùn)行機(jī)制不同。整體型行政主要依靠系統(tǒng)運(yùn)作來完成行政任務(wù),包括了整體決策、整體執(zhí)行和系統(tǒng)調(diào)控三大板塊。在整體執(zhí)行環(huán)節(jié),涉及系統(tǒng)內(nèi)的競爭、協(xié)同與合作,也涉及對(duì)外管理。而個(gè)體化行政相對(duì)簡單,就是法定行政機(jī)關(guān)將法律規(guī)定作用于具體的相對(duì)人。如果說個(gè)體化行政的重點(diǎn)在行政行為,整體型行政則依賴系統(tǒng)的有效運(yùn)行。

圖一:行政結(jié)構(gòu)關(guān)系

第四,行政理念不同。整體型行政遵循的是整體主義的進(jìn)路①尉鵬陽:《中國行政模式的特征——一種整體主義視角》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第58-73頁。,強(qiáng)調(diào)整體大于部分之和,追求整體利益,個(gè)體要服從整體,但也要重視對(duì)個(gè)體的保護(hù)。而個(gè)體化行政建立在個(gè)人主義和自由主義的開放行政基礎(chǔ)上②李瑞昌:《公共治理轉(zhuǎn)型:整體主義復(fù)興》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期;吳彤:《中國系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)三十年:回顧與展望》,載《科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究》2010年第2期,第102-107頁。,主張個(gè)體本位,認(rèn)為整體利益等于個(gè)體利益之和,當(dāng)公共行政所追求的利益與個(gè)體利益沖突時(shí),選擇以個(gè)體利益為重。

(二)整體型行政的主要內(nèi)容

改革至今,我國的整體型行政模式更加接近一個(gè)開放的、運(yùn)動(dòng)的系統(tǒng)。組織結(jié)構(gòu)多元,既有競爭又有協(xié)同,并注重整體引領(lǐng)、多元實(shí)施和系統(tǒng)控制。整體型行政主要包括系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)及手段和運(yùn)行機(jī)制兩大部分。

1.組織結(jié)構(gòu)及手段

在整體型行政中,組織結(jié)構(gòu)與組織手段非常重要,是系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)。行政組織結(jié)構(gòu)及手段的合理與否,直接決定了行政運(yùn)作的成效。具體內(nèi)容如下:

第一,建立子系統(tǒng)。在一個(gè)地域廣闊、人口規(guī)模龐大的國家,公共行政的整體(系統(tǒng))運(yùn)作不可能通過單一層級(jí)機(jī)構(gòu)完成,需要?jiǎng)澐譃槎鄠€(gè)部分、多個(gè)層級(jí),通過多個(gè)子系統(tǒng)的分工合作,共同完成。設(shè)置多少子系統(tǒng)、設(shè)置幾個(gè)層次、賦予何種級(jí)別等,涉及行政區(qū)劃制度。秦統(tǒng)一六國后建立的郡縣制為整體型行政的開展奠定了傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)。①王建國、朱莉:《大一統(tǒng):中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的文化基礎(chǔ)》,載《江漢論壇》2019年第6期,第57-63頁。

第二,明確子系統(tǒng)任務(wù)及相互關(guān)系。中央人民政府與各個(gè)子系統(tǒng)具體承擔(dān)何種行政任務(wù),設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)來履行職能,如何確定編制規(guī)模,都很重要。中央人民政府與各個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)系(包括領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督,也包括合作關(guān)系)以及各子系統(tǒng)間的相互關(guān)系(包括競爭、合作與協(xié)同,也包括區(qū)域間更緊密的合作關(guān)系)也需要明確②2022年修正的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法,明確了區(qū)域發(fā)展合作機(jī)制,通過法律的形式肯定了政府間的合作關(guān)系。,以保證整個(gè)系統(tǒng)分工明確,精簡高效。

第三,設(shè)置行政機(jī)關(guān)。根據(jù)公共事務(wù)的性質(zhì)和專業(yè)特點(diǎn),要設(shè)置各類行政機(jī)關(guān)或公務(wù)組織來履行職能。我國改革開放以來,在行政機(jī)關(guān)和公務(wù)組織的設(shè)置方面有很多創(chuàng)新,如各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的設(shè)置,集管理和經(jīng)營于一體,通過土地集約化的經(jīng)營和政策支持,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長③葉必豐:《論我國的法定機(jī)構(gòu)》,載《中外法學(xué)》2022年第3期,第626-642頁。,國有企業(yè)也進(jìn)行了多輪改革。④文宗瑜:《國有企業(yè)70年改革發(fā)展歷程與趨勢展望》,載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年第6期,第29-36頁。

第四,人才選拔。行政機(jī)關(guān)或公務(wù)組織建立后,需要公務(wù)人員的具體運(yùn)作。我國歷史上的科舉制,開創(chuàng)了公開考試、擇優(yōu)錄用、不拘一格選拔人才的先河,為現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。⑤陸文軍:《科舉制與國家公務(wù)員制度比較》,載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年第6期,第125-128頁。在當(dāng)今社會(huì),由于公務(wù)的多樣性和復(fù)雜性,對(duì)各類人才的要求各不相同,因而人才選拔制度更加多元。

第五,獲取物質(zhì)資源。公共行政的開展需要物質(zhì)基礎(chǔ)。相對(duì)而言,秩序行政所需的物質(zhì)資源比較有限,而以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心的整體型行政則需要公共財(cái)產(chǎn)的支持。我國實(shí)行生產(chǎn)資料公有制,大量自然資源和其他公共財(cái)產(chǎn)不僅被運(yùn)用于管理,也被運(yùn)用于經(jīng)營,是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。政府通過相關(guān)部門的運(yùn)作,如政府投資、土地出讓等,將公共財(cái)產(chǎn)投入到市場交易,實(shí)現(xiàn)公有制與市場的對(duì)接。因此,如何通過法律制度建設(shè)來配置、開發(fā)使用和保護(hù)這些公共財(cái)產(chǎn),滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府自身管理的需要,減少資源浪費(fèi)及杜絕腐?、扪偭琛⑺锡堬w:《論行政法制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的拓展——以腐敗治理為視角》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第96-97頁。,是我國公共行政需要解決的突出問題。

第六,數(shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè)。整體型行政是系統(tǒng)運(yùn)作,數(shù)據(jù)及信息是重要的資源。通過數(shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè),可以實(shí)現(xiàn)各種資源手段的有效整合,減少信息傳遞帶來的負(fù)面效益,也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行存在的各種問題和風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)和控制。⑦高秦偉:《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》,載《東方法學(xué)》2022年第2期,第174-187頁。

2.運(yùn)行機(jī)制及手段

在整體型行政中,運(yùn)行機(jī)制也比較復(fù)雜。相比之下,個(gè)體化行政僅需關(guān)注每個(gè)具體行為或每項(xiàng)具體行政活動(dòng),整體型行政則需要共同運(yùn)作,涉及到整體決策、整體實(shí)施以及系統(tǒng)調(diào)控三個(gè)環(huán)節(jié)。

第一個(gè)環(huán)節(jié)為整體決策。正確決策可以助力行政系統(tǒng)的良好運(yùn)行。整體決策有長遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo),也涉及到整體布局、資源分配和重大改革。當(dāng)然,在我國,國家治理的重大決策和改革都屬于政策范疇,公共行政是要將決策轉(zhuǎn)化為行政系統(tǒng)的運(yùn)行指令。整體決策涉及行政立法、行政規(guī)劃、重大行政決策和預(yù)算決策等。①茅銘晨:《“行政決策”概念的證立及行為的刻畫》,載《政治與法律》2017年第6期,第49-61頁。其中,行政規(guī)劃有綜合性的重大戰(zhàn)略規(guī)劃②如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。,也有專項(xiàng)規(guī)劃,有柔性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,也有相對(duì)剛性的土地綜合利用規(guī)劃等,涉及行政立法、行政規(guī)劃、重大行政決策等多項(xiàng)法律制度。

第二個(gè)環(huán)節(jié)為整體實(shí)施。決策能否發(fā)揮效用,關(guān)鍵在于執(zhí)行實(shí)施。實(shí)施環(huán)節(jié)又分為兩個(gè)部分:一是政府履行發(fā)展職能。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)科技創(chuàng)新、城市化進(jìn)程以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,政府需要采取各種推進(jìn)舉措,包括工業(yè)園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資、要素市場(人才、資金、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù))的培育以及公私合營等。③《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2020年3月30日)。實(shí)踐中,政府已經(jīng)深度融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)之中,發(fā)揮了引領(lǐng)、參與、支持和服務(wù)的功能。④潘小娟:《中國政府改革七十年回顧與思考》,載《中國行政管理》2019年第10期,第25-32頁。二是政府履行外部管理職能。主要涉及秩序行政、服務(wù)行政和福利行政。政府外部管理直接涉及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),一直為學(xué)界高度關(guān)注。在整體實(shí)施環(huán)節(jié),行政手段多元,涉及利益多元,需要構(gòu)建多項(xiàng)法律制度。

第三個(gè)環(huán)節(jié)為系統(tǒng)調(diào)控。為了保證系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行,需要監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行,如果發(fā)現(xiàn)問題或遇到不可預(yù)測的外來風(fēng)險(xiǎn),必須快速進(jìn)行調(diào)整。如面對(duì)2020年初突如其來的新冠肺炎疫情,我國及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略,強(qiáng)調(diào)國內(nèi)國際雙循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。再如,為應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),國務(wù)院于2022年5月及時(shí)出臺(tái)了6類33項(xiàng)具體措施,涉及財(cái)政、金融、投資消費(fèi)、糧食能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定和基本民生保障等方面。⑤《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》(國發(fā)〔2022〕12號(hào))。系統(tǒng)調(diào)節(jié)和控制涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管理三個(gè)領(lǐng)域,包括多項(xiàng)制度,如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測制度、宏觀調(diào)控制度、國家儲(chǔ)備制度等;社會(huì)領(lǐng)域的有應(yīng)急管理制度、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)排查制度、社會(huì)糾紛化解制度等;管理領(lǐng)域的有層級(jí)節(jié)制、績效評(píng)估和行政督察制度等。在系統(tǒng)調(diào)控環(huán)節(jié),政府活動(dòng)涉及整體運(yùn)作和外部管理兩個(gè)方面。

(三)整體型行政的方法論基礎(chǔ)

公共行政的模式選擇受到方法論的影響。方法論可以從主觀和客觀兩個(gè)維度分析。主觀方法論,是人們對(duì)相關(guān)問題的認(rèn)知觀念和價(jià)值偏好,帶有很大的主觀性?？陀^方法論則是從科學(xué)的角度來討論模式選擇是否合理,是對(duì)公共行政模式的科學(xué)論證。

在主觀方面,整體型行政是整體主義文化的產(chǎn)物。首先,文化基因決定了整體型治理的選擇。雖然延續(xù)了兩千多年的古代整體型行政建立在倫理基礎(chǔ)上,以“受命于天”作為行政基礎(chǔ)⑥楊陽:《“受命于天”與中國古代施政觀念的形成——商周時(shí)期政治思想述論》,載《政治學(xué)研究》,2017年第4期,第2-14、125頁。,存在很大非理性。中華人民共和國成立以來,尤其是改革開放后,整體型行政被賦予了全新的內(nèi)涵,使其更具有人民性和科學(xué)性,顯示出強(qiáng)大的發(fā)展優(yōu)勢。其次,整體性思維決定了整體型行政的發(fā)展。受整體性思維的影響,人們對(duì)公共事務(wù)的處理,習(xí)慣于從整體視角考慮。為了實(shí)現(xiàn)更大的整體利益,會(huì)不斷推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的改革完善。為了保證整體安全和穩(wěn)定,也會(huì)創(chuàng)造更多的手段和方式去進(jìn)行系統(tǒng)管控。再次,整體利益和個(gè)人權(quán)利的雙重價(jià)值追求決定了整體型行政的發(fā)展方向?！叭嗣裰辽稀薄皥?jiān)持以人民為中心”“共同富?！钡榷际亲非笳w利益的不同表達(dá)。整體利益惠及個(gè)人,但高于個(gè)人利益。同時(shí),改革開放促進(jìn)了個(gè)人價(jià)值的提升,強(qiáng)化個(gè)人的獨(dú)立和自由,使整體型行政所形成的系統(tǒng)更具內(nèi)生活力。最后,整體歸屬感決定了對(duì)整體型行政的認(rèn)同。整體文化造就了中國傳統(tǒng)文化的“家國一體”情懷①柳俊杰:《“家國一體”與中國古代倫理政治分析》,載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2006年第6期,第12-17頁。,“家”構(gòu)成了一個(gè)小的“整體”,家庭或家族成員之間相互依存、相互幫助。對(duì)“家”的情感依賴,同樣延伸到對(duì)國家的依存。在面對(duì)危難時(shí),“一方有難,八方支援”的文化傳統(tǒng)驅(qū)動(dòng)人們一同保護(hù)整體利益。②李建立:《沖突·和諧——中西整體與自我價(jià)值觀之比較》,載《前沿》2010年第1期,第184-187頁。團(tuán)結(jié)一致,眾志成城,這是成就整體的最好詮釋。

在客觀方面,我國的整體型行政符合系統(tǒng)規(guī)律,用系統(tǒng)論闡釋整體型行政的合理性和正當(dāng)性,展現(xiàn)出強(qiáng)大的解釋力。經(jīng)過不斷改革調(diào)整,我國整體型行政已完成對(duì)傳統(tǒng)的超越,符合完整系統(tǒng)的特征,具有開放性和內(nèi)生活力。系統(tǒng)組織體作為一種高級(jí)復(fù)雜的組織體,優(yōu)越于以原子為基礎(chǔ)的機(jī)械組織體,既具有系統(tǒng)的整體功能,可以實(shí)現(xiàn)國家利益的最大化,又能注重個(gè)人權(quán)利保護(hù),實(shí)現(xiàn)雙重優(yōu)勢,兼顧國家和個(gè)人雙重目標(biāo)。一方面,整體型行政具有系統(tǒng)特征,是一個(gè)完整的運(yùn)行系統(tǒng)。系統(tǒng)論原理包含八項(xiàng)基本原理,即整體性、層次性、開放性、目的性、突變性、穩(wěn)定性、自組織和相似性原理。③魏宏森、曾國屏:《系統(tǒng)論——系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)》,清華大學(xué)出版社1995年版,第201-286頁。我國的整體型行政具有整體性等特征,發(fā)展目標(biāo)明確,注重對(duì)外開放,對(duì)內(nèi)改革,并強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性等,完全符合系統(tǒng)論的基本原理,事實(shí)上就是一個(gè)開放的行政系統(tǒng)。另一方面,按照系統(tǒng)科學(xué),整體型行政不僅關(guān)注整體利益,還可以整合個(gè)體的優(yōu)勢。整體型行政模式雖然重視系統(tǒng)整體,但同時(shí),也重視部分的作用,注重個(gè)人元素,不排斥個(gè)人價(jià)值。相反,甚至還促進(jìn)個(gè)人的全面發(fā)展,提升個(gè)人價(jià)值有利于促進(jìn)系統(tǒng)的自組織能力和系統(tǒng)的良性發(fā)展。改革開放四十多年來,“有效市場和有為政府”雙軌運(yùn)行,不僅維護(hù)并發(fā)展了整體利益,也確立了個(gè)人獨(dú)立地位,個(gè)人價(jià)值得到充分肯定。反之,個(gè)人的獨(dú)立和自由也為系統(tǒng)運(yùn)行注入了活力,激發(fā)了社會(huì)的創(chuàng)造精神,也增強(qiáng)了國家的競爭力。

不可置疑的是,整體主義和系統(tǒng)論不僅為公共行政的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和機(jī)制提供正當(dāng)性和合理性的支持,也為行政法典的編纂提供指引,是行政法典結(jié)構(gòu)框架建立的基礎(chǔ)。行政法典作為公共行政系統(tǒng)的法律調(diào)控手段,需要立足于公共行政實(shí)踐,符合公共行政的內(nèi)在目標(biāo)要求。如果行政法典編纂采用不同于整體型行政的方法原理,則會(huì)導(dǎo)致行政法典與和公共行政實(shí)踐的脫節(jié),不利于行政法治的發(fā)展。

三、行政法典的編纂方向

行政法典編纂如何回應(yīng)我國整體型行政的要求,是一個(gè)不容回避的重大問題。行政基本法典編纂的啟動(dòng)④在2021年立法計(jì)劃中,全國人大常委會(huì)已經(jīng)明確要“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。,首先面臨著編纂方向的選擇。行政法典是按照個(gè)體化行政的邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行編排,還是依據(jù)整體型行政的系統(tǒng)框架來編纂,這代表了兩種編纂方向,不僅影響到行政法典的體系和內(nèi)容,也直接決定了行政法典的功能和實(shí)踐價(jià)值。

(一)以個(gè)體化行政為核心的局限(側(cè)重行政行為或行政活動(dòng))

目前,學(xué)界對(duì)行政法典的編纂方向提供了多種方案,比較典型的有四種:第一種是以行政法律關(guān)系為核心。按照民法典的邏輯構(gòu)造,所有內(nèi)容在行政法主體(行政機(jī)關(guān)—相對(duì)人)之間展開。行政法典除總則外,分為行政法主體、行政活動(dòng)(包括行政程序)及行政的監(jiān)督、保障和救濟(jì)。①應(yīng)松年、張航:《中國行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第27-41頁。第二種是以行政行為為核心概念。行政行為側(cè)重于行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的處分。行政法典在一般規(guī)定外,分設(shè)行政行為主體、行政行為以及對(duì)行政行為的監(jiān)督三大部分。行政行為局限于行政機(jī)關(guān)的法律行為,突出行政權(quán)力特征,不涵蓋全部外部行政活動(dòng)。②應(yīng)松年:《當(dāng)代中國行政法(上卷)》,中國方正出版社2005年版,第512-516頁。第三種主張以行政活動(dòng)為支撐概念。與行政行為相比,行政活動(dòng)外延更大,可以涵蓋更多的政府行為。以行政活動(dòng)為主線,行政基本法典可分為一般規(guī)定,行政活動(dòng)主體、行政活動(dòng)和監(jiān)督救濟(jì)。③馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。第四種觀點(diǎn)是以行政程序?yàn)橹匦?。認(rèn)為行政程序法符合提取“最小公因式”的要求,具有相對(duì)穩(wěn)定的特點(diǎn),行政基本法典可以行政程序制度為核心,兼顧規(guī)定行政組織法、行政實(shí)體法和行政救濟(jì)法。④王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁。

這些行政法典的編纂方案各有特色,但都有一個(gè)共同點(diǎn),都是建立在個(gè)體化行政的基礎(chǔ)上。這種立足于個(gè)體化行政模式的編纂邏輯,強(qiáng)調(diào)對(duì)外部行政的規(guī)范以及對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障,但與我國的整體型行政并不匹配,存在很大的局限。其突出問題是編纂軸線偏離系統(tǒng)中心,而且調(diào)整范圍過窄,不能覆蓋我國公共行政的全部內(nèi)容。前述有關(guān)整體型行政的分析表明,政府的外部管理或行政活動(dòng)僅是整體型行政的一部分,除此之外,還有大量涉及整體組織和運(yùn)行的機(jī)制和手段。如果行政法典僅關(guān)注外部行政活動(dòng),忽略行政的整體組織和運(yùn)行,則會(huì)出現(xiàn)“大公共行政、小行政法典”的狀況,也不符合行政法典的整體性、體系化要求。

此外,僅規(guī)范外部行政,也無法全面保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利。實(shí)踐中的許多行政違法行為,是行政系統(tǒng)運(yùn)行無序外溢的結(jié)果。如行政征地補(bǔ)償案件,大多涉及公共工程建設(shè),多因項(xiàng)目管理制度、行政許可制度和下游的土地征收補(bǔ)償制度三者間的相互沖突引起。項(xiàng)目建設(shè)需要滿足項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的及時(shí)性要求,而行政許可及行政補(bǔ)償則需要漫長的時(shí)間完成,所以難以同時(shí)滿足三項(xiàng)制度的時(shí)間要求,導(dǎo)致“良性違法”。⑤薛剛凌、宋龍飛:《論行政法制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的拓展——以腐敗治理為視角》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第96-97頁。行政系統(tǒng)法律秩序的非理性也可能侵害整體利益。為切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,需要超出行政活動(dòng)自身,進(jìn)入到行政系統(tǒng)中的制度統(tǒng)籌層面,才能從根本上解決“良性違法”問題。

(二)以整體型行政為重心的必要性和可行性(注重系統(tǒng)組織及運(yùn)行)

行政法典以整體型行政為重心編纂,是我國公共行政的實(shí)踐要求。以整體化行政為核心的編纂方向更著眼于公共行政整體的組織和運(yùn)行,注重系統(tǒng)秩序建構(gòu)。在個(gè)體化行政為核心的編纂模式中,行政行為或行政活動(dòng)是一個(gè)核心概念,整體內(nèi)容以此核心概念展開⑥馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。,而以整體型行政為重心的編纂則圍繞著行政系統(tǒng)展開,涉及系統(tǒng)的組織和運(yùn)行兩大部分。其核心概念可以提煉為“系統(tǒng)組織”和“系統(tǒng)運(yùn)行”。當(dāng)然,外部的各類行政行為或行政活動(dòng)也是整體型行政的重要構(gòu)成部分。行政基本法典兩種不同編纂方向的結(jié)構(gòu),見圖二。

圖二:行政法典編纂邏輯圖

以整體型行政為重心編纂行政法典,十分必要。具體理由如下:

第一,建構(gòu)整體型行政法律秩序的需要。整體型行政是一個(gè)龐大的系統(tǒng),涉及多個(gè)部分、多個(gè)要素、多個(gè)環(huán)節(jié)、多種手段,要實(shí)現(xiàn)整體行政目標(biāo),統(tǒng)一行政運(yùn)作,確保行政系統(tǒng)運(yùn)行高效,都依賴于行政客觀法秩序建構(gòu)。我國古代行政法及行政法典以秩序見長,也是源于整體型行政的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代社會(huì),整體型行政更為復(fù)雜,尤其是政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心,政府職能廣泛延伸到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)之中,因而行政秩序建構(gòu)就更為重要。因此,行政基本法典要從總體上注重公共行政系統(tǒng)法律秩序的建構(gòu),為整體型行政的有效開展提供法律支持。

第二,全面規(guī)范和制約行政權(quán)力的需要。在整體型行政中,行政權(quán)力內(nèi)容繁多,遠(yuǎn)超行政機(jī)關(guān)的外部管理權(quán)限,包括行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)、資源配置權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)、招商引資權(quán)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測權(quán)等,都需要法律的規(guī)范和控制。有權(quán)力的地方就有濫用的可能,所有行政權(quán)力都要受法律制約。以個(gè)體化行政為核心的法典化路徑,將側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的外部活動(dòng)權(quán)限,會(huì)留下許多不受監(jiān)督的權(quán)力真空,容易滋生腐敗和導(dǎo)致浪費(fèi)資源。

第三,保護(hù)整體利益和個(gè)人權(quán)利的需要。我國整體型行政以整體利益為導(dǎo)向,追求整體行政目標(biāo),同時(shí),也會(huì)涉及外部管理,關(guān)系相對(duì)人的權(quán)利義務(wù);因此,行政基本法典編纂需要通過行政系統(tǒng)組織和運(yùn)行制度的建立健全,促成整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),保護(hù)整體利益,并兼顧對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。如果僅以外部管理為核心,強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障與救濟(jì),則容易忽略對(duì)整體利益的增進(jìn)與保護(hù)。

第四,滿足行政法典內(nèi)在整體性的要求。在整體型行政中,實(shí)際存在兩種范式:一是“整體與部分”的關(guān)系;二是“行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人”的關(guān)系。只有以整體型行政為重心,才能有效整合兩種范式。整體型行政能夠兼容這兩種范式;相反,如果以個(gè)體化行政為核心,僅關(guān)注“行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人”范疇,會(huì)將“整體與部分”關(guān)系排斥在外。此外,行政法典的整體性還源于系統(tǒng)論的支持。系統(tǒng)論為我國整體型公共行政提供了方法支撐,行政法典的編纂也要融入系統(tǒng)方法。行政法典的結(jié)構(gòu)體系要與公共行政系統(tǒng)性功能相匹配,明確系統(tǒng)性原則,保障行政法制度的科學(xué)合理。

從實(shí)踐和歷史的角度看,以整體型行政為重心的編纂路徑,不僅是必要的的,也是可行的。具體分析如下:

首先,我國整體型行政具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ),可以為行政基本法典提供制度框架。整體型行政在我國已有數(shù)千年歷史。自中華人民共和國成立以來,經(jīng)過不斷的改革探索,形成了既強(qiáng)調(diào)整體又重視個(gè)體的整體型行政模式。①尉鵬陽:《中國行政模式的特征:一種整體主義視角》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第58-78頁。這一模式確保了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定和繁榮,創(chuàng)造了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。實(shí)踐中探索的區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度、行政規(guī)劃制度、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)運(yùn)行制度、公共工程建設(shè)制度等,都不是秩序行政中的外部行政活動(dòng),但可以和外部行政制度一道,支撐整體型行政法典的制定。

其次,我國整體型行政立法已有相當(dāng)積累,可以為行政基本法典編纂提供基礎(chǔ)支持。一方面,外部行政的立法已相對(duì)成熟,以行政訴訟法為核心,以保障個(gè)人權(quán)利為宗旨的一系列法律制度得以建立;另一方面,在整體組織和運(yùn)行方面也有部分立法,如行政組織方面有《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》《中華人民共和國公務(wù)員法》等;在公共財(cái)產(chǎn)方面有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國政府采購法》等;在整體運(yùn)行方面有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《重大行政決策程序暫行條例》等。雖然許多立法位階較低,但已經(jīng)具有制定行政法典的立法基礎(chǔ)。

再次,我國歷史上的行政法典都是建立在整體型行政基礎(chǔ)上的,可以為行政基本法典的制定提供參考。前揭所述,從《周禮》開始,至《唐六典》,最后到《大清會(huì)典》,展現(xiàn)了我國古代行政法典的完整風(fēng)貌。保存完整的《大清會(huì)典》是從整體上進(jìn)行行政法典編纂(或行政法規(guī)范匯編),涉及政府各個(gè)部門,各個(gè)管理領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié),既包括整體行政在內(nèi),也涉及外部管理。②張晉藩:《中國法制史》,商務(wù)印書館2010年版,第382-388頁。只不過在中國古代,比較注重整體目標(biāo),不夠重視個(gè)體權(quán)利。但這些行政法典注重整體行政的組織和運(yùn)行,其立法框架和立法技術(shù)具有參考價(jià)值。

最后,我國的法治和文化傳統(tǒng)也將為這種整體性的法典編纂方向提供政治和社會(huì)保障。與西方崇尚個(gè)人主義不同,我國歷來選擇的是整體主義進(jìn)路。堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持社會(huì)主義道路,堅(jiān)持以人民為中心,都是整體主義的法治要求。而且,社會(huì)的整體歸屬感很強(qiáng),也期盼國家的整體型行政能夠高效運(yùn)行,更加科學(xué)理性,所有行政權(quán)力能夠得到有效控制。這都是整體型行政法典編纂的重要保障。

(三)兼顧對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)

毋庸置疑,規(guī)范外部行政活動(dòng),保障個(gè)人合法權(quán)益始終是行政法的重要使命。改革開放以來,行政法的發(fā)展就是圍繞外部行政展開,超越傳統(tǒng),重塑了個(gè)人與政府的關(guān)系,個(gè)體價(jià)值得到充分肯定,社會(huì)自由和理性精神增長,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展。在實(shí)踐中,規(guī)范外部行政的法律制度相對(duì)比較成熟,制定了《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國國家賠償法》以及《中華人民共和國政府信息公開條例》等,對(duì)這部分以外部管理為規(guī)范對(duì)象的行政法制度,行政法典要予以特別重視。

除已有的行政立法外,行政法典在服務(wù)行政和福利行政方面,也需要進(jìn)一步擴(kuò)展個(gè)人的實(shí)體權(quán)利,包括受教育權(quán)的延展,享受免費(fèi)醫(yī)療和更好的社會(huì)保障權(quán)等,并通過法律機(jī)制建構(gòu)推進(jìn)個(gè)人對(duì)行政整體運(yùn)行的參與,如發(fā)展公私合作(PPP制度),強(qiáng)化個(gè)人對(duì)政府運(yùn)作的法律監(jiān)督權(quán)利等。

此外,行政法典還需要理順外部管理與系統(tǒng)運(yùn)行之間的關(guān)系。當(dāng)外部具體管理與系統(tǒng)運(yùn)行發(fā)生沖突時(shí),如何解決兩者間的矛盾,需要建立一套沖突適用規(guī)則,切實(shí)保障個(gè)人合法權(quán)益。

四、行政法典的目標(biāo)定位

我國獨(dú)特的整體型行政模式?jīng)Q定了行政法典編纂的特色所在,除了要以整體型行政為行政法典的建構(gòu)邏輯,其目標(biāo)追求也具有獨(dú)特品質(zhì)。

(一)秩序目標(biāo):建構(gòu)符合系統(tǒng)規(guī)律的客觀行政法體系

比較而言,整體型行政的組織和運(yùn)行特別依賴客觀法律秩序的建構(gòu)。在整體型行政中,涉及多個(gè)子系統(tǒng)、多個(gè)要素,而且系統(tǒng)組織手段復(fù)雜多元,系統(tǒng)運(yùn)行涉及多個(gè)環(huán)節(jié),要保證公共行政系統(tǒng)有效運(yùn)作,需要建立一套科學(xué)的法律秩序,遵循系統(tǒng)規(guī)律,符合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系、信息論和控制論的原理等。①李昌麒、周亞伯:《怎樣運(yùn)用系統(tǒng)論研究法學(xué)問題》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1984年第1期,第18-21頁。這也是行政法典編纂的秩序目標(biāo)。只有將各個(gè)行政要素和各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)調(diào)整到最合理的狀態(tài),才能實(shí)現(xiàn)整體行政的最終目標(biāo)?？陀^行政法②客觀行政法是主觀權(quán)利(Subjcktives Recht)的對(duì)稱,指行政法律規(guī)范本身,與權(quán)利、義務(wù)以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系(主觀法)相區(qū)別。參見:黃宇驍:《行政法上的客觀法與主觀法》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2022年第1期,第131-132頁。體系的建構(gòu)包含三個(gè)方面:

一是以整體型行政為核心的法律框架體系。涉及法治精神和基本原則,也包括對(duì)整體型行政組織和運(yùn)行的規(guī)范以及法律監(jiān)督和救濟(jì)。要注重這個(gè)法律框架體系的整體性、系統(tǒng)性、融通性和協(xié)調(diào)性,提高效益,降低運(yùn)行成本和減少內(nèi)耗,并盡可能地實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)和開放,以確保整體型行政符合系統(tǒng)原理,并通過其有效運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。

二是各類行政組織制度和系統(tǒng)運(yùn)行制度。整體型行政涉及諸多行政權(quán)力,而且多與資源配置和使用有關(guān),使用不慎,極易帶來整體利益的重大損失,也容易滋生腐敗。尤其是系統(tǒng)運(yùn)行中的行政權(quán)力沒有外部相對(duì)人的直接約束,更容易違法濫用。因此,需要從實(shí)體和程序上對(duì)各項(xiàng)行政權(quán)力全面進(jìn)行規(guī)范。

三是外部管理法律制度。如行政許可制度、行政處罰制度和行政強(qiáng)制制度等,這也是客觀行政法體系的重要構(gòu)成部分:一方面,涉及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),需要建立法律秩序,為相對(duì)人提供行為預(yù)期;另一方面,要統(tǒng)一規(guī)范政府的管理行為,保障外部行政的有效運(yùn)行,提高效率,并減少因?yàn)橹刃虿粫扯鴰淼母鞣N紛爭。

行政法典編纂要建構(gòu)科學(xué)的客觀行政法體系,并不意味著要放棄主觀權(quán)利保護(hù)。相反,需要更加重視在公共行政中個(gè)人的主觀公權(quán)利。幾十年來,我國建立了以行政訴訟為核心的一系列行政法制度,極大地推進(jìn)了主觀行政法的發(fā)展。尤其是行政訴權(quán)的確立,在某種意義上建立起個(gè)人與政府的平等訴訟關(guān)系。①梁君瑜:《行政訴權(quán)研究》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2019年版,第36-40頁。并且在此基礎(chǔ)上,從實(shí)體和程序兩個(gè)方面極大地?cái)U(kuò)展了主觀公權(quán)利的內(nèi)涵和外延。②馬懷德:《行政訴訟制度發(fā)展歷程》,北京大學(xué)出版社2008年版,第191頁;耿寶建:《主觀公權(quán)利與原告資格——保護(hù)規(guī)范理論的中國式表達(dá)與運(yùn)用》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第3-18頁。強(qiáng)調(diào)對(duì)主觀公權(quán)利的保護(hù),并不等同于行政法典圍繞著個(gè)人的主觀權(quán)利建構(gòu)。因?yàn)檎w型行政大部分組織和運(yùn)行活動(dòng)都不具有“外部性”③這里的“外部性”是從是否有具體相對(duì)人的角度使用,嚴(yán)格地說,系統(tǒng)運(yùn)行與外部管理是兩個(gè)不同范疇,系統(tǒng)運(yùn)行側(cè)重于整體與部分的關(guān)系,而對(duì)外管理則有內(nèi)部與外部之分。前者如全國商業(yè)節(jié)點(diǎn)城市的確立,是整體布局行為,沒有具體相對(duì)人;后者如行政處罰作出前的合法性審查與集體討論程序都具有內(nèi)部性。,而是著眼于整體目標(biāo)實(shí)施,并不針對(duì)具體相對(duì)人。如國家級(jí)中心城市的確立④現(xiàn)確立北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安9座國家級(jí)中心城市。參見《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006—2010年)》《國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 關(guān)于印發(fā)成渝城市群發(fā)展規(guī)劃的通知》,涉及國家發(fā)展的整體布局,以及公共資源和社會(huì)資源的配置和聚集,意義重大,但不是針對(duì)個(gè)人而為的,也不是針對(duì)某個(gè)具體城市而為的。如果行政法典編纂僅關(guān)注主觀公權(quán)利,將會(huì)遺漏掉公共行政中的許多重要內(nèi)容,背離行政法典的整體性要求。

在客觀行政法體系中,加強(qiáng)對(duì)主觀公權(quán)利的保護(hù)已有相當(dāng)基礎(chǔ)。一方面,要把以往有關(guān)主觀公權(quán)利的法律制度全部納入行政法典,并加以完善;另一方面,還要拓展個(gè)人對(duì)公共行政的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),以增強(qiáng)客觀行政法體系的民主性和科學(xué)性,促進(jìn)行政法典編纂目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)價(jià)值目標(biāo):整體利益與個(gè)人權(quán)利并重

從系統(tǒng)論的原理出發(fā),整體利益可以界定為系統(tǒng)運(yùn)行所追求的或產(chǎn)出的利益,實(shí)際上就是系統(tǒng)利益。整體利益是整體型行政的努力目標(biāo),也是行政法典的重要價(jià)值追求。對(duì)整體利益,可以做如下理解:第一,整體利益是整體的利益。整體利益大于部分利益之和,不能分解,也不能還原成多個(gè)利益。第二,整體利益獨(dú)立于個(gè)人權(quán)利存在,與個(gè)人權(quán)利并存。在大多數(shù)情況下,整體利益與個(gè)人權(quán)利方向一致,但有時(shí)也會(huì)存在沖突。第三,整體利益可以為系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)體分享,但個(gè)體無法獨(dú)立占有和支配。第四,整體利益是整體運(yùn)行追求和得到的利益,不是提取公因式所得。整體利益不同于一般的社會(huì)利益或公共利益,更具有整體性和系統(tǒng)性,是國家主動(dòng)追求的目標(biāo)。

概括地說,在公共行政領(lǐng)域,整體利益包括公共安全和社會(huì)穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高品質(zhì)發(fā)展,個(gè)人自由與權(quán)利的擴(kuò)展與實(shí)現(xiàn),國家財(cái)富的快速增長,管理系統(tǒng)的高效和廉潔,政府對(duì)外管理的民主、科學(xué)和規(guī)范等。

整體利益不同于公共利益。整體利益是整體的利益,是從系統(tǒng)角度來分析的,是系統(tǒng)有效運(yùn)行的追求目標(biāo)。而公共利益來源于個(gè)體,是多個(gè)個(gè)體的利益之和。整體利益具有不可分割性,為系統(tǒng)享有,而公共利益在許多情況下是可以分割的。相對(duì)于整體利益,公共利益更多表現(xiàn)為一種局部利益,如地方利益、部門利益以及社會(huì)組織的利益等,都可能是公共利益,但當(dāng)公共利益具有全局性和整體性時(shí),可以與整體利益互用。換言之,現(xiàn)實(shí)生活中,整體利益、個(gè)人權(quán)利和公共利益三者可以同時(shí)并存。

在西方,與整體利益觀比較接近的是社會(huì)法學(xué)派主張的社會(huì)利益。⑤[美]龐德:《法理學(xué)》第三卷,廖德宇譯,法律出版社2007年版,第203-218、250-251頁。關(guān)于“社會(huì)利益”的清單,龐德列舉了六類:一是要求公共安全的社會(huì)利益;二是追求社會(huì)制度之安全的社會(huì)利益;三是追求公共道德的社會(huì)利益;四是追求社會(huì)資源保護(hù)的社會(huì)利益;五是追求社會(huì)進(jìn)步的社會(huì)利益;六是追求個(gè)體生活的利益。龐德認(rèn)為,上述列舉的是現(xiàn)代法律中已被承認(rèn)或者即將得到承認(rèn)的社會(huì)利益。①[美]龐德:《法理學(xué)》第三卷,廖德宇譯,法律出版社2007年版,第218-244頁。法律的功能就是盡可能去實(shí)現(xiàn)這些利益。社會(huì)法學(xué)派是把社會(huì)作為一個(gè)整體對(duì)待,法律要和社會(huì)相兼容,促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展,要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益。

行政法典雖要致力于整體利益的追求,但同樣需要高度重視個(gè)人權(quán)利,行政法典在建構(gòu)客觀行政法律體系、追求整體利益的同時(shí),也要把確認(rèn)、擴(kuò)展和保護(hù)個(gè)人權(quán)利、提高個(gè)人福祉作為重要價(jià)值追求。在行政法上,個(gè)人的主觀公權(quán)利包括三大部分:一是實(shí)體權(quán)利,如行政法保護(hù)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán),此外,還有受教育權(quán)、衛(wèi)生健康權(quán)、環(huán)境權(quán)及社會(huì)保障權(quán)等。二是程序權(quán)利,涉及外部行政活動(dòng)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。個(gè)人的程序權(quán)利還可進(jìn)一步拓展到公共行政的全過程。三是行政救濟(jì)權(quán),包括行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)和國家賠償權(quán)等。主觀公權(quán)利的發(fā)展,不僅提升了個(gè)人價(jià)值,賦予個(gè)人更多自由和發(fā)展空間,也給以往的整體型行政注入了活力和創(chuàng)新精神,使其具備更多內(nèi)生的自組織能力。

原則上,整體利益對(duì)所有人都有利,如良好的生態(tài)環(huán)境,對(duì)每個(gè)人來說都是重要的和有利的,但為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而要求有關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)型或搬遷,對(duì)這些企業(yè)來說,就是重大利益調(diào)整。再如,為了防止房地產(chǎn)市場的畸形,我們采取了各種調(diào)控手段,包括限購、限售和限貸等,這對(duì)市場的均衡合理發(fā)展有利,是整體利益所需,但對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的利益有所減損。

可見,由于系統(tǒng)復(fù)雜多元,各種利益沖突在所難免,整體利益也會(huì)經(jīng)常與個(gè)人利益發(fā)生沖突。如何減少和處置這些沖突,需要建立一套規(guī)則。首先,在追求整體利益而采取相關(guān)措施時(shí),要盡可能地考慮到個(gè)體利益,并設(shè)定相關(guān)啟動(dòng)條件;其次,如果會(huì)造成個(gè)人利益的重大損失,需要建立成本效益分析機(jī)制;再次,如果為了整體利益,不得已減損個(gè)人利益時(shí),需要進(jìn)行政策性補(bǔ)償和損害賠償,以實(shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)均衡原則②陳紅:《國家賠償法學(xué)》,廈門大學(xué)出版社2015年版,第5-9頁。;最后,在緊急情況下,為了整體利益,可以先采取相關(guān)措施和作出有關(guān)決定,但事后要進(jìn)行補(bǔ)救。

五、行政法典的結(jié)構(gòu)框架

按照整體型行政的編纂思路,行政法典不再局限于外部管理或行政活動(dòng),而要覆蓋全部公共行政,行政法典的內(nèi)容也將會(huì)有很大擴(kuò)展。為順利推進(jìn)法典化進(jìn)程,可以按照總的編纂方向分別制定行政基本法典和各部門行政法典,并有機(jī)整合在一起。對(duì)此,有以下問題需要進(jìn)一步研究。

(一)行政基本法典與部門行政法典

關(guān)于行政基本法典和部門行政法典的劃分標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為,行政基本法典是通過“提取公因式”的方式,將部門行政法中具有普遍適用性的規(guī)范提取出來形成統(tǒng)一規(guī)定。③馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁;王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁。這種觀點(diǎn)主要適用于對(duì)“個(gè)體化行政”的規(guī)范。在行政實(shí)踐中,外部管理行為往往具有普遍性和類型化特征,尤其表現(xiàn)在程序方面,確實(shí)可以通過“提取公因式”的方式來加以規(guī)范,但“提取公因式”的方式對(duì)“整體型行政”的法典編纂而言,則有很大局限。因?yàn)闃?gòu)成“整體型行政”涉及的法律和行政法規(guī)有幾十部之多,體量很大,而且每項(xiàng)制度有自己的功能和特色,但都為整體型行政所不可缺少,故難以通過“提取公因式”的方式成就行政法典的編纂目標(biāo)。

為建構(gòu)整體型行政的完整法律框架,行政基本法典應(yīng)圍繞著“系統(tǒng)組織”和“系統(tǒng)運(yùn)行”展開,要將相關(guān)的組織要素和整體運(yùn)行手段全部納入行政法典之中。可以考慮采用“必備組織要素”和“基本運(yùn)行手段”的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)輔之“提取公因式”標(biāo)準(zhǔn)?！氨貍浣M織要素”是作為整體運(yùn)行不可缺少的組織手段,如為完成特定公務(wù),需要明確行為主體,投入人、財(cái)、物和技術(shù)手段等,這些都是不可缺少的組織要素。“基本運(yùn)行手段”是為完成特定公務(wù)而經(jīng)常使用的各種手段,如行政規(guī)劃、行政立法、重大決策、預(yù)算決策、政府實(shí)施、外部管理、行政督察等。需要注意的是,“必備組織要素”和“基本運(yùn)行手段”存在一定程度的交叉,如征稅制度,既是一種組織手段,沒有資金的支持,任何公務(wù)都無法正常開展;又是一種行政運(yùn)行制度,而且外部性很強(qiáng),涉及被征收人的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)然,對(duì)于各種“必備組織要素”和“基本運(yùn)行手段”中的共性部分,也可以采用“提取公因式”的標(biāo)準(zhǔn)給出一般性的規(guī)定。

考慮到目前有關(guān)“必備組織要素”和“基本運(yùn)行手段”的體量很大,而且各個(gè)要素和各個(gè)手段之間的法律制度發(fā)展程度參差不齊,因此,需要考慮框架式的行政法典編纂,即可大致按照荷蘭行政法典的編纂模式,進(jìn)行框架立法。這種框架立法具體包括四項(xiàng)內(nèi)容:第一,制定統(tǒng)一的行政基本法典,建立整體型行政的完整法律框架;第二,明確規(guī)定總則部分的內(nèi)容,并將相對(duì)成熟的法律制度直接編入法典,對(duì)尚不成熟的法律制度可暫時(shí)空置,或設(shè)置活頁,將來立法后直接插入;第三,對(duì)于行政基本法典中部分制度需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定的,如公務(wù)員法典,可采用有兩種方案:一種方案是采取行政基本法典與部門行政法典融合的方式,單獨(dú)制定公務(wù)員法典,并將專門行政法典嵌入行政基本法典之中,這比較便捷;另一種方案就是在行政基本法典中做原則規(guī)定,再由部門行政法典作詳細(xì)規(guī)范?？傊?行政法典編纂主要是為了實(shí)現(xiàn)整體性與多元性的融通,也是為了滿足穩(wěn)定性與靈活性的雙重要求。

行政基本法典要按照整體型行政的邏輯展開,但無法詳盡所有法律規(guī)范,仍有許多空間留待部門行政法典加以編纂。部門行政法典包括專門領(lǐng)域的行政法典和要素行政法典兩個(gè)方面。前者如教育法典、環(huán)境法典、農(nóng)業(yè)法典等,后者如公務(wù)員法典、公共工程法典等。按照整體型行政的法典編纂要求,所有的部門行政法典都要遵循總體編纂思路,既要確保國家整體行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),又要切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,而不能各自為政,導(dǎo)致立法沖突。當(dāng)然,對(duì)于沖突的法律適用,在行政基本法典中也需要作出相應(yīng)規(guī)定。

(二)行政基本法典的主體結(jié)構(gòu)

行政基本法典應(yīng)包括一般規(guī)定、整體型行政框架、法律監(jiān)督和救濟(jì)三大部分。其中,整體型行政框架又可進(jìn)一步分為兩大板塊六個(gè)子系統(tǒng),即行政組織法編、公共財(cái)產(chǎn)法編、整體決策編、整體實(shí)施編、系統(tǒng)調(diào)控編以及外部行政活動(dòng)編等,共八編構(gòu)成。見圖三。

圖三:行政基本法典結(jié)構(gòu)圖

行政基本法典的具體編排如下:

第一編為總則編。規(guī)定一些基本問題,統(tǒng)領(lǐng)其他各編。具體可分為五章:第一章為一般規(guī)定,涉及立法宗旨、立法依據(jù)、調(diào)整范圍和適用范圍等;第二章為基本原則,需要綜合考慮整體型行政的法治訴求,同時(shí)重視外部行政對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。如黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、法治原則、系統(tǒng)發(fā)展原則、權(quán)利保障原則、行政效益原則等。黨的領(lǐng)導(dǎo)是整體型行政的政治保障。第三章為整體型行政的基本規(guī)定,包括整體組織和系統(tǒng)運(yùn)行,涉及整體型行政的基本框架。第四章為外部行政活動(dòng)的一般規(guī)定,包括實(shí)體和程序。第五章為法律監(jiān)督與救濟(jì)的一般規(guī)定,包括違法責(zé)任、監(jiān)督方式和救濟(jì)渠道。

第二編為行政組織編。合理的行政組織是整體型行政有效運(yùn)作的前提,關(guān)系到整體與部分、部分與部分的關(guān)系,也包括外部行政活動(dòng)的組織等。在我國古代,行政組織法備受重視。實(shí)際上,我國古代行政法典就是以行政組織法為重心,重視各類行政組織制度建設(shè),如郡縣等行政區(qū)劃制度、管制設(shè)置制度和科舉制度等,以確保整體秩序。本編分六章:第一章為行政組織的一般規(guī)定,包括組織主體、組織原則、組織結(jié)構(gòu)、組織手段、組織機(jī)制和程序等。第二章為行政區(qū)劃法。雖然重要的行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整由憲法規(guī)定,并由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定,但中央和地方政府也有行政區(qū)劃的調(diào)整權(quán),需要明確其權(quán)力行使的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序。第三章為政府組織法。包括中央人民政府組織法(國務(wù)院組織法)和地方各級(jí)人民政府組織法。第四章為行政機(jī)關(guān)及公務(wù)組織設(shè)置法。我國的公共行政內(nèi)容龐雜,行政機(jī)關(guān)及公務(wù)組織種類很多,需要規(guī)定設(shè)置原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序,外部行政活動(dòng)的組織也要專門規(guī)定。此外,編制問題可一并規(guī)定。第五章為公務(wù)員法。規(guī)定公務(wù)員的地位、權(quán)利義務(wù)、基本原則和基本制度。第六章為技術(shù)支持法。涉及數(shù)據(jù)和信息等技術(shù)方面的內(nèi)容。如規(guī)定數(shù)據(jù)在整體型行政中的地位及提供的技術(shù)支持、政府?dāng)?shù)據(jù)的收集和保護(hù)、數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的建設(shè)和數(shù)字政府建設(shè)等其他問題。

第三編為公共財(cái)產(chǎn)編。公共財(cái)產(chǎn)作為整體型行政的物質(zhì)基礎(chǔ),是公共行政不可缺少的重要保障。公共財(cái)產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)功能,同樣具有社會(huì)功能以及國家安全功能等。實(shí)踐中,政府運(yùn)作公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)力涉及多個(gè)方面,如土地一級(jí)市場的經(jīng)營、公共工程建設(shè)、政府采購、政府債務(wù)等都涉及政府的權(quán)限。此外,公物的外部利用制度涉及相對(duì)人的基本權(quán)利,也需要建立完備的法律制度予以保障。

嚴(yán)格地說,公共財(cái)產(chǎn)作為行政組織的物質(zhì)手段,本應(yīng)在行政組織法編規(guī)定。但考慮到公共財(cái)產(chǎn)在整體型行政中的重要地位,以及公共財(cái)產(chǎn)制度的多元復(fù)雜性,因此,單獨(dú)設(shè)編。在法國,也有相應(yīng)的立法體例,法國早在2006年就制定了專門的《公法人財(cái)產(chǎn)法典》。本編具體分為七章:第一章為公共財(cái)產(chǎn)的一般規(guī)定,涉及公共財(cái)產(chǎn)的界定、主要類型、基本原則、基本制度等。第二章為自然資源法,涉及土地、礦藏、海洋等各類自然資源的保護(hù)和開發(fā)使用、資源征收征用補(bǔ)償。第三章為公共工程法,涉及公共工程設(shè)計(jì)、建造、維護(hù),公私合作制度(PPP制度)等。至于公共工程的規(guī)劃是否列入本章,還需進(jìn)一步考慮。第四章為公共設(shè)施法。涉及各類公共設(shè)施的創(chuàng)設(shè)、使用與保護(hù),與相對(duì)人的公法使用權(quán)直接關(guān)聯(lián)。因此,我國急需要建立相關(guān)法律制度。第五章為公共資金法,涉及公共資金的種類、稅收征管、行政收費(fèi)、公共基金等。第六章為國有企業(yè)經(jīng)營法,涉及國有經(jīng)營性資金的使用和經(jīng)營。①國有企業(yè)法涉及兩個(gè)部分,一個(gè)是國有企業(yè)設(shè)置法,一個(gè)是國有企業(yè)經(jīng)營法,是合并到行政組織編中統(tǒng)一規(guī)定,還是分別在不同部分規(guī)定,還需要具體研究。第七章為行政性資產(chǎn)管理法。包括行政用地、用房、用車及各類用于行政自身的資金的管理和使用等。

第四編為整體決策編。在整體型行政中,整體決策具有重要地位。只有科學(xué)決策才能保證系統(tǒng)的正常運(yùn)行,相反,如整體決策失誤,會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)的重大損失。但只要系統(tǒng)開放并具有內(nèi)生活力,并按照系統(tǒng)論、控制論原理,建立科學(xué)的決策與反饋機(jī)制,就能將整體決策失誤降到最低。

本編可設(shè)計(jì)五章:第一章為整體決策的一般規(guī)定,明確整體決策的界定、范圍、種類和統(tǒng)一性、融通性等基本原則,避免各自為政、互為沖突。第二章為行政立法。規(guī)定行政法規(guī)和行政規(guī)章,也包括一般規(guī)范性文件。第三章為行政規(guī)劃。行政規(guī)劃的種類很多,這里主要就宏觀決策類規(guī)劃加以規(guī)定。第四章為重大行政決策。涉及重大決策的類型、決策主體、決策范圍、決策機(jī)制和決策程序等。第五章為行政預(yù)算。行政預(yù)算要與行政規(guī)劃及重大行政決策相一致,以保障規(guī)劃與決策的順利實(shí)施。

第五編為整體實(shí)施編。整體決策作出后,其目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn),倚重實(shí)施環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)又分為兩個(gè)部分:一是整體實(shí)施。即將決策任務(wù)分解到各個(gè)子系統(tǒng),確立具體執(zhí)行機(jī)構(gòu),投入各種資源,運(yùn)用指揮權(quán)力或其他激勵(lì)措施,通過分工合作,落實(shí)決策目標(biāo)。二是外部行政。即通過行政機(jī)關(guān)的外部管理活動(dòng),實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。后一部分涉及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),將單獨(dú)設(shè)編。本編只是涉及第一部分內(nèi)容,具體可設(shè)計(jì)為五章:第一章為整體實(shí)施的一般規(guī)定,實(shí)施范圍和種類、實(shí)施原則和實(shí)施的基本制度;第二章為整體實(shí)施方案的確立。包括明確實(shí)施主體及職責(zé)分工,各種資源投入,各種配套法律制度的建立。第三章為實(shí)施措施,包括財(cái)政措施、金融措施、行政措施等,最近國務(wù)院出臺(tái)的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)措施就包括了六大類33項(xiàng)措施。②新華社:《國務(wù)院印發(fā)〈扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施〉》,載中國政府網(wǎng),www.gov.cn/xinwen/2022-05/31/content_5693237.htm.從法律上來看,決策實(shí)施措施還需要進(jìn)一步凝練。第四章為具體實(shí)施和監(jiān)控,包括具體的實(shí)施步驟和實(shí)施監(jiān)控等。第五章為決策改革試點(diǎn)。為確保整體型改革決策的穩(wěn)妥推進(jìn),需要試點(diǎn)探索,積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。改革試點(diǎn)制度已經(jīng)成為我國重要的行政法制度③如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革、自貿(mào)區(qū)的改革等。,涉及改革權(quán)的獲取、實(shí)施、取消等,改革權(quán)意味著有改革創(chuàng)新的空間,但也需要在法治的軌道上運(yùn)行。

第六編為系統(tǒng)調(diào)控編。系統(tǒng)安全是整體型行政中至關(guān)重要的一個(gè)部分。為了保障系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行,需要對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)行跟蹤監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)調(diào)整,并及時(shí)處置各種風(fēng)險(xiǎn),確保系統(tǒng)處于可控范圍。本編可分為五章:第一章為一般規(guī)定,包括系統(tǒng)調(diào)節(jié)和控制范圍的界定、基本原則等;第二章為安全預(yù)防法,涉及國家安全制度、貯備制度和行政監(jiān)測制度;第三章為行政調(diào)節(jié)法,包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)④如財(cái)政、稅收等調(diào)節(jié)手段。、社會(huì)調(diào)節(jié)和區(qū)域發(fā)展均衡調(diào)節(jié)等;第四章為系統(tǒng)控制法,包括應(yīng)急管理、社會(huì)沖突化解、行政督察和績效評(píng)估等。

第七編為外部行政編。在整體型行政中,整體實(shí)施和系統(tǒng)調(diào)控環(huán)節(jié)中都涉及對(duì)外部相對(duì)人的直接管理,包括秩序行政、服務(wù)行政和福利行政等內(nèi)容。目前學(xué)界對(duì)外部行政活動(dòng)關(guān)注較多,有關(guān)行政法典化的論文大多論及該部分內(nèi)容。①江必新:《邁向統(tǒng)一的行政基本法》,載《清華法學(xué)》2012年第5期,第101-111頁;章志遠(yuǎn):《中國特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學(xué)》2018年第9期,第86-94頁;應(yīng)松年:《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》,載《行政法學(xué)研究》2021年第1期,第3-12頁;葉必豐:《行政法的體系化:“行政程序法”》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第61-62頁;楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁。本編可分為六章:第一章為一般規(guī)定,涉及外部行政活動(dòng)的范圍、種類、基本原則等。第二章為行政活動(dòng)的主體,包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人。第三章為行政行為,包括一般規(guī)定和典型類型如行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等。第四章為其他行政活動(dòng),包括行政事實(shí)行為、行政調(diào)解、行政裁決等。第五章行政程序,包括一般規(guī)定、程序原則和典型程序制度。第六章為政府信息公開,涉及政府信息的界定、公開的范圍和方式等。

第八編為法律監(jiān)督與救濟(jì)。法治原則要求整體行政的組織和運(yùn)行都要受法律的支配和控制。在整體型行政中,無論是行政組織權(quán)還是系統(tǒng)運(yùn)作權(quán),都十分龐大,而且種類繁多,需要多元法律監(jiān)督,并對(duì)外部行政的相對(duì)人提供有效救濟(jì)。本編可分為五章:第一章為包括一般規(guī)定,涉及法律監(jiān)督的范圍、種類和基本原則等。第二章為行政系統(tǒng)監(jiān)督,包括層級(jí)監(jiān)督、行政審計(jì)等。第三章為行政系統(tǒng)外的監(jiān)督,包括人大監(jiān)督、人民檢察院和人民法院監(jiān)督,以及監(jiān)察監(jiān)督等。第四章為違法責(zé)任,包括違法確認(rèn)、行為糾正和官員問責(zé)。第五章為行政救濟(jì),主要涉及信訪、行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)取?/p>

(三)幾個(gè)重要問題的進(jìn)一步討論

圍繞著行政法典的主體結(jié)構(gòu),還有幾個(gè)重要問題需要進(jìn)一步討論。

1.整體架構(gòu)與分步編纂

我國的整體型行政相比西方個(gè)體化行政,行政事務(wù)寬泛、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、行政運(yùn)行機(jī)制和手段更為多元,表現(xiàn)為“大行政和大政府”的形態(tài)。行政法典需要覆蓋整體公共行政,這也就意味著其編纂工程浩大。目前,行政法的發(fā)展在各個(gè)領(lǐng)域參差不齊,可以考慮先制定行政基本法典,確立行政法典的基本框架,并對(duì)相對(duì)成熟的外部行政活動(dòng)法律進(jìn)行編纂,同時(shí)展開對(duì)其他部分的補(bǔ)缺立法,最終整合各部分內(nèi)容,完成整體行政法典的編纂。至于部門行政法典,可以同步編纂,甚至可以加快制定,因?yàn)橄鄬?duì)而言,難度較小,容易達(dá)成共識(shí)。此外,根據(jù)公共行政的發(fā)展需要,制定新的單行法律仍然十分必要,可以在行政基本法典中作出原則性規(guī)定,為行政法的創(chuàng)新留下足夠空間。

2.行政法典對(duì)經(jīng)濟(jì)行政法的考量

在我國整體型行政中,經(jīng)濟(jì)行政占據(jù)重要地位。經(jīng)濟(jì)行政分三部分內(nèi)容:一是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的整體組織和運(yùn)營。依靠政府的組織動(dòng)員能力將整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形成一個(gè)可控的整體,明確發(fā)展方向,重視產(chǎn)業(yè)和市場培育,鼓勵(lì)自由競爭,支持科技創(chuàng)新,促進(jìn)投資、外貿(mào)和消費(fèi)等。②姜國強(qiáng):《新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力協(xié)同推進(jìn)研究》,載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2015年第12期,第21-24頁。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是一種獨(dú)特的“有效市場加有為政府”的模式③林毅夫:《中國經(jīng)驗(yàn):經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中有效市場與有為政府缺一不可》,載《行政管理改革》2017年第10期,第12-14頁。,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的組織和管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出西方國家。二是政府對(duì)市場的具體調(diào)控和監(jiān)管。市場經(jīng)濟(jì)以市場交易為中心,但政府有職責(zé)促進(jìn)市場的自由競爭、供需平衡和健康發(fā)展。這類似于西方的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管,但政府擁有更多的公共資源和手段。三是公共財(cái)產(chǎn)的市場化配置和經(jīng)營,如將土地等資源投放市場、國有企業(yè)的經(jīng)營等。

以規(guī)范經(jīng)濟(jì)行政為主的行政法制度也是行政法的重要構(gòu)成部分,如經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的設(shè)置、招商引資等法律制度。行政法典編纂要將經(jīng)濟(jì)行政法中重要的法律原則和基本制度規(guī)定在行政基本法典中,至于如何處理行政法典與經(jīng)濟(jì)法典的關(guān)系,需要進(jìn)一步討論。從我國整體型行政的視角分析,公共行政與市場經(jīng)濟(jì)是一種統(tǒng)合關(guān)系,不是并列關(guān)系。

3.行政基本法典與相關(guān)單行法律的關(guān)系

對(duì)于內(nèi)容超出行政法范疇的單行法律,如何處理,也需要建立一些規(guī)則。如《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)及各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國國家賠償法》等,既有行政法的內(nèi)容,又包含其他法律規(guī)范,如《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中除監(jiān)督政府外,還包含對(duì)國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？紤]到行政法典的完整性,在行政基本法典中可原則規(guī)定相關(guān)內(nèi)容,并準(zhǔn)用這些單行法律,而不直接將這些法律并入行政基本法典之中。

六、結(jié)語

如何建構(gòu)和編纂具有中國特色行政法典,是擺在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界面前的重大課題。對(duì)此問題的討論需要深入到對(duì)公共行政理論與實(shí)踐的研究。行政法是調(diào)整公共行政的法律部門,公共行政的變遷成就了行政法制度的發(fā)展。①石佑啟:《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》,北京大學(xué)出版社2003年版,第16-58頁;陳伯禮、潘麗霞、徐信貴:《行政法與行政訴訟法》,武漢大學(xué)出版社2011年版,第5頁。我國自古以來,國家治理以行政管理見長,遵循整體主義的進(jìn)路,公共行政呈現(xiàn)出整體型特征,與西方國家建立的個(gè)體化行政形成鮮明對(duì)照。后者主張個(gè)體本位,限制政府職能。中華人民共和國成立后,尤其是改革開放以來,我國實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,個(gè)人地位和價(jià)值迅速提升,但公共行政的整體型特征沒有改變,相反,由于注重個(gè)體權(quán)益維護(hù),又注重整體運(yùn)行和系統(tǒng)管控,整體型行政更具有內(nèi)在活力和競爭力。

從我國公共行政實(shí)踐來看,行政法典編纂應(yīng)以整體型行政為重心,而不能以個(gè)體化行政為主線,后者將遺漏掉重要的行政組織和系統(tǒng)運(yùn)行法律制度,無法構(gòu)筑整體型行政所需要的完整行政法體系。相對(duì)于個(gè)體化行政的“行政機(jī)關(guān)—相對(duì)人”范式,整體型行政則是“整體—部分”及“行政機(jī)關(guān)—相對(duì)人”兩種范式的整合。因此,整體型行政模式下的行政法體系更為多元復(fù)雜,需要更多回應(yīng)行政實(shí)踐需求、應(yīng)對(duì)公共行政發(fā)展變化的新挑戰(zhàn)。

以整體型行政為重心來編纂行政法典,注定其內(nèi)容豐富、體系龐大。其中,行政基本法典可設(shè)計(jì)總則、行政組織法編、公共財(cái)產(chǎn)法編、整體決策編、整體實(shí)施編、系統(tǒng)調(diào)控編、外部行政活動(dòng)法以及法律監(jiān)督與救濟(jì)編八個(gè)部分,形成完整的行政法體系,并在行政基本法典之下,配套編纂各類部門行政法典,后者包括專門領(lǐng)域法典,如教育法典、環(huán)境法典等,也包括要素行政法典,如公務(wù)員法典、公共設(shè)施法典等。行政法典的秩序目標(biāo)是建構(gòu)符合系統(tǒng)規(guī)律的客觀行政法體系,價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)整體利益和個(gè)人權(quán)利并重的雙重價(jià)值追求。

行政法典編纂是一項(xiàng)艱巨的任務(wù),具有極大挑戰(zhàn)性,但同時(shí)也為行政法治的發(fā)展提供了一個(gè)反思、整合與超越的歷史機(jī)遇。在新時(shí)代,我們要把行政法典的研究視野轉(zhuǎn)向中國的公共行政實(shí)踐。只有立足我國的整體型行政,才能把握我國行政法發(fā)展的內(nèi)在法治訴求,明確行政法典制定方向,建構(gòu)和編纂具有中國特色的社會(huì)主義行政法典,從而進(jìn)一步推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。ML