程少逸 高正波 曹 建，3

(1.鎳鈷資源綜合利用國家重點實驗室，甘肅 金昌 737100；2.湖南財政經(jīng)濟學院 馬克思主義學院，長沙 410205；3.中南大學 資源加工與生物工程學院，長沙 410083)

礦產(chǎn)資源關乎全人類的生存與發(fā)展，是促進國民經(jīng)濟和維護國家安全的重要基石。礦產(chǎn)資源的爭奪貫穿世界歷史，18世紀以來，爭奪戰(zhàn)愈發(fā)猛烈。第一次工業(yè)革命，蒸汽技術誘發(fā)了煤炭資源的爭奪浪潮；第二次工業(yè)革命，電氣技術點燃了石油資源的爭奪大戰(zhàn)。第三次科技革命，信息技術、空間技術、原子核能等尖端技術的出現(xiàn)凸顯了稀有礦產(chǎn)資源的重要。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展對礦產(chǎn)資源產(chǎn)生了新需求，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源成為全球關注的焦點，左右著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向[1]。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟的基礎和尖端科技的支柱，是支撐航空航天及國防軍工等國家重大戰(zhàn)略工程的關鍵原料[2]。手機和電腦原件需要銦；太陽能光伏技術的基礎原料是碲合金；現(xiàn)代航空航天工業(yè)的支撐材料是以鈦合金為主的高比強輕質合金；享有“核時代金屬”之稱的鈹，對增大核武爆炸威力起關鍵作用。因此，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源在推動科技進步、保障國家安全、促進人類社會可持續(xù)發(fā)展等方面無可替代，已成為衡量國家綜合國力的重要指標。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關鍵礦產(chǎn)、危機礦產(chǎn)等概念源于20世紀30年代末美國羅斯福政府頒布的礦物原材料供給儲備政策。值得注意的是，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源這一概念在美國的首次提出是服務于軍事領域，泛指受限于美國國內資源稟賦及開采、加工技術條件，在戰(zhàn)爭戰(zhàn)亂等危機下，對美國國防軍工領域的生產(chǎn)需求造成威脅的礦產(chǎn)資源。雖然戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源概念在當時沒有得到普遍認可，但已經(jīng)開始對國際社會產(chǎn)生潛移默化的影響。直到20世紀末期，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源這一概念才獲得了初步完善與廣泛關注。我國的相關研究始于21世紀初期，揭示了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源稀缺及涉及國家安全的屬性，提出了利用我國優(yōu)勢資源促進經(jīng)濟建設的構想，但未能充分認識到其重大意義并將其上升到國際層面。目前國內普遍認為，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會與國家安全所必需、國內難以穩(wěn)定保障、國際供應非常脆弱、易受全球市場波動影響的礦產(chǎn)資源，其具體種類隨國家或地區(qū)發(fā)展目標、市場條件等的動態(tài)變化而改變[3,4]。

1 我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全現(xiàn)況概述

2014年，習近平總書記提出“總體國家安全觀”，把資源安全納入到國家安全體系，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源首次在我國提升到國家安全的戰(zhàn)略高度。2016年，十四種金屬礦產(chǎn)、四種非金屬礦產(chǎn)和六種能源礦產(chǎn)正式規(guī)劃入我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，成為重點監(jiān)管對象。我國政府在政策擬定、資源調控等方面適當傾斜，以提高其勘察、開發(fā)利用及安全供應水平。2020年，我國“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源屬于我國實施能源資源安全戰(zhàn)略的重要組成部分，要切實提高資源領域的安全發(fā)展能力，實現(xiàn)戰(zhàn)略資源領域安全可控，筑牢國家安全屏障[5]。

我國正處于工業(yè)化發(fā)展的關鍵上升時期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國內戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費量已接近全球工業(yè)化國家消費量總和，其中煤炭、螢石、稀土、銅、鎢、鈷、銻、鋁等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的年消費量超過世界總量的50%，累積消費量全球最高。與此同時，涉及我國未來產(chǎn)業(yè)結構升級與發(fā)展戰(zhàn)略(如人工智能、先進裝備、軌道交通、大型核電站及新能源產(chǎn)業(yè))的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源消費量持續(xù)快速攀升，預計2030—2035年左右才會陸續(xù)到達峰值。屆時鋰、鈷、鎳、石墨、稀土等礦產(chǎn)資源的需求將會增長至1.5～10倍。然而統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體概況不容樂觀，石油、鉀鹽、鋰、鐵、鉻、銅、錳、鈷等礦產(chǎn)的勘明存量嚴重短缺。我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的靜態(tài)保障年限相比全球明顯偏低，80%以上戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的靜態(tài)保障年限小于100年。其中，鋯、鈷、鉻、鎢、鎳、銅等礦產(chǎn)的靜態(tài)保障年限不足50年，金、錫、銻等礦產(chǎn)的靜態(tài)保障年限不足20年，甚至部分種類的礦產(chǎn)靜態(tài)保障年限呈現(xiàn)出了下降趨向。另一方面，相對儲量指數(shù)反映我國礦產(chǎn)資源的緊缺程度及相對于全球的供應水平。國內學者的研究表明，鉻、鐵、鈷、鎳、鋁、銅、鋯、金等礦產(chǎn)的相對儲量指數(shù)已明顯低于全球平均值，成為緊缺型資源。總體來看，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源消耗量約占全球總量的40%～50%，而國內對應的資源儲量不足全球的10%。并且我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量的消費增速已遠超新增增速，因此進口量急劇增加。大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源中，71%的石油是進口資源，進口量約為4.5億噸/年；88%的鐵礦石是進口資源，進口量約為9.4億噸/年。稀有戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源中，進口鈷礦產(chǎn)5.9萬噸/年，折合人民幣約200億元。由此可知，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關系矛盾已成為制約我國實施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問題。因此，化解供應面臨的風險挑戰(zhàn)、保障供應的安全穩(wěn)定，是我國在新時代建設戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源強國的必由之路。

2 我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全的主要挑戰(zhàn)

當今世界正處于百年未有之大變局，地緣政治和資源民族主義的再度抬頭與人類科技發(fā)展的必然需求使得全球各國對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的爭奪方興未艾。全球資源供需版圖深刻變革，進入了深度調整時期。我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的國內國際供給所面對的形勢越發(fā)復雜多變和不確定。

2.1 總體資源稟賦和開發(fā)利用水平較低

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量薄弱，約三分之二的資源儲量占全球比重低于20%，其中包括石油、煤炭在內的能源類資源儲量占據(jù)份額僅為全球總量的1.5%與13.2%。除儲量不足外，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源還普遍存在賦存條件差、賦存狀態(tài)繁復的劣勢。近年來，我國新增查明的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源質量下降明顯，新資源埋藏深、品位低、加工難，甚至有些是難利用的非常規(guī)資源。此外，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的相關探、采、選、加工利用等技術工藝起步晚，且大多來源于美國、俄羅斯、澳大利亞等礦產(chǎn)資源優(yōu)質的國家?，F(xiàn)有技術體系面對國內貧雜資源尚不完備，部分資源開發(fā)利用率與精深加工程度不能滿足當前需要。

2.2 對外依存度和來源集中度偏高

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源巨大的消耗量和薄弱的儲存量導致了現(xiàn)在的供求矛盾。為保障穩(wěn)定供應，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源進口量十多年來不斷增加，已然位居全球首位。但是，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄里二分之一的礦產(chǎn)具有超過70%的對外依存度，其中鉻、鎳、鋰的對外依存度分別高達99%、94%和75%，并且大部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的對外依存度呈現(xiàn)出上升趨勢，導致我國對進口礦產(chǎn)的依賴程度越來越大。與此相對應，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄里三分之一以上的礦產(chǎn)具有超過80%的來源集中度，其中鋁和鎳的來源集中度高達95%、鐵高達90%、鉀鹽高達85%。根據(jù)中國海關總署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源集中在周邊國家和少數(shù)幾個資源富集型國家，這些國家多存在局勢動蕩的問題。此外，運輸通道對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供應也至關重要，大規(guī)模長距離長周期的運輸特點使得海運成為最主要運輸方式[6]。我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的進口受海運弊端的限制大，存有通道單一、運輸運營風險程度高等隱患。因此對外依存度高、來源集中度密集和運輸通道的風險使得我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源進口極易受來源國政局、我國與來源國外交關系、國際政治經(jīng)濟秩序、海上風險等多種因素的影響，增加了供應安全的風險挑戰(zhàn)。

2.3 國際競爭態(tài)勢和市場供求關系波動大

礦產(chǎn)資源是地質作用生成的不可再生資源，而復雜的成礦作用導致全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源地域分布差異大，加劇了全球對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的爭奪。當前，世界百年未有之大變局與全球新冠疫情疊加震蕩，造成市場供求振幅大。在這樣的大環(huán)境中，世界各國的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源海外供給難以穩(wěn)定、連續(xù)保障。全球鉑族金屬主要產(chǎn)地是南非，但由于南非政治局勢動蕩、種族矛盾突出，嚴重影響了包括中美在內眾多國家的資源進口。全球資源供需格局變化，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的貿易沖突也日益劇烈。歐盟從2011年起開始發(fā)布關鍵礦產(chǎn)目錄，2020版本包含30種礦產(chǎn)，11種與我國相重疊。美國于2018年頒布的關鍵礦產(chǎn)目錄包含35種，13種與我國相重疊。稀土、螢石、鉀鹽、鋁、鎢、鋰、鈷、銻和晶質石墨這9種決定未來全球科技走向的礦產(chǎn)為我國、美國和歐盟所共同認定?？梢?，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)領域的國際競爭已不可避免且態(tài)勢空前。不僅如此，我國緊缺的部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源受制于人。鈹是我國核工業(yè)、衛(wèi)星通信與航空航天發(fā)展的關鍵，但目前69%依賴進口，其中90%依賴美國進口。綜上，縱橫交錯的全球競爭局勢對我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全帶來的風險挑戰(zhàn)不容忽視。

2.4 非常規(guī)突發(fā)事件和非傳統(tǒng)安全威脅影響深

近年來局部戰(zhàn)爭與沖突、恐怖主義、重大自然災害和疾病疫情等非常規(guī)突發(fā)事件和非傳統(tǒng)安全威脅呈高頻次、多領域發(fā)生的紛雜態(tài)勢。2020年初爆發(fā)的新冠疫情引發(fā)全球停產(chǎn)停工，全球鋰礦供應量衰減，嚴重影響了下游行業(yè)的原料供應。2020年上半年我國新能源汽車的生產(chǎn)量同比下降37%，銷售量同比下降39%。而新冠疫情對全球鋼鐵、石油等大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供需格局的改變正在持續(xù)加深。2021年3月利比亞戰(zhàn)爭引發(fā)國際石油價格變動明顯，油價在短期內漲幅20%，擾亂了全球石油供應。這些事件和威脅爆發(fā)前兆不明顯，形成隨機性大、發(fā)展速度快、常規(guī)方法難以有效處理，易對國際戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供應帶來負面影響。

3 保障我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全的策略

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源與全球七成的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)資料、八成的現(xiàn)代工業(yè)原材料和九成的能源產(chǎn)業(yè)相關聯(lián)，其爭奪及綜合利用始終是全球熱點?！笆奈濉睍r期，我國要繼續(xù)實施國家資源安全戰(zhàn)略，堅持自主可控，提升國際話語權，增強抵御風險能力，保障我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全，促進戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的高質量發(fā)展。

3.1 找礦勘探與綜合利用技術并舉創(chuàng)新

自2011年“找礦突破戰(zhàn)略行動”獲批開展以來，我國在礦產(chǎn)勘探領域已取得了有目共睹的進展和成效，初步推動了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全保障能力的建設。但由于我國未來產(chǎn)業(yè)結構升級與發(fā)展戰(zhàn)略需求，大部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消耗量會高速增長至2035年左右。對此，2021年我國發(fā)布“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中強調，加強規(guī)劃管控，全面提升戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全保障能力。為實現(xiàn)此目標，新一輪的戰(zhàn)略突破已經(jīng)開始。首先拓展地質調查工作的廣度與深度，勘探重心與重點繼續(xù)向我國西部與海洋地區(qū)轉移，發(fā)掘出一系列可靠的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備基地。其次堅持創(chuàng)新驅動，統(tǒng)籌規(guī)劃，在科學技術方面取得重大突破，全面提高行業(yè)勘查開采、科學儲備、高效加工、循環(huán)利用、綠色發(fā)展等方面的水平，實現(xiàn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的全領域綜合利用。再次，繼續(xù)加大政府對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全保障的政策支持及財政投入，完善促進資源保障的相關法律法規(guī)，深化相關體制機制改革，優(yōu)化區(qū)域協(xié)調發(fā)展與優(yōu)勢互補，促進戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.2 “走出去”與來源多元化并舉加強

我國與一百多個國家或地區(qū)確立了礦產(chǎn)貿易合作關系，與八十多個國家或地區(qū)開展了資源合作勘查開發(fā)。通過擴大“走出去”投資規(guī)模，掌握了一批戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源，積累了階段性的成果與經(jīng)驗。如能繼續(xù)提高我國在國際市場的競爭力、完善相關政策，就能更好地提高全球礦產(chǎn)市場控制力，增強話語權。多元化多渠道也能切實保障我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源供應安全，主要有以下三條途徑：其一制訂長期戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應鏈的上游、中游、下游同步擴展影響，資源出口方面優(yōu)先保障國內需求，并減少我國對部分國家進口資源的過分依賴；其二加強海外投資、吸納海外資源，擴大我國資源供應體系規(guī)模，增強海外資源自主開發(fā)和和持續(xù)供應；其三資源來源多元化，擴大進口來源國數(shù)量，均衡各國的市場份額，并且加強與更多國家在基礎設施、裝備制造、國際金融等領域的廣泛合作，為我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源來源多元化提供更廣闊的發(fā)展平臺和空間。此外，確保戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源海運通道的暢通與便利意義非凡。現(xiàn)階段我國依然對涵蓋馬六甲航線在內的運送通道依賴明顯，地緣風險較大。我國需要投身于國際重大礦產(chǎn)資源通道工程的建設，以《聯(lián)合國海洋法公約》為法律依托，保障我國資源運輸通道安全，構建有利于我國的海上通道及配套的國際法律保護。

3.3 國際務實合作與全球資源治理并舉實施

“一帶一路”沿線國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源豐富，且都有資源優(yōu)勢向經(jīng)濟增長轉變的愿景?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略實施以來，我國國際礦業(yè)合作涉及12個成礦區(qū)帶，大型、超大型礦床達326個，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的海外供應能力極大提升。我國在礦業(yè)與相關領域中的技術、人才及基礎建設能力優(yōu)勢明顯，以此為基礎，深度參與涉及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采、加工、運輸、貿易等領域的國際合作，構建全鏈條保障體系[7]。同時，從全球治理視角出發(fā)，化解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供給安全面臨的諸多挑戰(zhàn)。全面融入全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源新格局，將政治優(yōu)勢及時轉化為礦產(chǎn)貿易增量，增強全球資源治理話語權和掌控力，保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源進口數(shù)量與質量的可持續(xù)。

3.4 風險預警能力與化解機制并舉突破

為應對非常規(guī)突發(fā)事件，我國應提升戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略預判和風險預警能力。多尺度、多科學研究全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求趨勢，建立風險評估監(jiān)測預警體系。控制風險，將潛在威脅消解于初始；防微杜漸，防止風險的疊加升級與傳導演變。完善風險防范挑戰(zhàn)化解機制，加強應急預案管理，健全應急預案體系，實施精準治理，以確保戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供應及其供應鏈的安全可靠。