段 妍 劉 沖

黨的十九屆六中全會(huì)提出：“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”(1)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日。然而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷進(jìn)行探索與實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義國(guó)家的治理實(shí)踐中，逐漸積累了許多寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，其中之一便是先試點(diǎn)、再推廣，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體改革的漸進(jìn)式模式來保證國(guó)家治理的穩(wěn)步推進(jìn)。習(xí)近平指出：“實(shí)踐中，對(duì)必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革，就采取試點(diǎn)探索、投石問路的方法，先行試點(diǎn)，尊重實(shí)踐、尊重創(chuàng)造，鼓勵(lì)大膽探索、勇于開拓，取得經(jīng)驗(yàn)、看得很準(zhǔn)了再推開。”(2)《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第43頁(yè)。在不同時(shí)期，試點(diǎn)以靈活性的特征服務(wù)于黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理實(shí)踐中，有利于兼顧不同地區(qū)和不同領(lǐng)域的差異，從而形成以點(diǎn)帶面的效應(yīng)，在一定程度上避免了改革過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和阻力，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。面向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，如何充分發(fā)揮試點(diǎn)在推動(dòng)國(guó)家治理中的重要作用，需重新審視試點(diǎn)的歷史經(jīng)驗(yàn)與面臨的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)而以試點(diǎn)實(shí)踐為國(guó)家治理提供有益助力。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化為什么需要試點(diǎn)實(shí)踐？

試點(diǎn)作為中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期歷史實(shí)踐中探索出的改革方式，承擔(dān)著示范帶動(dòng)的重要任務(wù)，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)能夠有效摸清改革規(guī)律，增強(qiáng)改革活力，對(duì)提升國(guó)家治理水平起到重要推動(dòng)作用。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把試點(diǎn)作為破局開路的重要一招，圍繞試點(diǎn)工作發(fā)表了一系列重要論述，不斷賦予試點(diǎn)新的時(shí)代內(nèi)涵。然而，我們黨在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中為什么需要“試點(diǎn)”？試點(diǎn)在這一過程中究竟發(fā)揮著何種功能和價(jià)值？

(一)試點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家治理實(shí)踐中的重要工具

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來善于運(yùn)用試點(diǎn)，早在革命時(shí)期，試點(diǎn)就已經(jīng)開始應(yīng)用于革命根據(jù)地建設(shè)實(shí)踐，這種以局部試驗(yàn)探索為基礎(chǔ)的工作方法對(duì)于革命根據(jù)地建設(shè)發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。1933年，毛澤東在總結(jié)長(zhǎng)岡鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)“發(fā)揚(yáng)這些經(jīng)驗(yàn)，收集更多的經(jīng)驗(yàn)，供給一切落后的鄉(xiāng)蘇、市蘇以具體的榜樣”，(3)《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第277頁(yè)。體現(xiàn)了黨對(duì)試點(diǎn)方法的科學(xué)把握與運(yùn)用。此后，試點(diǎn)逐漸應(yīng)用到不同領(lǐng)域之中，成為黨領(lǐng)導(dǎo)革命所采用的基本工作方法之一。新中國(guó)成立后，黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)中對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)的理論總結(jié)，對(duì)試點(diǎn)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)也隨之不斷提升。1958年，毛澤東在《工作方法六十條(草案)》中將試點(diǎn)方法作為黨的一項(xiàng)重要工作方法，強(qiáng)調(diào)“普遍推廣試驗(yàn)田。這是一個(gè)十分重要的領(lǐng)導(dǎo)方法”。(4)《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第349頁(yè)。由此可見，我們黨善于運(yùn)用試點(diǎn)這一重要方法，特別是試點(diǎn)在實(shí)踐應(yīng)用方面具備顯著的推廣性，能夠廣泛運(yùn)用于社會(huì)主義建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容之中。在改革開放的進(jìn)程中，黨不斷豐富和完善試點(diǎn)的理論內(nèi)涵，試點(diǎn)的應(yīng)用范圍進(jìn)一步得到拓展。經(jīng)過長(zhǎng)期全方位的實(shí)踐探索，試點(diǎn)已開始被廣泛使用于改革實(shí)踐之中，其運(yùn)行方式也日益規(guī)范化，除了常見的各領(lǐng)域政策試點(diǎn)外，還出現(xiàn)了以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”為代表的新型試點(diǎn)方式，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)以及國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)形式從分散的單項(xiàng)改革試點(diǎn)向多領(lǐng)域的綜合性試點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，試點(diǎn)圍繞國(guó)家治理實(shí)踐不斷與時(shí)俱進(jìn)。隨著全面深化改革的深層次邁進(jìn)，我們黨深刻認(rèn)識(shí)到試點(diǎn)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要意義。2015年6月，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效?！?5)《樹立改革全局觀積極探索實(shí)踐 發(fā)揮改革試點(diǎn)示范突破帶動(dòng)作用》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月6日。把試點(diǎn)放在更加突出的位置，實(shí)質(zhì)在于以科學(xué)的實(shí)踐探索為推進(jìn)國(guó)家治理提供強(qiáng)大引領(lǐng)力。特別是進(jìn)入新時(shí)代，改革的艱巨性和復(fù)雜性程度愈加凸顯，因此必須發(fā)揮好試點(diǎn)的突破和帶動(dòng)作用，為全國(guó)改革積累可供推廣與借鑒的經(jīng)驗(yàn)。黨中央審議通過《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范改革試點(diǎn)工作的意見》，試點(diǎn)的體制化規(guī)范化程度更加成熟，切實(shí)提高了改革試點(diǎn)工作的實(shí)效性。

(二)試點(diǎn)契合國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新訴求

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化有賴于制度的科學(xué)與完善。以試點(diǎn)探索推進(jìn)制度創(chuàng)新，是我們黨推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿C(jī)制。習(xí)近平指出：“細(xì)化試點(diǎn)實(shí)施方案，及時(shí)啟動(dòng)工作，按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動(dòng)制度創(chuàng)新?！?6)《改革要聚焦聚神聚力抓好落實(shí) 著力提高改革針對(duì)性和實(shí)效性》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年6月7日。言外之意，試點(diǎn)已經(jīng)成為政策制定與制度創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。從試點(diǎn)的運(yùn)行過程來看，中央政府允許地方根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行局部試驗(yàn)，以試點(diǎn)實(shí)踐中存在的典型問題為突破口，一些系統(tǒng)性的成功經(jīng)驗(yàn)被及時(shí)上升并總結(jié)為政策、制度，繼而在多個(gè)地方試點(diǎn)以及全國(guó)范圍嘗試推廣，這是推動(dòng)制度創(chuàng)新的重要路徑。以農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為例，2014年12月，中央對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了相關(guān)部署。此后，全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。在總結(jié)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2020年6月，中央審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，旨在通過及時(shí)總結(jié)和提煉試點(diǎn)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、能推廣的宅基地改革制度創(chuàng)新成果。由此可知，試點(diǎn)實(shí)踐有利于促進(jìn)政策制定和制度創(chuàng)新，其功能就是將成功經(jīng)驗(yàn)上升為規(guī)范性的政策制度，為制度創(chuàng)新和理論突破奠定基礎(chǔ)。此外，試點(diǎn)具有鮮明的政策導(dǎo)向，是檢驗(yàn)國(guó)家政策的重要實(shí)踐方式。(7)李冉、石璞：《試點(diǎn)：改革開放的中國(guó)方法與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第9期。試點(diǎn)的成功試驗(yàn)所得出的實(shí)踐效果具有現(xiàn)實(shí)說服力，不僅是對(duì)現(xiàn)有政策內(nèi)容的豐富與補(bǔ)充，更為制度示范提供相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)和合理化支撐。漸進(jìn)性地試錯(cuò)、修正和調(diào)適有利于突破既有體制機(jī)制、制度規(guī)范的束縛，在典型實(shí)踐中積累可行性經(jīng)驗(yàn)成果，最終為全國(guó)性的體制機(jī)制以及政策出臺(tái)提供必要的理論與實(shí)踐支撐。

(三)試點(diǎn)有利于減緩改革風(fēng)險(xiǎn)，提升國(guó)家治理效能

試點(diǎn)是一個(gè)漸進(jìn)性的治理過程，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了重要?jiǎng)恿?。中?guó)作為具有特殊國(guó)情的發(fā)展中大國(guó)，國(guó)家規(guī)模大意味著必然要面臨治理難度大、治理任務(wù)重等問題，僅僅依靠統(tǒng)一集中式的治理模式已然難以應(yīng)對(duì)規(guī)模大、元素多等帶來的問題與挑戰(zhàn)，這就要求構(gòu)建能夠有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的治理模式。由于改革環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性，大多數(shù)改革只能采取先試驗(yàn)后推廣的方式。這既是工作方法，也是黨進(jìn)行國(guó)家治理的重要手段。因此，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)開展試點(diǎn)，通過局部測(cè)試、反復(fù)試驗(yàn)，以靈活性和可控性的顯著特點(diǎn)，有效規(guī)避改革進(jìn)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和曲折，有利于處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系。正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)改革開放就是這樣走過來的，是先試驗(yàn)、后總結(jié)、再推廣不斷積累的過程……這種漸進(jìn)式改革，避免了因情況不明、舉措不當(dāng)而引起的社會(huì)動(dòng)蕩，為穩(wěn)步推進(jìn)改革、順利實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供了保證?！?8)《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第54頁(yè)。由于具體國(guó)情和發(fā)展階段的差異，很多改革幾乎沒有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因此不可避免地存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。尤其面對(duì)一些深層次的體制機(jī)制問題，試點(diǎn)的靈活運(yùn)用可有效避免在不確定環(huán)境下可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與阻力，從而有利于我國(guó)改革進(jìn)程的順利平穩(wěn)推進(jìn)。雖然試點(diǎn)允許甚至鼓勵(lì)自主探索，給予了地方相對(duì)靈活的政策空間，但是這種自主性不是漫無目的、不受約束和控制的，黨和政府始終主導(dǎo)著試點(diǎn)的整個(gè)運(yùn)行過程。尤其是具有重大戰(zhàn)略意義、攻堅(jiān)難度較大的試點(diǎn)，必須要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，研究試點(diǎn)運(yùn)行的整體思路和框架，確保黨的方針政策能夠在試點(diǎn)實(shí)踐中得到有效貫徹。另一方面，試點(diǎn)具有天然的探索性和示范性，能夠滿足不同社會(huì)主體的動(dòng)態(tài)需求，在全面推進(jìn)改革中能夠有效激發(fā)各方活力，進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。習(xí)近平指出：“對(duì)認(rèn)識(shí)還不深入、但又必須推進(jìn)的改革，要大膽探索、試點(diǎn)先行。”(9)《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第50頁(yè)。試點(diǎn)鼓勵(lì)基層大膽探索、大膽創(chuàng)新，有利于在改革過程中創(chuàng)造各種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。從實(shí)踐形態(tài)上看，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)等各領(lǐng)域的治理都不離開試點(diǎn)的探索性實(shí)踐，在一定程度上有利于激發(fā)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，不斷增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力和活力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。

二、國(guó)家治理進(jìn)程中試點(diǎn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

新中國(guó)成立后，特別是改革開放以來，試點(diǎn)開始運(yùn)用于國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)，并且根據(jù)不同時(shí)期的階段性特征和時(shí)代特點(diǎn)不斷豐富其內(nèi)容與形式，試點(diǎn)的適用范圍也逐漸擴(kuò)大，為推進(jìn)國(guó)家治理進(jìn)程提供了重要支撐。但是，隨著全面深化改革向縱深發(fā)展，試點(diǎn)在推進(jìn)國(guó)家治理過程中也逐漸暴露出一些問題，從而制約和弱化了試點(diǎn)推行的活力與效果。

(一)試點(diǎn)參與主體責(zé)任缺位

從試點(diǎn)的運(yùn)行過程來看，中央政府允許地方根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行局部試驗(yàn)，一些系統(tǒng)性的成功經(jīng)驗(yàn)在多個(gè)地方試點(diǎn)以及全國(guó)范圍嘗試推廣，有效實(shí)現(xiàn)了中央和地方的雙向互動(dòng)。因此，試點(diǎn)的正常運(yùn)作既需要上級(jí)部門的統(tǒng)籌和支持，也需要基層部門的有效配合，從而整合多方資源形成推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)踐的合力。然而，在實(shí)踐中由于各部門在組織協(xié)調(diào)方面有所不足，參與主體之間容易出現(xiàn)主體責(zé)任弱化的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了試點(diǎn)的運(yùn)行效果。一方面，試點(diǎn)批準(zhǔn)部門職責(zé)履行缺位。雖然地方政府在推進(jìn)試點(diǎn)方面具有一定自主權(quán)，但中央(上級(jí))機(jī)關(guān)始終統(tǒng)籌負(fù)責(zé)試點(diǎn)方案的規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目批準(zhǔn)，地方單位具體執(zhí)行相關(guān)試點(diǎn)方案。然而，部分試點(diǎn)批準(zhǔn)部門在履行相關(guān)職責(zé)方面意識(shí)淡薄，對(duì)試點(diǎn)審核批準(zhǔn)方面統(tǒng)籌把關(guān)不嚴(yán)，過于輕率地啟動(dòng)不必要的試點(diǎn)，容易導(dǎo)致試點(diǎn)過多、形式主義泛濫，難以形成真正具有推廣價(jià)值的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。此外，部分試點(diǎn)在批準(zhǔn)后的選點(diǎn)設(shè)置缺乏必要的調(diào)研論證程序，試點(diǎn)選擇不具備典型性，不僅在實(shí)際運(yùn)行中很難取得理想成效，也容易造成不必要的資源耗費(fèi)。另一方面，地方機(jī)關(guān)部門權(quán)責(zé)不清，試點(diǎn)工作的協(xié)同性較差。部分試點(diǎn)相關(guān)負(fù)責(zé)部門缺乏清晰的職責(zé)邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)，如決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、改革牽頭部門以及試點(diǎn)實(shí)施單位等多個(gè)部門對(duì)應(yīng)承擔(dān)不同的工作任務(wù)，這種分散管理容易出現(xiàn)各單位主體權(quán)限不明確、責(zé)任模糊化等問題。加之部分地區(qū)對(duì)試點(diǎn)單位授權(quán)不到位，照本宣科的守舊思想限制了基層探索的自主性和積極性，從而弱化了試點(diǎn)實(shí)踐的發(fā)展活力。

(二)試點(diǎn)運(yùn)行體制機(jī)制有待健全

試點(diǎn)運(yùn)行的有效性與制度建設(shè)高度相關(guān)，完善的體制機(jī)制有利于減少探索實(shí)踐的風(fēng)險(xiǎn)和阻力，使得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在更大范圍內(nèi)得到推廣。然而，在當(dāng)下的改革環(huán)境中，試點(diǎn)的體制機(jī)制建設(shè)仍存在一些突出問題。一是試點(diǎn)推廣運(yùn)行機(jī)制尚不健全。試點(diǎn)的目的是將可復(fù)制推廣的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍擴(kuò)散運(yùn)用。但是，就現(xiàn)階段試點(diǎn)的推廣環(huán)節(jié)而言，基層探索經(jīng)驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)的渠道不暢，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)授權(quán)認(rèn)定政策有待完善，這在一定程度上影響了試點(diǎn)的示范帶動(dòng)效應(yīng)，試點(diǎn)探索與經(jīng)驗(yàn)推廣之間存在效果落差。二是試點(diǎn)的督查機(jī)制存在短板。近年來隨著我國(guó)改革的力度逐漸加大，各個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)項(xiàng)目種類繁多。由于相關(guān)部門對(duì)其負(fù)責(zé)領(lǐng)域的試點(diǎn)關(guān)注不夠，在對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐全程的監(jiān)督和指導(dǎo)等方面也存在職責(zé)履行不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致試點(diǎn)的檢查、考核和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)都不能得到有效落實(shí)。加之部分地區(qū)將爭(zhēng)取試點(diǎn)作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要方式，容易出現(xiàn)重試點(diǎn)、輕管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致試點(diǎn)被異化或扭曲，多個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目向一個(gè)地區(qū)或單位集聚，地方試點(diǎn)“盆景效應(yīng)”問題突出，但是缺乏嚴(yán)格的督察機(jī)制，容易導(dǎo)致試點(diǎn)的實(shí)質(zhì)性工作開展不足，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的適用性不足、推廣價(jià)值不高。三是試點(diǎn)工作周期規(guī)定限制力不足。由于試點(diǎn)實(shí)施周期的規(guī)定比較靈活，并沒有嚴(yán)格的限定，因此問題涉及部門多、難度較大的試點(diǎn)歷程都比較長(zhǎng)，進(jìn)而阻礙了試點(diǎn)工作向縱深推進(jìn)。以“三塊地”改革試點(diǎn)為例，原定于2017年底結(jié)束的“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)”，經(jīng)過兩次延期，最終決定繼續(xù)延期至2019年底結(jié)束。據(jù)此可以看出，由于主客觀因素的影響和制約，許多具有復(fù)雜性、綜合性的試點(diǎn)工作發(fā)展進(jìn)程難以衡量。特別是涉及重大攻堅(jiān)項(xiàng)目的試點(diǎn)工作，往往缺乏明確的強(qiáng)有力的程序和法律法規(guī)來保障其有效運(yùn)行。

(三)試點(diǎn)的體系化建設(shè)亟須提升

在頂層設(shè)計(jì)與基層探索的互動(dòng)中，隨著試點(diǎn)的組織體系日益完善，試點(diǎn)的評(píng)估和反饋體系存在明顯的不足。一方面，試點(diǎn)評(píng)估體系規(guī)范化程度不高。從近年的情況來看，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的約束力，部分地區(qū)試點(diǎn)的評(píng)估活動(dòng)較為零散，往往基于自身需要進(jìn)行流于形式的評(píng)估，其結(jié)果背離試點(diǎn)探路的初衷。例如：對(duì)于試點(diǎn)評(píng)估指標(biāo)設(shè)置較為片面，往往過于注重試驗(yàn)探索的結(jié)果和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，疏于過程的控制和管理；對(duì)于時(shí)間跨度過長(zhǎng)的試點(diǎn)項(xiàng)目，試驗(yàn)點(diǎn)階段性的評(píng)估和實(shí)時(shí)追蹤進(jìn)度體系尚未完全建立，從而導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任單位的執(zhí)行力不足。在評(píng)估主體方面較為單一，缺少開放的外部組織評(píng)估體系，不能真實(shí)全面地反映試點(diǎn)工作的執(zhí)行情況以及實(shí)施效果，由此試點(diǎn)探索失去了本來的意義與價(jià)值。另一方面，試點(diǎn)交流反饋體系不暢通。在試點(diǎn)推進(jìn)過程中，由于部分試點(diǎn)牽頭部門與協(xié)同部門協(xié)調(diào)合作能力較差，上下級(jí)和部門條塊之間分類指導(dǎo)不夠深入，管理精細(xì)化程度和關(guān)注度較低，致使基層部門對(duì)試點(diǎn)的理解不到位、執(zhí)行有偏差，難以形成共同推進(jìn)試點(diǎn)工作的合力。此外，受客觀環(huán)境影響，試點(diǎn)的上下部門之間缺乏必要的溝通反饋體系，主要表現(xiàn)為各部門之間銜接不緊、信息不暢，對(duì)于試點(diǎn)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)的新情況新問題難以實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)而影響了試點(diǎn)實(shí)踐的實(shí)施進(jìn)度。

三、新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)路

試點(diǎn)有助于積累地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其現(xiàn)實(shí)指向是通過局部探索的引領(lǐng)和示范作用，為提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平提供發(fā)展動(dòng)力。然而，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)漸進(jìn)性過程，習(xí)近平指出：“抓好試點(diǎn)對(duì)改革全局意義重大。要認(rèn)真謀劃深入抓好各項(xiàng)改革試點(diǎn)，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，鼓勵(lì)探索、大膽實(shí)踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，帶動(dòng)面上改革?！?10)《認(rèn)真謀劃深入抓好各項(xiàng)改革試點(diǎn) 積極推廣成功經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)面上改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年5月24日。因此，要加強(qiáng)試點(diǎn)的協(xié)同化、制度化以及科學(xué)化建設(shè)，從而以試點(diǎn)的探索實(shí)踐為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供理論與實(shí)踐支撐。

(一)加強(qiáng)試點(diǎn)的協(xié)同化建設(shè)，形成推動(dòng)試點(diǎn)實(shí)踐的合力

從試點(diǎn)的參與主體來看，黨和政府在試點(diǎn)運(yùn)行過程中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)核心角色，其他地方部門、基層社會(huì)組織是試點(diǎn)運(yùn)行的主要參與者。習(xí)近平指出：“我們推進(jìn)改革要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相統(tǒng)一，對(duì)重大改革要堅(jiān)持試點(diǎn)先行，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣?！?11)《“這里的山山水水、一草一木，我深有感情”——記“十四五”開局之際 習(xí)近平總書記赴福建考察調(diào)研》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年3月27日。因此，推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)踐要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，做到頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)結(jié)合，并根據(jù)試點(diǎn)實(shí)際需要，充分發(fā)揮各部門相關(guān)主體的積極作用，通過上下協(xié)調(diào)使之承擔(dān)不同的試點(diǎn)任務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)實(shí)踐的有序協(xié)同推進(jìn)。

第一，要加強(qiáng)黨對(duì)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)安排。在全面深化改革過程中，為有效確保試點(diǎn)過程的可控性與順利運(yùn)轉(zhuǎn)，要強(qiáng)化黨和政府對(duì)試點(diǎn)工作的整體謀劃，提高頂層設(shè)計(jì)的部署能力和決策效力，從而保證試點(diǎn)實(shí)踐的發(fā)起和運(yùn)行更加科學(xué)有效。此外，對(duì)于具有戰(zhàn)略性、全局性意義的試點(diǎn)項(xiàng)目，黨和政府要充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織的作用，通過完善從中央到地方嚴(yán)密的組織體系，強(qiáng)化對(duì)地方試點(diǎn)探索實(shí)踐的及時(shí)有效的規(guī)劃指導(dǎo)和幫扶力度，提升各項(xiàng)試點(diǎn)工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性，避免陷入漫無目標(biāo)的碎片化狀態(tài)，確保試點(diǎn)實(shí)踐能夠順利推進(jìn)。第二，要注重發(fā)揮基層探索的基礎(chǔ)性作用。習(xí)近平指出：“要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)?！?12)《鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索 推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月3日?；鶎犹剿?、投石問路的功能至關(guān)重要，因此應(yīng)當(dāng)重視和積極鼓勵(lì)基層的自主嘗試與探索，在基層的探索實(shí)踐中總結(jié)提煉出可供復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)與思路，形成以點(diǎn)帶面的效應(yīng)，鼓勵(lì)其他地區(qū)學(xué)習(xí)并進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。同時(shí)，為避免試點(diǎn)運(yùn)行過程中政府行為的缺位，應(yīng)積極推動(dòng)其他主體對(duì)試點(diǎn)工作的有效參與，例如明確改革試點(diǎn)政策制定中的公眾參與程序，廣泛征集社會(huì)群眾的切實(shí)需求與想法，鼓勵(lì)群眾對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)督。通過加強(qiáng)多元主體協(xié)同合作，凝聚起全社會(huì)共同推進(jìn)試點(diǎn)探索實(shí)踐的強(qiáng)大合力。

(二)推進(jìn)試點(diǎn)的制度化建設(shè)，保障試點(diǎn)實(shí)踐落細(xì)落實(shí)

試點(diǎn)探索與制度建設(shè)具有內(nèi)在一致性，試點(diǎn)探索的目的就是將成功經(jīng)驗(yàn)上升為規(guī)范性的政策制度，實(shí)現(xiàn)制度體制的創(chuàng)新。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議指出，“要準(zhǔn)確把握改革試點(diǎn)方向，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，發(fā)揮試點(diǎn)對(duì)全局改革的示范、突破、帶動(dòng)作用”。(13)《推動(dòng)改革舉措精準(zhǔn)對(duì)焦協(xié)同發(fā)力 形成落實(shí)新發(fā)展理念的體制機(jī)制》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年3月23日。因此，要以試點(diǎn)的制度化建設(shè)為方向，對(duì)于試點(diǎn)實(shí)踐通過制度的形式加以規(guī)范化、程序化，以此為突破口實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

第一，建立完善試點(diǎn)授權(quán)、準(zhǔn)入和退出制度。試點(diǎn)是暴露現(xiàn)存制度缺陷從而完善建制的重要手段，加強(qiáng)試點(diǎn)制度化建設(shè)，前提是要不斷完善試點(diǎn)制度體系。一方面，要建立和完善試點(diǎn)政策法治化的相關(guān)制度設(shè)計(jì)。例如建立完善重大改革試點(diǎn)授權(quán)決定制度、改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)立法制度等，確保重大改革試點(diǎn)于法有據(jù)、充分授權(quán)，強(qiáng)化試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與制度轉(zhuǎn)化的有效銜接，推動(dòng)制度成果轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢(shì)與治理效能。另一方面，加強(qiáng)對(duì)已有試點(diǎn)法規(guī)制度的補(bǔ)充和完善。例如：完善地方試點(diǎn)的實(shí)施辦法和細(xì)則條例，解決地方配套規(guī)章制度的照抄照搬、生搬硬套現(xiàn)象；完善各層級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目的準(zhǔn)入和退出制度建設(shè)，探索建設(shè)試點(diǎn)優(yōu)化管理服務(wù)制度，從而形成合理配套的試點(diǎn)制度體系，以便清理規(guī)范進(jìn)展緩慢以及逾期等的試點(diǎn)項(xiàng)目。第二，健全試點(diǎn)的管理機(jī)制。進(jìn)入新發(fā)展階段，改革試點(diǎn)任務(wù)的復(fù)雜性和敏感性更加突出，因此必須健全試點(diǎn)的運(yùn)行管理機(jī)制，例如健全試點(diǎn)探索的容錯(cuò)機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制，明確錯(cuò)誤和免責(zé)的邊界，這樣既有利于充分激發(fā)地方開展試點(diǎn)實(shí)踐的積極性，也有利于形成勇于試錯(cuò)、大膽創(chuàng)新的良好環(huán)境；要完善試點(diǎn)推廣運(yùn)行機(jī)制，建立試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)吸納機(jī)制，從而推動(dòng)有效的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為制度政策。第三，建立完善試點(diǎn)的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。試點(diǎn)貴在實(shí)干，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要做改革的“實(shí)干家”“促進(jìn)派”。因此，落實(shí)各項(xiàng)試點(diǎn)實(shí)踐，必須要完善工作責(zé)任機(jī)制，壓實(shí)主體責(zé)任，對(duì)改革試點(diǎn)工作既要從任務(wù)、進(jìn)度以及成效方面進(jìn)行監(jiān)察，也要從責(zé)任落實(shí)和作風(fēng)方面進(jìn)行督促，避免“重試點(diǎn)、輕管理”的傾向。如完善和落實(shí)試點(diǎn)工作的追責(zé)與懲戒機(jī)制，對(duì)各領(lǐng)域改革落實(shí)不到位、不作為的相關(guān)主體進(jìn)行嚴(yán)肅處理，通過發(fā)揮制度的剛性約束作用來確保試點(diǎn)實(shí)踐各項(xiàng)部署的落地生根。

(三)提升試點(diǎn)的科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)實(shí)踐健康有序發(fā)展

作為一種試驗(yàn)性的實(shí)踐探索，試點(diǎn)在全面推進(jìn)改革中能夠有效激發(fā)各方活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。習(xí)近平指出：“有些改革涉及深層次制度因素和復(fù)雜利益關(guān)系，一時(shí)難以在面上推開，要發(fā)揮改革試點(diǎn)的偵察兵和先遣隊(duì)作用，找出規(guī)律，凝聚共識(shí)，為全面推開積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。”(14)《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第50頁(yè)。由此可見，試點(diǎn)的有效性、科學(xué)性在很大程度上影響著治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。改革永遠(yuǎn)在路上，如何摸清改革規(guī)律，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)更加科學(xué)有效，是當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理必須破解好的重要課題。因此，必須要提升試點(diǎn)的科學(xué)化和體系化水平，為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供前進(jìn)動(dòng)力。

第一，創(chuàng)新試點(diǎn)工作的咨詢和評(píng)估體系。著力建立試點(diǎn)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)試點(diǎn)實(shí)踐咨詢服務(wù)、理論指導(dǎo)、設(shè)計(jì)規(guī)劃等工作。試點(diǎn)方案在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段要經(jīng)過政策咨詢機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者的科學(xué)論證程序，提高前期改革試點(diǎn)工作的可行性和前瞻性；在試點(diǎn)運(yùn)行和操作階段，整合牽頭部門與協(xié)同部門以及社會(huì)力量，對(duì)試點(diǎn)操作進(jìn)行全程跟蹤，定期分析研判、動(dòng)態(tài)跟蹤任務(wù)落實(shí)情況以及加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；在階段性評(píng)估階段，加快建立成熟完善的試點(diǎn)評(píng)估體系，健全第三方評(píng)估和同行評(píng)價(jià)體系，綜合采用計(jì)量模型、實(shí)地調(diào)研以及定量定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用，推動(dòng)試點(diǎn)評(píng)估工作有效、持續(xù)推進(jìn)。第二，優(yōu)化試點(diǎn)信息的交流與反饋體系。在試點(diǎn)推進(jìn)過程中，牽頭部門與協(xié)同部門要增強(qiáng)協(xié)同合作能力，主動(dòng)收集、整理、發(fā)布試點(diǎn)信息，及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)試點(diǎn)的進(jìn)展情況、經(jīng)驗(yàn)問題，推動(dòng)建立工作交流、信息共享以及反饋機(jī)制，特別是重視試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣的結(jié)果反饋，以便根據(jù)實(shí)際狀況改進(jìn)優(yōu)化全局性試點(diǎn)推廣方案。同時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是依托大數(shù)據(jù)工具平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)信息資源整合共享，模擬和運(yùn)行各領(lǐng)域的執(zhí)行情況、潛在問題與實(shí)施效果，以便對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行有針對(duì)性的整改。第三，加強(qiáng)改革試點(diǎn)的人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)各級(jí)改革部門骨干力量以及專業(yè)化人才隊(duì)伍的選拔任用，面向高等院校、科研院所以及企事業(yè)單位等選拔專業(yè)技術(shù)人才，通過靈活的聘任、掛職等形式有效調(diào)動(dòng)各類主體投身試點(diǎn)工作的積極性，以專業(yè)化的人才優(yōu)勢(shì)推動(dòng)試點(diǎn)工作更好實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)和效果。此外，強(qiáng)化改革試點(diǎn)創(chuàng)新本領(lǐng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，聚焦黨中央重大決策部署，通過研討式、案例式、體驗(yàn)式等方法，提升開展專題培訓(xùn)的精準(zhǔn)度和實(shí)效性，全面提高試點(diǎn)工作人才隊(duì)伍的實(shí)踐操作能力和水平。

四、結(jié) 語

伴隨國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的深入推進(jìn)，試點(diǎn)在探索改革路徑、化解改革風(fēng)險(xiǎn)以及提升治理效能等方面的功能得到進(jìn)一步彰顯。習(xí)近平在慶祝改革開放40周年大會(huì)的講話中指出：“我們解放思想、實(shí)事求是，大膽地試、勇敢地改，干出了一片新天地。”(15)習(xí)近平：《在慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話》，人民出版社2018年版，第9頁(yè)。這種“大膽地試、勇敢地改”，也是強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)實(shí)踐的必要性與重要性?；仡欬h的歷史可見，從革命時(shí)期的“土地改革”試驗(yàn)到新中國(guó)成立后的“普遍推廣試驗(yàn)田”，從改革開放的“大膽地試、大膽地闖”再到新時(shí)代的“摸著石頭過河”，黨在進(jìn)行革命斗爭(zhēng)和國(guó)家治理的過程中逐漸形成了運(yùn)用試點(diǎn)的工作方法，有效應(yīng)對(duì)和解決了國(guó)家規(guī)模大、元素多帶來的一系列問題。近年來，從司法體制改革試點(diǎn)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)，從農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)到國(guó)企改革試點(diǎn)，從生態(tài)體制試點(diǎn)再到深圳綜合改革試點(diǎn)，試點(diǎn)內(nèi)容圍繞國(guó)家治理實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)，一定程度上有利于在調(diào)動(dòng)各方積極性中形成實(shí)踐合力，推動(dòng)全面深化改革朝著國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，作為“探路者”的試點(diǎn)對(duì)于改革全局的作用是顯而易見的。要提升試點(diǎn)實(shí)踐的科學(xué)性，必須堅(jiān)持黨對(duì)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)關(guān)聯(lián)度高、功能互補(bǔ)的改革試點(diǎn)，通過開展綜合配套試點(diǎn)，形成系統(tǒng)集成效應(yīng)。此外，為避免試點(diǎn)工作久試無果，應(yīng)進(jìn)一步完善和健全試點(diǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)破解試點(diǎn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)難題，及時(shí)總結(jié)具有推廣價(jià)值的好經(jīng)驗(yàn)好做法，為全局工作提供理論指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而保障試點(diǎn)適應(yīng)并服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。