盧 禧

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京 211815)

一、 引言

作為國家經(jīng)濟管理中的關(guān)鍵一環(huán)，審計工作關(guān)系到企業(yè)經(jīng)濟活動的健康運行，對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展具有重要影響。 為了推動經(jīng)濟財政體制的進一步完善，財政審計也需要與時俱進、不斷革新，明確自身職能定位的同時，逐步解決不公平、不全面的缺陷。 為了降低財政審計工作的開展難度，有關(guān)部門及管理人員應(yīng)從本級政府的實際情況出發(fā)，積極更新審計觀念、優(yōu)化審計工作，提高審計效率與質(zhì)量，使得財政審計可以更好地監(jiān)督、引導(dǎo)政府的財政運營，助推社會經(jīng)濟的發(fā)展。

二、 財政審計的基本內(nèi)涵

(一)審計內(nèi)容

財政審計也指財政收支審計，是審計機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)對國家財政收支的真實性、合法性和效益性所進行的審計監(jiān)督活動。

根據(jù)國家現(xiàn)行審計組織體系和財政管理體制，財政審計包括國家預(yù)決算審計、稅務(wù)審計、國企財務(wù)審計等形式，主要是針對本級部門、下級部門以及國企等其他對象的財政收支狀況進行審計。 其中，財政收支是指依照法律規(guī)定納入預(yù)算管理的收入與支出，以及行政事業(yè)性收費、國有資源資產(chǎn)收入、應(yīng)上繳的國有資本經(jīng)營收益等未納入預(yù)算管理的收入與支出。

(二)職能定位

傳統(tǒng)財政資金審計以監(jiān)督支出是否真實、支出范圍與額度是否合法合規(guī)為主要職能，其定位明顯偏向于批判性審計，也就是簡單的查錯防弊，而對資金使用效益的評價不夠重視[1]。 隨著國家治理體系和治理能力進一步向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國家審計工作發(fā)展規(guī)劃多次提及財政審計的目標(biāo)不止于增強財政收支的真實性、合法性，還應(yīng)包括其效益性；中辦、國辦《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等政策文件強調(diào)當(dāng)前審計工作的重要任務(wù)是兼顧深度與廣度，財政審計的效益評價方面還需完善；《中華人民共和國審計法(2021 年修正)》最新修訂部分更是反映出財政管理體制改革對審計工作發(fā)起了新挑戰(zhàn)，財政審計一定程度上是為完善公共財政結(jié)構(gòu)而服務(wù)的。 由此可見，政府越來越重視財政審計的宏觀性、整體性和建設(shè)性，推動財政審計職能定位由傳統(tǒng)的批判性審計向建設(shè)性審計發(fā)展。

三、 當(dāng)下財政審計普遍存在的問題

(一)規(guī)章制度保障不足

1. 相關(guān)條例有待完善

《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國憲法》為實施審計監(jiān)督提供了法律依據(jù)，但針對如何處理處罰審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，條文規(guī)定則較為含糊。 根據(jù)法律規(guī)定，審計機關(guān)要對財政問題進行處理，必須與本級政府和財政部門協(xié)調(diào)。 三方協(xié)調(diào)得當(dāng)，后續(xù)處理才有可能落實到位，反之則會流于形式。 另外，鑒于審計機關(guān)與財政部門同屬政府領(lǐng)導(dǎo)的同級關(guān)系，二者雖然都以保證財政資金使用效率為一致的目標(biāo)方向，但實際工作中，財政部門接受審計監(jiān)督，難免產(chǎn)生審計機關(guān)是來“挑刺”的芥蒂心理，很有可能刻意隱瞞一些會引起爭議的信息，再加上法律對二者職權(quán)的劃分也不甚清晰，故而給審計工作帶來一定的困難。

2. 經(jīng)費有限

充足的經(jīng)費是審計機關(guān)順利開展工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。 基層審計機關(guān)在區(qū)、縣財政的預(yù)算下，大多數(shù)只有機關(guān)運行的基礎(chǔ)經(jīng)費，缺少專項的研究經(jīng)費。 針對基層審計龐大的工作量，基礎(chǔ)運行經(jīng)費往往無法支持工作人員深挖審計問題。 部分地方審計機關(guān)存在認識誤區(qū)，認為所得經(jīng)費多少是與自身同財政部門的關(guān)系好壞相掛鉤的，導(dǎo)致可能會對審計問題的定性和反映做出退讓，進而影響到審計執(zhí)法力度，使得審計監(jiān)督發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。

(二)信息公開透明度不高

隨著國家對審計工作的日益重視，社會民眾也越發(fā)關(guān)注審計工作結(jié)果，審計監(jiān)督單位的公開透明度在不斷提升，公開范圍也在不斷擴大。 然而，我國財政審計工作的信息公開制度仍不完善，大部分財政審計結(jié)果都經(jīng)審計署統(tǒng)一發(fā)布，仍有不少地方機關(guān)未實現(xiàn)審計結(jié)果的透明公開，再加上建議收集經(jīng)常流于表面，導(dǎo)致審計公信力嚴重受損。

此外，財政審計工作的信息公開程度不夠還可能為部分部門留下看不見的權(quán)力操作空間。 由于我國審計體系的行政命令色彩濃厚，地方審計機關(guān)乃至整個審計系統(tǒng)都需要接受政府的嚴格管控，涵蓋資金、人員等方方面面。 因為較為依賴核心部門，審計機關(guān)在開展審計工作時，很容易受政府部分領(lǐng)導(dǎo)的個人決策和權(quán)力影響，加之審計信息公開制度的不完善，財政審計審查政府資金時倘若受到干預(yù)，便很有可能忽視整體利益，偏袒個人利益，導(dǎo)致最終做出的判斷不能確保公平公正，不利于國家財政制度的健康高效運轉(zhuǎn)。

In gastrectomy, the LD levels are as follows: (1) D0:LD in a volume less than D1; (2) D1: №1-7; (3) D1 +:D1 plus №8a, 9, 11p; and (4) D2: D1 plus №8a, 9, 10,11p, 11d, 12a (Figure 3).

(三)審計范圍較為狹窄

傳統(tǒng)的防錯查弊的審計理念深入人心，雖然審計工作報告中已經(jīng)提及需要不斷完善審計職能，但當(dāng)下的財政審計監(jiān)督體制尚未完成轉(zhuǎn)變，集中于財政資金合規(guī)審計，仍存在對被審單位所提供信息進行簡單分析的情況。 審計機關(guān)往往缺少對財政預(yù)算政策及目標(biāo)實現(xiàn)情況的全面判斷，對財政資金的真實情況不做深究，導(dǎo)致部分財政審計工作形式化，這就使得審計范圍容易出現(xiàn)遺漏，審計工作盲區(qū)始終存在，財政審計范圍無法全面囊括。

另外，由于容易被政府干預(yù)，審計工作受到人為限制，審計內(nèi)容和范圍有時無法得到有效擴展，最終得出的審計結(jié)論很難站得住腳，財政審計質(zhì)量因而大打折扣。

(四)審計技術(shù)方法落后

傳統(tǒng)的審計技術(shù)方法依舊是適用的，但隨著財政審計項目日益增多、業(yè)務(wù)情況日益復(fù)雜，繼續(xù)依賴傳統(tǒng)方法會使得審計工作開展緩慢，審計效率無法得到有效提升；再加上審計機關(guān)權(quán)力有限，審計證據(jù)的獲取途徑也越顯狹窄，及時更新技術(shù)方法尤為必要。

當(dāng)下的財政審計確有關(guān)注到信息化技術(shù)的使用，比如云計算、大數(shù)據(jù)等，多采用硬件設(shè)施和專業(yè)軟件進行分析，但在設(shè)施的使用以及軟件的設(shè)計方面還尚未成熟。 由于缺少專項研究經(jīng)費的支持，也沒有建成完備的審計信息操作和共享平臺，總體上來說，財政審計信息化程度較低。

(五)審計人員素質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱

國家對審計崗位的要求日漸嚴格，目前審計人員的專業(yè)素質(zhì)已較以往有較大進步，但在基層審計機關(guān)仍有不少人員缺乏科學(xué)系統(tǒng)的專業(yè)知識，主要憑借工作經(jīng)驗處理財政審計業(yè)務(wù)；部分審計人員年齡較大，知識結(jié)構(gòu)已開始老化，且不容易快速接受新理念，信息技術(shù)使用不熟練，很難適應(yīng)現(xiàn)代財政審計職能和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變；還有的基層財政審計人員身兼數(shù)職，除審計業(yè)務(wù)以外還有各種任務(wù)需要完成，對審計投入的工作熱情不高，既無法對審計工作長期保持專注，也無暇去深入學(xué)習(xí)審計知識。 這些問題的存在，使得審計人員整體素質(zhì)達不到現(xiàn)代審計工作的要求，不利于提高財政審計工作質(zhì)量。

四、 改進財政審計工作的建議

(一)加強法制保障

另外，有關(guān)審計信息化的法制建設(shè)也應(yīng)同時跟進。 審計過程往往會涉及對財政供養(yǎng)人員登記、房產(chǎn)登記、工商企業(yè)注冊登記等信息的獲取，需要完善的法律條文來為這些信息的采集和使用提供保障。這樣既可以為審計人員掌握數(shù)據(jù)信息提供便利，也可以加強財政數(shù)據(jù)的保密性，有利于提升審計效率與質(zhì)量。

針對審計經(jīng)費的保障問題，雖然目前《中華人民共和國審計法》已將審計經(jīng)費列入財政預(yù)算，可執(zhí)行起來仍有不少偏差，特別是對基層審計機關(guān)來說最為嚴重。 為確?；鶎訉徲嫻ぷ骺梢皂樌归_，應(yīng)加大基層審計經(jīng)費支持，貫徹執(zhí)行《中華人民共和國審計法》，將審計經(jīng)費全部列入地方財政預(yù)算，包含審計人員經(jīng)費、項目經(jīng)費及公用經(jīng)費等，切實解決審計機關(guān)與人員的后顧之憂，營造公正執(zhí)法的良好環(huán)境。

(二)健全信息公開制度

財政審計工作的不透明，反映出政府審計獨立性是普遍偏低的。 深究獨立性不高的根源，在于我國實行的行政型政府審計體制[2]。 要想改變這一不足，審計體制改革不是一定要廢棄行政型審計體制，但應(yīng)當(dāng)考慮同時構(gòu)建立法型審計體制[3]，也就是學(xué)者們提出的“雙軌論”，從屬國務(wù)院的審計機關(guān)保留當(dāng)下審計署的性質(zhì)，從屬人大的成為國家最高審計機關(guān)。 這樣既保留了現(xiàn)行審計體制的優(yōu)點，又強化了人大的立法監(jiān)督。

為了完善信息公開制度，審計機關(guān)首先應(yīng)當(dāng)健全財政審計信息公開程序，增強公開程序的系統(tǒng)性與整體性，這涉及相關(guān)規(guī)定對審計結(jié)果公開范圍、步驟、條件等程序的細化；其次，審計機關(guān)自身還可以建立信息公開監(jiān)督與反饋機制，既對審計結(jié)果進行公開，也應(yīng)將審計整改和責(zé)任追究情況公之于眾，同時設(shè)置公眾建議收集處，聽取民眾的聲音，并及時處理反饋結(jié)果；最后，信息公開應(yīng)該利用好現(xiàn)代傳播媒介，加大宣傳力度，除了政府公報和機關(guān)網(wǎng)站，電視欄目、微信公眾號等新興宣傳渠道都可以用于激發(fā)民眾關(guān)注熱情、提高信息公開透明度。

(三)擴展審計范圍

宏觀層面來說，需要科學(xué)統(tǒng)籌審計項目，對審計力量薄弱的基層機關(guān)給予更多重視。 在確立審計對象時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家政策、區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境來劃定重點審計項目及非重點審計項目。 為了適應(yīng)一些形勢的變化，審計周期內(nèi)同時也需定時調(diào)整工作重點，從下往上進行調(diào)查，以察覺部分從上級視角難以發(fā)覺的管理亂象[4]。 具體來說，拓寬財政審計工作范圍需要審計機關(guān)不局限于稅收收入，關(guān)注到非稅收收入、政府債務(wù)收支與轉(zhuǎn)移性收支；審計財政資金的首要目標(biāo)是真實性、合法性，其次便是效益性，綜合分析財政資金使用效益，關(guān)注在便民利民政策上的資金投入；另外，針對財政資金管理，應(yīng)將各級單位的資金使用狀況考慮進來，包含本級政府所掌管資金及其所屬下級預(yù)算單位。

為了助推審計范圍的擴展，審計機關(guān)需要簡化質(zhì)量控制體系。 重復(fù)繁雜的工作環(huán)節(jié)會加大審計人員的工作壓力，不利于基層機關(guān)順利推進財政審計工作。 精簡各類遞送與審批程序，可以幫助審計人員節(jié)省寶貴的時間和精力，深入研究被審單位的財政信息，從而挖掘出除合法合規(guī)之外更有價值的問題。

(四)改善審計技術(shù)手段

在財政審計實務(wù)中，加大信息技術(shù)的應(yīng)用力度，促進現(xiàn)代計算機技術(shù)與財政審計工作的更好更快貼合，需要國家重視對審計機關(guān)尤其是基層審計機關(guān)的經(jīng)費投入，為其引進、應(yīng)用云計算這類高新技術(shù)提供基本的資金支持，從而解決數(shù)據(jù)分析量大、進程緩慢的難題。 同時，還需加快建成財政審計數(shù)據(jù)平臺，設(shè)置審計專網(wǎng)[5]，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用的準確性與靈活性，加快推進財政審計工作的信息化、系統(tǒng)化進程。

針對基層財政審計面臨的審計慢、審計難等問題，應(yīng)當(dāng)加強審計前期的協(xié)調(diào)與溝通工作。 審計組進場前，需要提早制訂審計計劃、列出所需文件清單，同被審單位進行充分的溝通，確保其已做好相關(guān)準備工作，確定好詢問人員及內(nèi)容，這樣不僅可以節(jié)省時間，還能提高被審單位所提供信息的完整性。審計溝通需要明確提及本次財政審計的工作目的，減少誤會的產(chǎn)生；如果是重點審計項目，審計人員可以通過向政府或者上級機關(guān)征求意見以獲得審計通知書，加大審計執(zhí)法力度，使有關(guān)財務(wù)人員更好地配合工作。

(五)提升審計人員素質(zhì)

加強審計人才培養(yǎng)，建立年齡與專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的審計隊伍。 首要任務(wù)是引進專業(yè)審計人員，發(fā)揮骨干效應(yīng)，帶領(lǐng)整支隊伍提升專業(yè)素質(zhì)；其次，審計機關(guān)需加強后期的專業(yè)培訓(xùn)，使得審計人員掌握更具科學(xué)性與系統(tǒng)性的審計知識，同時也可以助其了解并使用先進的審計思維與技術(shù)手段，適應(yīng)現(xiàn)代財政審計工作的新要求；再次，審計機關(guān)還應(yīng)當(dāng)建立完備的激勵機制，保證審計人員長期擁有工作熱情，形成積極向上的審計工作氛圍；最后，審計人員自身也應(yīng)培養(yǎng)探索精神，善于把握細節(jié)，可以對所發(fā)現(xiàn)的問題進行深入研究，從各類項目中不斷汲取經(jīng)驗，形成良好審計思維的同時，持續(xù)提升自身工作能力。

為了高效利用人力資源，提高基層審計人員工作能力，在業(yè)務(wù)忙季審計機關(guān)可以在街道辦抽調(diào)人員來協(xié)助工作、減輕審計壓力；或者是利用好社會審計資源，積極尋求專家?guī)椭?對審計資源消耗的持續(xù)增加，基層審計機關(guān)應(yīng)在確立科學(xué)合理的錄用標(biāo)準后，招收更多審計人員，壯大審計力量。

五、 結(jié)語

經(jīng)濟改革的持續(xù)深入，對現(xiàn)代審計工作的效率性與效果性提出了更高要求。 做好財政審計工作，是健全公共財政結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵一步。 只有從體制、路徑及人員培養(yǎng)方面不斷創(chuàng)新，才能使得財政審計盡快適應(yīng)新變化、新要求，兼顧審計監(jiān)督的效率與質(zhì)量，更好地為國家治理服務(wù)。