孫玲玲 安徽省宣城市氣象局
由于中國基層政府財(cái)政收支能力的持續(xù)增長,政府財(cái)務(wù)預(yù)算開支規(guī)模日益擴(kuò)大,其開支的范圍涉及中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的各個(gè)領(lǐng)域,在各個(gè)方面,良好的政府預(yù)算績效管理體系能夠更有效地使財(cái)政投入具有透明度,從而提高政府經(jīng)費(fèi)的效率,也有助于建立公平透明、穩(wěn)定有效,規(guī)范合法的基礎(chǔ)公共財(cái)政。
計(jì)劃是指對企業(yè)或個(gè)人在未來的特定時(shí)間內(nèi)各領(lǐng)域的收入、費(fèi)用、現(xiàn)金流等的綜合規(guī)劃。行政事業(yè)單位預(yù)算計(jì)劃是指由行政事業(yè)單位按照國家事業(yè)規(guī)劃以及有關(guān)公共事務(wù)工作的規(guī)范要求制定的,并已通過國家法規(guī)程序?qū)徟哪甓仁罩б?guī)劃,而行政部門計(jì)劃則是指由行政部門根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)以及執(zhí)行工作的要求,根據(jù)國家財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定,由基層政府預(yù)算部門制定,逐層提交、審查、綜合后,經(jīng)國家財(cái)政部門審批并上報(bào)立法機(jī)關(guān)法律審批通過的涉及行政部門各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支的綜合資金規(guī)劃。傳統(tǒng)的計(jì)劃管理工作,是集系列化、戰(zhàn)略化、信息化、制度化、人本化思想于一身的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理手段,具體涉及政府對計(jì)劃的制定、批準(zhǔn)、實(shí)施、管理、調(diào)節(jié)、考評和監(jiān)督等管理行為。
各單位與部門由于對預(yù)算績效管理的有關(guān)思想理念和內(nèi)涵還缺乏進(jìn)一步的認(rèn)識,在平時(shí)的有關(guān)管理工作中也缺乏相應(yīng)的積極性,其重點(diǎn)工作意識上還是以項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃和任務(wù)為核心,而各機(jī)關(guān)人員則對此有著相當(dāng)盲目的理解,覺得只需保證項(xiàng)目資金的使用合理合法即可,而并不是把思維宗旨置于確保建設(shè)項(xiàng)目的投資效果最大化上來,有的單位和部門甚至誤認(rèn)為預(yù)算績效評價(jià)制度在物質(zhì)基礎(chǔ)上還不夠健全,從而導(dǎo)致了許多的預(yù)算單位對管理工作不斷推諉,陷入了應(yīng)付困難和被動(dòng)管理的狀況。
目前,我國部分地方基層單位關(guān)于政府預(yù)算業(yè)績的評估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用程度較低。評估結(jié)果可以更多運(yùn)用于反饋情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大問題,并不斷完善工作措施以及相關(guān)制度,但是卻又不能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)相融合,從而也就無法更好地把政府預(yù)算績效的評估結(jié)果使用到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況上來,從而使得評估結(jié)果無法有效將基層政府財(cái)政等相關(guān)部門工作管理以及政府財(cái)力分配上的積極引導(dǎo)效果反映出來,很嚴(yán)重地影響到了政府預(yù)算績效管理等相關(guān)工作的更深入開展。
隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、我國公共財(cái)政改革的逐步深入,對政府事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理及加強(qiáng)預(yù)算管理的工作日益重要。由于基層氣象單位為中央垂管單位,同時(shí)由于對氣象事業(yè)費(fèi)用投資的增長,各行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的推動(dòng),以及氣象部門雙重計(jì)劃財(cái)務(wù)體制費(fèi)用來源的特殊特點(diǎn),強(qiáng)化預(yù)算管理工作是氣象單位能更好地落實(shí)政府主管部門職責(zé)、確保氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。
目前,全方位計(jì)劃管理已成為單位經(jīng)營發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵管理手段。計(jì)劃管理覆蓋單位經(jīng)營業(yè)務(wù)活動(dòng)的全部過程,并利用業(yè)務(wù)、資本、技術(shù)、管理人員的有效集成,通過適當(dāng)?shù)姆謾?quán)授權(quán),以及績效評估機(jī)制,來進(jìn)行資金配置與結(jié)構(gòu)調(diào)整,以準(zhǔn)確反映單位的戰(zhàn)略財(cái)務(wù)收支需求與發(fā)展的實(shí)際需要,從而為單位經(jīng)營協(xié)同、策略制定、社會(huì)責(zé)任落實(shí)、法律體系構(gòu)建與執(zhí)行等領(lǐng)域的有效管理進(jìn)行了保障。
預(yù)算控制是指通過對單位主要經(jīng)營活動(dòng)的項(xiàng)目提出、權(quán)限批準(zhǔn)、流程管理、考核和監(jiān)控等整個(gè)流程的有效控制,以規(guī)范單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng),從而提高了計(jì)劃的法律約束力和嚴(yán)肅性,以保證了計(jì)劃任務(wù)的正常完成,它與單位內(nèi)部管理的宗旨是相符的。通過全面落實(shí)預(yù)算控制體系的各個(gè)主要組成部分正常運(yùn)行,就可以找到單位內(nèi)控制度不健全、管理不科學(xué)的主要問題及其在實(shí)施中的重大缺陷,并可以繼續(xù)推動(dòng)單位內(nèi)控制度的健全和發(fā)展。
預(yù)算制度就像是管理單位的最高法令,單位所開展一切活動(dòng)最終都會(huì)或多或少的牽涉資本的進(jìn)入、進(jìn)出,如果缺乏一種合理的資金約束制度,那就會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的事件,管理單位也將對其經(jīng)營活動(dòng)缺乏有效控制,最后就很可能給單位造成巨大風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。所以,通過完善的預(yù)算管理制度,就可以提高預(yù)算的法律約束力和保持其嚴(yán)肅性,從而防止了舞弊風(fēng)險(xiǎn),并確保預(yù)算資金規(guī)范的合理運(yùn)用。
首先,有些單位領(lǐng)導(dǎo)人員對計(jì)劃管理工作重要性沒有正確認(rèn)識,計(jì)劃管理工作意識淡漠,以為計(jì)劃只是完成一份工作計(jì)劃文稿、一些數(shù)量統(tǒng)計(jì)表,這是財(cái)務(wù)管理科室的日常職責(zé),一旦計(jì)劃沒有制定好、實(shí)施管理不落實(shí),則是財(cái)務(wù)管理科室的失職,或者單純地以為計(jì)劃績效考核也只是一些數(shù)值的簡單統(tǒng)計(jì)或者文字描述,這樣就造成在整體計(jì)劃管理中沒有獲得領(lǐng)導(dǎo)人員的支持,嚴(yán)重影響計(jì)劃管理的順利實(shí)施。其次,內(nèi)部對計(jì)劃概念認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差。單位領(lǐng)導(dǎo)層和多數(shù)工作人員都覺得計(jì)劃只是要錢,從而造成了預(yù)算編制前領(lǐng)導(dǎo)層缺乏做好規(guī)劃、明確目標(biāo)的思想,最后也只是隨便提出了計(jì)劃數(shù)值,由此造成了預(yù)算編制的科學(xué)合理性。
部分縣氣象局僅有兼職報(bào)賬人員,大部分的工作是其他任務(wù),沒有處理財(cái)務(wù)項(xiàng)目的時(shí)間保障。再如在部分市局內(nèi),雖設(shè)財(cái)務(wù)科和會(huì)計(jì)核算中心,但財(cái)務(wù)科管理職能薄弱,核算中心同時(shí)又兼有部分財(cái)務(wù)科的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),因此人員編制不夠,任務(wù)設(shè)置不當(dāng),任務(wù)壓力大,財(cái)務(wù)能力也不強(qiáng)。機(jī)構(gòu)內(nèi)與各單位之間的聯(lián)系職責(zé)也不清楚,凡是上級機(jī)構(gòu)主管財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、金融、財(cái)稅等單位,與本機(jī)構(gòu)有關(guān)用錢部門的任務(wù)均視為屬于會(huì)計(jì)核算中心的任務(wù),工作不能有效地相容。
預(yù)算編制是指單位對預(yù)算年度內(nèi)所有財(cái)務(wù)收支的預(yù)測和詳細(xì)計(jì)劃,也包括了各個(gè)單位的工作布置和資金調(diào)度。首先,由于大部分的基層單位領(lǐng)導(dǎo)干部通常在上級主管部門下達(dá)計(jì)劃制定文件時(shí)才準(zhǔn)備好預(yù)算編制工作,再加上預(yù)算編制分為“二上二下”,編制工作日期過緊,單位缺乏足夠的時(shí)間做好對各計(jì)劃項(xiàng)目的前期考察研究和有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料的收集整理,從而造成了計(jì)劃編制工作結(jié)果與實(shí)際狀況的偏差。其次,由于預(yù)算編制工作對實(shí)施人員專業(yè)技術(shù)也有相應(yīng)的要求,且基層單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、專業(yè)技術(shù)水平也不強(qiáng),在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中缺少專業(yè)性輔導(dǎo)、缺少科學(xué)化數(shù)據(jù)分析和合理的資本優(yōu)化,造成了預(yù)算編制工作內(nèi)容較為單純,無法全方位、系統(tǒng)性、客觀準(zhǔn)確地體現(xiàn)單位的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐活動(dòng)的總體情況和社會(huì)事業(yè)發(fā)展需求。最后,盡管近幾年國家財(cái)政主管部門已規(guī)定行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的全部計(jì)劃都要根據(jù)零基預(yù)算法編制,但因?yàn)槭茉隽款A(yù)算法和預(yù)算編制能力因素的影響,在現(xiàn)實(shí)編制工作中零基預(yù)算未能得以合理的實(shí)施。
目前,有些企事業(yè)單位的預(yù)算管理制度體系仍不完善。在國家層面已經(jīng)有《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》,相關(guān)主管部門也頒布了有關(guān)規(guī)章制度,但在一些基層單位還并未建立適合于基層單位的預(yù)算管理工作有關(guān)規(guī)章制度,或直接按照相關(guān)主管部門的有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行,也并未建立切實(shí)可行的運(yùn)行規(guī)范。在實(shí)際工作中,計(jì)劃管理工作基本上都是交由財(cái)務(wù)部門,由于領(lǐng)導(dǎo)的支持以及各部門的協(xié)調(diào)力量不足,在計(jì)劃實(shí)施時(shí)無法全面準(zhǔn)確地獲取到有關(guān)資料,使得計(jì)劃實(shí)施的科學(xué)化、準(zhǔn)確度、可信度受到很大的負(fù)面影響,在計(jì)劃實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)與計(jì)劃脫鉤的現(xiàn)狀,影響計(jì)劃效果的實(shí)現(xiàn)。
預(yù)算編制主體是預(yù)算控制的根本單位,是預(yù)算控制的核心單位,但在實(shí)際具體操作中,基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)普遍存在著對預(yù)算編制主體認(rèn)識強(qiáng),但隨意性大,對預(yù)算編制主體過于簡單化、公式化,導(dǎo)致了預(yù)算編制主體粗糙,可執(zhí)行性弱,實(shí)際執(zhí)行難的問題。導(dǎo)致這一問題的根本原因,是氣象基層單位預(yù)算編制主要內(nèi)容均以財(cái)務(wù)部門為首,而其他業(yè)務(wù)科室參加的很少或不參加,但實(shí)際支出是以其他業(yè)務(wù)科室開支為首,由財(cái)務(wù)部門直接負(fù)責(zé)。這樣的工作錯(cuò)位,導(dǎo)致了預(yù)算編制流程的粗放,預(yù)算編制的實(shí)際需要既無法契合單位發(fā)展的需求,也無法適應(yīng)單位具體服務(wù)要求,甚至有些計(jì)劃費(fèi)用編制工作的落地性和可執(zhí)行性都不足。
為完善財(cái)力的安排,進(jìn)一步提高財(cái)政投入的效率,各級政府都制定了財(cái)政補(bǔ)助資金結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的控制措施,對財(cái)政投入的運(yùn)用提出了較高的要求。但在具體的項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)中,作為預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)單位財(cái)政部門,通常只側(cè)重于財(cái)政支持信息的供給,沒有很好對項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行研究,針對難點(diǎn)問題提出可實(shí)施的指導(dǎo)建議,往往由各業(yè)務(wù)部門自主實(shí)施,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施積極性不夠。由于計(jì)劃支持的項(xiàng)目科室計(jì)劃實(shí)施進(jìn)程的推進(jìn)較慢,計(jì)劃實(shí)施進(jìn)展不理想,每年終了為促使計(jì)劃實(shí)施避免出現(xiàn)結(jié)余項(xiàng)目還會(huì)產(chǎn)生突擊支出的情況,增加財(cái)政損失,導(dǎo)致項(xiàng)目損失,項(xiàng)目實(shí)施效果不明顯。
管理的根源是計(jì)劃編制工作,而計(jì)劃編制工作的根源則是計(jì)劃編制工作人員的管理工作能力。各基層單位財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變過去的重會(huì)計(jì)核算、輕管理的觀點(diǎn),加強(qiáng)對預(yù)算管理工作的能力,以提高計(jì)劃水平。由以前的重會(huì)計(jì)核算輕業(yè)務(wù)管理,向注重財(cái)務(wù)、計(jì)劃分析傾斜。做到既了解單位財(cái)政管理工作情況,也熟悉單位業(yè)務(wù)工作,財(cái)務(wù)人員不要只盯著手中的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),還應(yīng)全面掌握單位經(jīng)營運(yùn)行,發(fā)展計(jì)劃。才可以制定出符合單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際運(yùn)行的計(jì)劃。
預(yù)算編制體系要轉(zhuǎn)變過去由財(cái)務(wù)部門閉門造車的局面,變成由預(yù)算編制單位領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一負(fù)責(zé),各科室部門機(jī)構(gòu)共同參與的統(tǒng)一編制體系。在預(yù)算編制過程中,要按照嚴(yán)格的貼合單位發(fā)展需要、事業(yè)發(fā)展需求的方針,做好資金分配的計(jì)劃編制。
對基本支出進(jìn)行準(zhǔn)確化核算。目前,氣象部門的人員支出一般采取按人實(shí)測,公用支出按人的定額估算的方式。這就需要人員支出計(jì)劃要準(zhǔn)確,公用支出計(jì)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。為了做好人員支出的計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的工作,基層事業(yè)單位要結(jié)合人事部門做好人員支出統(tǒng)計(jì)信息庫,對在職、離退休、外聘、遺屬等個(gè)人情況進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì),同時(shí)對離退休、新進(jìn)人員的狀況做出正確預(yù)估,全面了解當(dāng)前的職工補(bǔ)助發(fā)放政策,做出計(jì)劃,做到不漏人、不漏項(xiàng)目。單位基本支出存在可預(yù)測度好,波動(dòng)范圍不大的特征,在定額成本的模式下,總開銷是已定,應(yīng)進(jìn)行人員開支和公用開銷的估算,實(shí)現(xiàn)精細(xì)化目標(biāo)?;鶎邮聵I(yè)單位財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)要建設(shè)經(jīng)常性開支包括水電、郵電、辦公用品的三年滾動(dòng)公用開支信息系統(tǒng),對經(jīng)常性開支進(jìn)行科學(xué)預(yù)估;同時(shí),對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人員等的支出實(shí)行了計(jì)劃控制;同時(shí)結(jié)合管理單位做好了固定資產(chǎn)信息庫工作,對汽車、房產(chǎn)等必須進(jìn)行保養(yǎng)維修的項(xiàng)目固定資產(chǎn)設(shè)立了檔案管理單位,對筆記本電腦、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備建立記錄管理,并按照固定資產(chǎn)利用現(xiàn)狀,科學(xué)合理地安排了固定資產(chǎn)維護(hù)費(fèi)、設(shè)備購置支出,以實(shí)現(xiàn)了公用支出精細(xì)化管理的目的。
做好項(xiàng)目庫建設(shè)工作支出的落地化、可執(zhí)行性差,是目前各基層單位部門中普遍存在的問題?;鶎邮聵I(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃,根據(jù)單位發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行項(xiàng)目管理庫建立工作。在項(xiàng)目管理建立時(shí)應(yīng)當(dāng)充分進(jìn)行前期論證工作,對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的各方面條件進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查摸底研究,如政府采購方案、造價(jià)、裝備資金建設(shè)規(guī)模等與單位發(fā)展?fàn)顩r能否相匹配,以避免因預(yù)算編制不合理所造成的項(xiàng)目實(shí)施障礙。
做好預(yù)算實(shí)施跟蹤通報(bào)工作,預(yù)算管理的目的是計(jì)劃實(shí)施,為了達(dá)到好的實(shí)施目標(biāo),在基層事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控,對計(jì)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的進(jìn)展緩慢、實(shí)施困難的問題要進(jìn)行單項(xiàng)調(diào)查研究,提高計(jì)劃實(shí)施的效力和效益。
綜上所述,伴隨我國財(cái)稅工作體改的深入完善,基層氣象部門財(cái)務(wù)工作將面對著計(jì)劃制定更嚴(yán)格,預(yù)算實(shí)施更嚴(yán)格,預(yù)算績效的需要更明顯等一系列考驗(yàn)。各級政府預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)全面增強(qiáng)預(yù)算管理工作能力,進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平,以滿足新形勢下政府預(yù)算管理的需要。