周 欣

上海市閔行區(qū)人民法院，上海 201100

一、問題聚焦：對(duì)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的忽略造成同案不同判

行政賠償是基于行政侵權(quán)行為而產(chǎn)生的行政法意義上的侵權(quán)之債，以“誰主張誰舉證”為基本規(guī)則，包含的基本內(nèi)容為原告對(duì)被告主體資格、損害事實(shí)的存在、損害數(shù)額的計(jì)算以及被告行為與損害結(jié)果之間存在的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。被告對(duì)不予賠償或者減少賠償數(shù)額承擔(dān)舉證責(zé)任。同時(shí)，在基本規(guī)則之外，規(guī)定了舉證責(zé)任倒置以及法院推定的情形。

目前法律、司法解釋中對(duì)于行政賠償舉證責(zé)任的規(guī)定，雖然在一定程度上保障了形式正義，但是規(guī)定得過于原則且為初始分配，未考慮舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，無法滿足行政賠償案件的復(fù)雜性要求，機(jī)械適用易造成個(gè)案不公，有違實(shí)質(zhì)正義的要求。例如，若因行政機(jī)關(guān)未履行公示義務(wù)，致使原告未能證明行政賠償主體而直接駁回起訴或駁回原告訴請(qǐng)，造成原告的合法權(quán)益得不到維護(hù)。同時(shí)，若以被告未履行公示催告義務(wù)，未進(jìn)行財(cái)產(chǎn)移交、公證等為由，將原告提出的所有賠償請(qǐng)求的舉證責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁給被告，亦容易造成原告濫用請(qǐng)求權(quán)。為平衡這種現(xiàn)象，審判實(shí)踐中隨著待證事實(shí)的深入，部分法官在審查案件過程中對(duì)案件舉證責(zé)任重新分配。這種再次分配舉證責(zé)任從實(shí)質(zhì)上維護(hù)了公平公正，是一種有力的探索，但同時(shí)因這些舉證責(zé)任的再次分配缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依賴于法官個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)等，易導(dǎo)致同案判決結(jié)果迥異的現(xiàn)象。

二、實(shí)證考察：轉(zhuǎn)移規(guī)則缺失造成審判實(shí)踐面臨多重困境

在中國裁判文書網(wǎng)上公布的已決案件中，以原告舉證責(zé)任為觀察角度，因舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移規(guī)則缺失造成原告舉證困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）賠償主體鎖定困難。賠償主體的確定由原告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，但也會(huì)因被告原因造成原告賠償主體難以確定。例如，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中未出具法律文書，也未向當(dāng)事人進(jìn)行表明身份；行政機(jī)關(guān)出具的法律文書中有多個(gè)單位蓋章；行政行為的實(shí)施系連續(xù)過程，依次涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)等情況，若由原告承擔(dān)相應(yīng)舉證不利帶來的法律后果，會(huì)使原告被侵害的合法權(quán)益無法得到保障，從而蠶食政府公信力，不利于法治政府建設(shè)。

（二）損害結(jié)果證明困難。基于行政行為的強(qiáng)制效力，行政強(qiáng)制法規(guī)定了保護(hù)公民權(quán)益的諸多程序規(guī)定，例如公示、催告、制作財(cái)產(chǎn)清單、公證等，雖然相關(guān)的程序規(guī)范已經(jīng)較為完備，但執(zhí)法中違反法定程序的現(xiàn)象并不少見［1］。特別是在財(cái)產(chǎn)滅失的情況下，當(dāng)賠償請(qǐng)求人系生活場所或者小規(guī)模經(jīng)營場所時(shí)，其通常主張的財(cái)產(chǎn)損失名目繁多且數(shù)額難以清晰記錄；而當(dāng)賠償請(qǐng)求人當(dāng)主張賠償?shù)奈锲愤^于貴重，例如古董名畫等物品，財(cái)產(chǎn)價(jià)值較大且稀有，原告的舉證責(zé)任也常陷入困境。雖然在最高院審理行政賠償案件的司法解釋匯總規(guī)定了因被告的原因?qū)е略鏌o法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任，但是在司法實(shí)踐中，法官完全采取舉證責(zé)任倒置的情況并不多見。尤其是原告的訴訟請(qǐng)求中包含有貴重物品的情況，若貿(mào)然依據(jù)舉證責(zé)任倒置來進(jìn)行舉證不利后果分配，將會(huì)對(duì)原被告的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，因此難以得到法院支持。

（三）損害數(shù)額舉證困難。損害數(shù)額是賠償請(qǐng)求人訴請(qǐng)的核心組成部分，當(dāng)事人對(duì)于數(shù)額舉證的常用手段是市場價(jià)格比對(duì)以及申請(qǐng)?jiān)u估鑒定。但是，這兩種舉證手段在司法實(shí)踐中都面臨著局限性：一是對(duì)于滅失的物品，物品不復(fù)存在，價(jià)值鑒定條件不成熟，當(dāng)事人又未保存購買發(fā)票，原告對(duì)于其價(jià)值的主張只能通過市場價(jià)格比對(duì)方式，但這種舉證方式會(huì)被行政機(jī)關(guān)否認(rèn)舉證的關(guān)聯(lián)性；二是對(duì)于尚存但有一定程度損壞的財(cái)物，要求當(dāng)事人對(duì)財(cái)產(chǎn)的毀壞損失數(shù)額進(jìn)行舉證，即便可以通過鑒定方式估算出物品的殘存價(jià)值或者可以通過支付維修費(fèi)用使財(cái)物恢復(fù)使用，但由于物品在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)的原始狀態(tài)無法確定，且是否存在賠償請(qǐng)求人的過錯(cuò)產(chǎn)生擴(kuò)大損失的情況，也使得原告的舉證陷入僵局。

（四）因果關(guān)系認(rèn)定困難。因果關(guān)系的認(rèn)定，是相對(duì)抽象的活動(dòng)，應(yīng)歸屬于法官自由心證領(lǐng)域。因果關(guān)系認(rèn)定的復(fù)雜性，在民事侵權(quán)領(lǐng)域，尤其是環(huán)境污染、動(dòng)物致害、醫(yī)患糾紛等特殊侵權(quán)案件，規(guī)定了諸多因果關(guān)系舉證倒置情形。但縱觀行政賠償相關(guān)法條，并未對(duì)違法行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系的舉證責(zé)任做出全面的規(guī)定，僅對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的因果關(guān)系的證明，規(guī)定了舉證責(zé)任倒置，應(yīng)當(dāng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供證據(jù)證明。在行政執(zhí)法過程中，行政相對(duì)人常被排除在執(zhí)法現(xiàn)場之外，或者處于被支配的情形下，對(duì)于因果關(guān)系的證明只能從外圍予以證明，故此，在行政賠償領(lǐng)域，對(duì)于因果關(guān)系的證明，難以獨(dú)立存在，常蘊(yùn)含于違法行為和損害結(jié)果的證明之中，依照法官的內(nèi)心確信對(duì)于因果關(guān)系作出判斷，存在著諸多因果關(guān)系難以認(rèn)定的情形。

三、追根溯源：舉證責(zé)任分配因素的再考量

法官在審理案件過程中，若法律適用存在異議或者適用結(jié)果顯失公平，需考量制度背后蘊(yùn)含的價(jià)值理念。原告證明的過程也是法官心證的過程，就其內(nèi)容和范圍而言是通過邏輯推理來評(píng)價(jià)證據(jù)的價(jià)值和對(duì)待證事實(shí)是否成立進(jìn)行判斷認(rèn)定［2］。就舉證責(zé)任的分配理論來看，影響舉證責(zé)任分配的因素主要有當(dāng)事人的證明標(biāo)準(zhǔn)的確定、舉證能力的強(qiáng)弱、距離證據(jù)的遠(yuǎn)近（舉證便利原則）、公平正義的需求等。

（一）證明標(biāo)準(zhǔn)的確定。證明標(biāo)準(zhǔn)是指舉證一方對(duì)于待證事實(shí)進(jìn)行證明所應(yīng)達(dá)到的程度。證明標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響到承擔(dān)舉證責(zé)任一方勝訴的可能性的大?。?］。證明標(biāo)準(zhǔn)包含客觀性與主觀性的雙重屬性，客觀性要求當(dāng)事人對(duì)于證據(jù)進(jìn)行充分舉證，主觀性要求法官結(jié)合經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷和認(rèn)定是否能夠達(dá)到證明目的。證明標(biāo)準(zhǔn)的主觀屬性，決定了對(duì)其規(guī)則化表述。行政賠償案件特殊性，決定了其證明標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在著價(jià)值取向多元化、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化、審查對(duì)象的特殊性等特點(diǎn)，因而要求行政法官在分配證明責(zé)任、訂立證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，樹立動(dòng)態(tài)變化意識(shí)。目前行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)為“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”，但上述標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)被告承擔(dān)證明責(zé)任而言。民事證據(jù)采用的“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于行政賠償案件的原告舉證則具有借鑒意義［3］?；谛姓C(jī)關(guān)占有的絕對(duì)優(yōu)勢，對(duì)于原告證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更為寬松甚至于民事證據(jù)“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）舉證能力的強(qiáng)弱。當(dāng)事人的訴訟地位平等，但舉證能力存在著天然差別。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中處于強(qiáng)勢地位，在舉證能力方面享有明顯優(yōu)勢。在舉證責(zé)任再次分配過程中，對(duì)于當(dāng)事人收集證據(jù)能力的強(qiáng)弱相比于初次分配應(yīng)有更為嚴(yán)肅的考量。當(dāng)通過初次舉證責(zé)任的分配，未達(dá)到查清待證事實(shí)的目的，應(yīng)合理調(diào)整當(dāng)事人之間的舉證責(zé)任分配，彌補(bǔ)負(fù)證明責(zé)任一方當(dāng)事人的弱勢的舉證地位，實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人在能夠“武器平等”的基礎(chǔ)上進(jìn)行訴訟。

（三）距離證據(jù)的遠(yuǎn)近（舉證便利原則）。所謂舉證便利即證據(jù)處于一方控制或者距離一方當(dāng)事人較近時(shí)，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)相關(guān)證據(jù)的舉證責(zé)任原則，也稱作證據(jù)偏在。當(dāng)證據(jù)處于一方當(dāng)事人掌控或者一方當(dāng)事人獲取證據(jù)具有明顯優(yōu)勢時(shí)，若一律按照證明責(zé)任分配規(guī)則作出判決，不利于待證事實(shí)真相的查明，將造成個(gè)案不公。在審理行政賠償案件中，證據(jù)偏在的情況可能更加突出，因此當(dāng)事人之間分配證明責(zé)任時(shí)，應(yīng)該綜合考慮距離證據(jù)的遠(yuǎn)近等舉證能力等因素，決定證明責(zé)任的歸屬。

（四）正義的需求。初始舉證責(zé)任的分配規(guī)則，由法律司法解釋框定，系靜態(tài)過程，有利于維護(hù)法律的安定穩(wěn)定性。但是，從個(gè)案觀察，審理結(jié)果可能有違公平正義。法官在面對(duì)顯失公平的個(gè)案舉證責(zé)任分配規(guī)則時(shí)，選擇適用價(jià)值衡量等原則來進(jìn)行平衡無可厚非。尤其在行政賠償案件的因果關(guān)系等認(rèn)定方面，當(dāng)事人在舉證證明其他賠償審理要素后，再對(duì)因果關(guān)系舉證已經(jīng)渾身乏力，法官亦可通過正義需求對(duì)舉證責(zé)任分配做出適當(dāng)調(diào)整。

四、錦囊拆解：構(gòu)建舉證責(zé)任動(dòng)態(tài)分配制度

舉證責(zé)任的分配背后蘊(yùn)藏著人權(quán)、秩序、公正、效率等一系列訴訟價(jià)值觀，滲透于證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證能力和距離證據(jù)遠(yuǎn)近等因素的判斷過程中，影響著導(dǎo)致舉證責(zé)任分配的變化。在司法實(shí)踐中，為保證法官能夠形成內(nèi)心確信，需秉持多元化價(jià)值理念對(duì)舉證責(zé)任作出再次分配，形成動(dòng)態(tài)的舉證過程，從形式正義向?qū)嵸|(zhì)正義轉(zhuǎn)變。在舉證責(zé)任動(dòng)態(tài)分配過程中，結(jié)合行政賠償案件審理邏輯，筆者嘗試提出如下建議：

（一）構(gòu)建舉證責(zé)任分配的分類排除規(guī)則。行政賠償案件的訴訟請(qǐng)求主要由賠償范圍及賠償數(shù)額組成。國家賠償范圍限定于當(dāng)事人的合法利益損失、直接利益損失及人身損害引發(fā)的精神損害賠償。在諸多行政賠償案件中，原告訴請(qǐng)中的部分主張可以直接排除于審理焦點(diǎn)之外，無需當(dāng)事人進(jìn)行舉證，例如，因財(cái)產(chǎn)損失引發(fā)的精神損害賠償請(qǐng)求，當(dāng)事人為維護(hù)權(quán)益引發(fā)的誤工費(fèi)、租金損失、交通費(fèi)、律師費(fèi)用請(qǐng)求以及基于不屬于原告合法財(cái)產(chǎn)的請(qǐng)求。上述損失訴請(qǐng)，可在案件審理過程中將其剔除于審理重點(diǎn)之外，無需對(duì)相關(guān)待證事實(shí)進(jìn)行舉證責(zé)任的分配和再分配。

（二）擴(kuò)充證明手段，壓縮真?zhèn)尾幻骺臻g。當(dāng)事人窮盡舉證手段仍不能查清的待證事實(shí)，即處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)。法官通常通過調(diào)取或者鑒定、現(xiàn)場勘查等方式或者責(zé)令對(duì)方當(dāng)事人提供證據(jù)的方式，查明待證事實(shí)或者通過舉證責(zé)任分配，推定待證事實(shí)真?zhèn)?，分配法律后果，發(fā)揮結(jié)果意義上的舉證責(zé)任作用。第一種選擇有助于查明案件事實(shí)，能夠壓縮待證事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)的空間，但有違背人民法院作為訴訟的居中裁判者地位；第二種選擇更符合當(dāng)事人對(duì)訴的利益的支配原則，因?yàn)楫?dāng)事人是訴訟利益的追求者，有義務(wù)對(duì)自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)加以證明并承擔(dān)相應(yīng)的舉證不能風(fēng)險(xiǎn)，但是這種選擇可能不利于客觀事實(shí)的查明，使當(dāng)事人的損失得不到賠償，造成個(gè)案不公。筆者更主張從實(shí)質(zhì)正義出發(fā)，通過擴(kuò)充證明方式，壓縮真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)存在，盡力做到案件事實(shí)清楚明確，減少舉證不能責(zé)任分配。

（三）堅(jiān)持以成文規(guī)則為主，轉(zhuǎn)移分配為輔。行政機(jī)關(guān)履職過程中侵害當(dāng)事人權(quán)益的必須進(jìn)行賠償。法律司法解釋對(duì)于行政賠償案件的初始分配系成文法的規(guī)定，是對(duì)舉證責(zé)任的基本安排，應(yīng)充分尊重。而在涉及原告舉證困境方面，應(yīng)當(dāng)采用多元化動(dòng)態(tài)舉證責(zé)任分配規(guī)則。需要注意的是，舉證責(zé)任再次分配實(shí)際上是法官基于對(duì)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的一種價(jià)值追求，屬于法官造法范疇［4］，因此在審判實(shí)踐中，只有在適用成文法分配規(guī)則得出顯失公平結(jié)論的情況下，才可重新分配舉證責(zé)任。

（四）考量舉證分配因素，調(diào)節(jié)舉證分配。就行政賠償案件而言，在舉證分配過程中，原告承擔(dān)的舉證責(zé)任較重，應(yīng)當(dāng)充分考量舉證責(zé)任分配影響因素，伴隨待證事實(shí)的審查深入予以適當(dāng)調(diào)節(jié)。在行政主體方面，對(duì)于原告舉證責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)降低，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未履行公示義務(wù)時(shí)，只需要原告提供可能由被告實(shí)施的初步依據(jù)即可認(rèn)定其完成了對(duì)賠償主體的舉證責(zé)任；在損害事實(shí)方面，對(duì)于損害事實(shí)方面的舉證不能，法官在審理案件過程中，既不能單純適用原告舉證初始規(guī)則，亦不能采用一刀切的被告舉證責(zé)任倒置，否則均有違實(shí)質(zhì)正義要求，應(yīng)結(jié)合物品損失價(jià)值及其在生活、生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的合理程度綜合評(píng)判；在損害數(shù)額方面，法官需要更多借助于鑒定手段或者由法官進(jìn)行酌情考量，對(duì)于損壞或者滅失的物品，原告能夠證明物品價(jià)值的，結(jié)合物品折舊率等情況予以直接認(rèn)定；對(duì)于不能認(rèn)定價(jià)值的，由法官遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等，酌情確定賠償數(shù)額；在因果關(guān)系認(rèn)定方面，只要不存在違背常理的情形，原告只需舉證證明加害行為與損害事實(shí)之間有初步聯(lián)系或相當(dāng)因果關(guān)系即可，更多的由被告來承擔(dān)因果關(guān)系阻斷的證明責(zé)任，才能更符合公平正義的要求。