譚九生，胡健雄

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

行政公平是現(xiàn)代政府應當踐行的價值理念，也是公共行政價值觀體系的核心內容。行政公平觀的構建不僅與公共行政主體的主觀認識密切相關，還深受社會發(fā)展的指導思想與執(zhí)政黨執(zhí)政理念的影響。自黨的十八屆五中全會提出“以人民為中心”發(fā)展思想以來，該思想現(xiàn)已成為中國社會發(fā)展指導思想和中國共產黨執(zhí)政理念的重要組成部分。在建設人民滿意的服務型政府的時代背景下，基于馬克思主義公平理論、黨對行政公平人民性的追求以及政府公共性等多重邏輯的內在要求，將“以人民為中心”的價值意蘊融入行政公平觀，準確厘定以人民為中心行政公平觀的要素構成，以區(qū)別于形式意義上的傳統(tǒng)行政公平觀，對推進政府治理現(xiàn)代化、提升政府治理效能等具有極為重要的理論價值與實踐意義。

一、社會公平：新公共行政范式的核心價值觀及其檢視

新公共行政范式是在對傳統(tǒng)公共行政學理論的批判中不斷發(fā)展起來的。傳統(tǒng)公共行政學以“效率至上”為其核心價值觀。行政學創(chuàng)始人伍德羅·威爾遜曾明確指出，行政學研究的目的在于探究政府如何以最少的財力和物力高效地完成適當?shù)墓ぷ鱗1]。泰勒的科學管理理論強調運用科學的方法對工作的標準時間和步驟進行分析，以期發(fā)現(xiàn)一種“最佳工作方式”；通過在相同政府職能部門推行“最佳工作方式”，政府的整體工作效率將會得到顯著提升。韋伯構建的理性官僚制以專業(yè)化、層級化、非人格化以及技術化為表現(xiàn)特征；從純粹技術的觀點來看，行政組織的理想官僚制形態(tài)“可能會獲得最高的效率”[2]。作為傳統(tǒng)公共行政學的主要代表學者，威爾遜、泰勒和韋伯都“把效率作為終極性價值來敬仰,認為效率是最大的善”[3]。應當承認，傳統(tǒng)公共行政學所奉行的“效率至上”價值觀順應了當時工業(yè)化迅速發(fā)展對公共行政的時代要求。然而，隨著社會不斷發(fā)展，“效率至上”在公共行政價值觀體系中的合理性與合法性日益受到其他理論學派的質疑與挑戰(zhàn)，其中以新公共行政范式的批判最具代表性。

新公共行政學派立基于羅爾斯的“作為公平的正義”理論，對傳統(tǒng)公共行政學的“效率至上”價值觀進行了深刻反思，認為政府不能為了實現(xiàn)效率而犧牲公平，并主張將公平視為除經濟和效率之外的公共行政的“第三支柱”。新公共行政學派認為，傳統(tǒng)公共行政學追求的效率不過是一種純粹物質層面的“機械效率”，即投入與產出之間的比率，缺少對人的道德關懷。此外，由于對公平正義價值的漠視，“效率至上”價值觀引導下的政府往往有組織地特別優(yōu)待有權勢的服務對象，歧視缺乏政治資源與經濟資源的少數(shù)群體[4]5?；趯@一現(xiàn)象的批判性反思，新公共行政范式明確要求廣大公務人員以實現(xiàn)社會公平為使命。社會公平價值具有豐富的倫理意涵，它不僅強調政府服務的平等、行政主體決策與項目執(zhí)行的責任，還非常重視公共管理的變革、對公民需求的回應等[4]4?？傮w而言，社會公平主要包括結果公平與程序公平這兩個方面內容。一方面，“公平的重點就在于糾正現(xiàn)存社會價值與政治價值分配過程中的失衡。與平等對待所有人不同的是，公平強調的是給予那些處于最不利地位的人更多的福利”[5]。這是分配意義上的結果公平，它所體現(xiàn)的倫理規(guī)范與羅爾斯在《正義論》中提出的差別原則是相同的，即站在弱勢群體的價值立場，倡導政府對社會最不利者的利益予以關照和補償。另一方面，新公共行政范式對社會公平的承諾還蘊含著參與，體現(xiàn)為“作為過程的公平”。新公共行政的倡導者們除了提倡公共行政系統(tǒng)內部的公務員參與和影響政府決策以外，還尤為強調公共政策制定過程中的公民參與[4]8。后者更具理論和現(xiàn)實意義，因為它不僅承襲了亞里士多德和羅爾斯的思想傳統(tǒng)——“公平和正義具有參與和對話的性質”[6]75，還可以促成公共政策的結果公平，且能夠培養(yǎng)出“有教養(yǎng)的、積極的和有道德的公民”[6]74。

綜上，新公共行政的社會公平價值觀強調了人民的利益和公共參與的重要性。政府追求社會公平價值的根本目的在于實現(xiàn)人民的利益、保障人民的參與。據(jù)此，新公共行政范式在很大程度上糾正了傳統(tǒng)公共行政學對人民價值立場的偏離。然而，即便如此，新公共行政范式對行政公平觀的建構仍存在一些不足，主要體現(xiàn)在：

其一，從具體的論證過程來看，新公共行政范式沒有進一步細化人民的具體利益和需要，未能深入分析人民的不同利益和需要與行政公平觀的內在邏輯關系，人民在行政公平觀結構體系中的中心地位沒有得到凸顯。事實上，人民在政治、經濟和社會等領域的發(fā)展需要以及人民的物質與精神方面的核心利益訴求，都是我們在建構行政公平觀的過程中應當重點考慮的因素。

其二，從方法論的角度來看，新公共行政范式采用的是個體主義方法論，社會公平的立論基點是單個的個體而非整體的人民，由此得出的結論忽視了公共行政的人民性。作為新公共行政范式的理論基石，羅爾斯的《正義論》運用了以原初狀態(tài)為主要論證形式的契約論方法。羅爾斯認為，在原初狀態(tài)中，處于“無知之幕”幕后的每個人是彼此陌生、互不關心的個體，基于個人利益的考慮，他們最終都會以“最大的最小”(maximin)策略選擇正義原則。這是西方自由主義典型的以個體為分析視角、強調個人利益滿足的個體主義方法論。在羅爾斯的影響下，新公共行政學對社會公平價值的論證也相應地呈現(xiàn)出個體主義色彩。例如，在弗雷德里克森提出的社會公平的復合理論中，“單純的個人公平和分部公平實際上都是個人層次上的公平”[6]81。此外，社會公平價值的人本主義心理學基礎是“一種具有挑戰(zhàn)性的美國式的，或者說高度個人主義和享樂主義的信念，亦即任何人本質上都能獲得他或她所渴望的東西，只要能夠提升(身體的和心理的)極限”，“你做你的，我做我的”[7]是這一觀點的象征。這使得新公共行政范式對社會公平價值的辯護缺少一種人民的整體性分析視角，進而忽視了行政公平觀的人民性價值屬性。

有鑒于此，我們基于中國國情，站在人民的價值立場，試圖構建獨具中國特色的以人民為中心的行政公平觀。

二、以人民為中心：我國行政公平觀建構的邏輯起點

行政公平觀意指公共行政主體(政府)在對行政客體(公共事務和人)進行管理的過程中所形成的對公平價值的基本認識和理解，以及對社會公平價值的不懈追求。作為一種行政價值觀形態(tài)，行政公平觀要求行政人員將公平價值理念融貫于整個公共行政過程當中，通過公共政策的制定和調整，不斷地協(xié)調、整合和分配公民的各項權利和義務，均衡實現(xiàn)不同社會群體和個人正當享有的合理、合法利益需求，最終滿足每個人生存和全面發(fā)展的需要[8]。作為穩(wěn)定系統(tǒng)的觀念形態(tài)，行政公平觀具有凝聚行政共識、指導行政實踐以及評價行政結果的價值功能。反觀“以人民為中心”，它“不是一個抽象的、玄奧的政治概念”[9]，而是具有深刻內涵的價值表達，是我國行政公平觀建構的邏輯起點。

(一)理論邏輯：以人民為中心行政公平觀的思想淵源

馬克思主義公平理論為以人民為中心的行政公平觀建構提供了堅實的學理依據(jù)。首先，馬克思認為，公平具有唯物性與歷史性，不存在所謂的“永恒公平”。他指出：“公平始終只是現(xiàn)存經濟關系的或者反映其保守方面，或者反映其革命方面的觀念化的神圣化的表現(xiàn)?！P于永恒公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異?！盵10]作為一種觀念形態(tài)，公平不僅與特定的社會制度與社會生產關系密切相關，還會隨著社會的不斷發(fā)展而有所更新。在馬克思看來，判斷一個社會公平與否，關鍵要看社會制度是否適應當時的社會生產關系、社會生產關系本身是否公正，以及公平的具體內容是否符合時代發(fā)展要求。其次，馬克思主義公平觀揭示了資產階級倡導的公平價值的虛假性，指出只有最廣大人民群眾的公平才是真實的公平[11]，由此確立了公平的人民性價值立場。馬克思認為，在資本主義社會，權利平等和商品交易平等掩蓋了生產資料占有關系與雇傭關系的不平等。只要資本主義社會的生產方式不發(fā)生改變，工人階級就不可能獲得公平的回報。馬克思認為：“在雇傭勞動制度的基礎上要求平等的甚至是公平的報酬，就猶如在奴隸制的基礎上要求自由一樣?！盵12]唯有當“全體公民在同整個社會的生產資料的關系上處于同等地位”[13]時——全體公民都同樣可以利用公有的生產資料、公有的土地、公有的工廠等進行勞動——才有可能實現(xiàn)真正的社會公平。

以人民為中心的行政公平觀是馬克思主義公平觀在公共行政領域的邏輯展開與延伸。一方面，作為上層建筑，以人民為中心的行政公平觀不僅建立于社會主義生產關系基礎之上，還要求政府通過行政的方式解決現(xiàn)實社會生產關系中的不合理、不公正問題，以激發(fā)廣大勞動人民的積極性與創(chuàng)造性，這是馬克思主義公平觀唯物性的集中體現(xiàn)。另一方面，以人民為中心的行政公平觀契合了黨中央在新時代背景下提出的“以人民為中心”發(fā)展思想，要求政府以滿足人民的發(fā)展需要、維護廣大人民群眾的根本利益為目標導向。這既符合馬克思關于公平的歷史性的論斷，也繼承了馬克思主義公平觀的人民性價值取向。

(二)歷史邏輯：中國共產黨對行政公平人民性的不懈追求

新中國成立初期，以毛澤東同志為核心的中國共產黨人通過實施三大改造、四個現(xiàn)代化建設等一系列戰(zhàn)略舉措，有序恢復和發(fā)展了社會生產力，為實現(xiàn)社會公平正義奠定了物質基礎。作為新中國國家領導人，毛澤東十分強調“共同富?！边@一根本原則，主張“使農民群眾共同富裕起來，窮的要富起來，所有農民都要富裕，并且富裕的程度要大大地超過現(xiàn)在的富裕農民”[14]。此原則為公共行政實踐提供了公平價值指引。然而，在計劃經濟體制的影響下，政府在這一階段所秉持的行政公平觀帶有濃厚的平均主義色彩，行政公平的內涵及其人民性特質有待進一步完善和凸顯。改革開放和現(xiàn)代化建設時期，鄧小平在關于社會主義本質的論斷中延續(xù)了“共同富?！钡墓剿枷搿Ｋ赋觯骸吧鐣髁x的本質，是解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[15]該論斷指明了實現(xiàn)共同富裕的基本路徑，即解放和發(fā)展生產力。為此，黨中央確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，明確了按勞分配原則，并在全國農村地區(qū)推行家庭聯(lián)產承包責任制。政府的工作重心由此轉移到了如何營造良好的市場環(huán)境、如何有效激發(fā)人民群眾參與社會建設的積極性上來。相應地，政府所奉行的行政公平觀也由結果公平過渡到了結果公平與機會公平并重的結構形態(tài)；人民的主體性和主觀能動性得到了政府的重視，黨和政府對行政公平人民性的價值追求得以彰顯。

進入中國特色社會主義新時代，習近平總書記明確指出：“我們的方向就是讓每個人獲得發(fā)展自我和奉獻社會的機會，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。”[16]可見，習近平總書記關于新時代公平觀的價值內涵豐富，它不僅涵蓋了機會公平、程序公平以及結果公平等多種價值形態(tài)，同時也承載了人民本位、人民主體、人民至上的人民性價值意蘊，理應成為我國行政公平觀建構的價值之源。應當看到，雖然黨在各階段所秉持的公平觀各有側重，但其背后所體現(xiàn)的人民性價值是一脈相承的。如果說早期黨和政府對行政公平人民性的價值追求已有所顯露但尚未明確，那么，面對現(xiàn)階段“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“以人民為中心”作為行政公平觀建構的價值基礎必須首先得以確證。

(三)價值邏輯：政府公共性對行政公平人民性的內在要求

公共性是公共行政區(qū)別于私營部門管理的本質屬性，其核心內涵包括：公共行政基于公眾的信任，代表主權運作且受憲法的限制、公共產品的提供較少受市場力量的影響、負有增進公共利益的義務等[17]15。同時，公共性還表現(xiàn)為政府對公平正義、公共責任、社會善治等價值目標的追求。之所以強調政府公共性價值，是因為行政人員如今不再奉行價值中立原則，而是積極“參與公共政策的制定與執(zhí)行，并根據(jù)社會整體的需要進行資源、價值觀以及地位的分配”[17]12。作為價值的權威性分配制度，公共行政若是偏離了公共性的軌道，會導致其對社會資源和人民利益的分配帶有很大的隨意性甚或偏袒性，這容易進一步誘發(fā)特權行政、以權謀私等行政不公行為?？梢悦鞔_的是，具有公共性的政府不是任何個人、集團、階層歧視或壓迫其他個人、集團、階層的暴力工具,而是“社會各成員、各集團、各階層都有權參與,都有權共享政府服務和保護的共同體”[18]?！靶聲r代中國特色社會主義政府公共性的首要功能就是保持與人民的血肉聯(lián)系，始終遵循全心全意為人民服務的宗旨，為中國人民創(chuàng)造美好的生活條件，為人民群眾的幸福事業(yè)保駕護航?！盵19]可見，人民性是我國政府公共性的應有之義。相應地，在行政公平觀的建構問題上，公共性必然要求政府以人民性為價值引領。具體而言，政府應當服務于全體人民、代表和回應廣大人民群眾的利益訴求，以公平的方式為人們提供基本的公共服務；尤其在涉及重要的利益分配問題上，政府既要秉持不偏不倚、對所有人一視同仁的公正態(tài)度，也要對社會弱勢群體給予必要的人道關懷。也就是說，政府不僅要保證形式公平，還應當實現(xiàn)結果公平。只有這樣，行政公平觀的內在結構才會趨于完整，進而才能更好地契合政府的公共性價值。

三、以人民為中心的行政公平觀結構體系

基于人民性價值立場，結合公平價值的具體表現(xiàn)形態(tài)，我們認為，以人民為中心的行政公平觀由滿足人民發(fā)展需要的機會公平、公平對待人民群眾的程序公平和實現(xiàn)人民核心利益的結果公平三個主要內容構成。

(一)滿足人民發(fā)展需要的機會公平

機會公平主要指人們參與某種活動和擁有相應條件方面的平等，它要求社會為每個人提供的生存、享受和發(fā)展機會都大致相等，排除“機會壟斷”[20]。羅爾斯的機會的公平平等原則要求各種職務和地位平等地向所有人開放，這不僅是基于社會整體效率的考慮，更重要的是，這樣做有助于人們“體驗因熱情機敏地履行某些社會義務而產生的自我實現(xiàn)感”[21]84-85。哈耶克法治理論中所論及的“法律面前人人平等的理想，乃旨在平等地改善不確定的任何人的機會”[22]，這一理想內在規(guī)定了所有人不能因為其顯著的社會特征而被剝奪實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。從羅爾斯與哈耶克的觀點中不難發(fā)現(xiàn)，“機會公平為形式公平，突出人的人格平等”[23]，強調人的自主、自決以及自我實現(xiàn)等人類道德主體性層面的平等關系。也就是說，所有社會成員都平等地擁有自我決定、自主行動以及利用自己的知識、技能、智慧和經驗謀求自身發(fā)展的權利和機會，并且這些權利和機會不會因為他們的出身、性別、民族、職業(yè)、社會地位以及財產等方面的不同而有所區(qū)別。

結合人民的不同發(fā)展需要來看，政府應當追求的機會公平價值大致可以歸為以下三類。首先，政治領域的機會公平，指的是“具有相似天賦和動機的公民享有大致平等的影響政府政策和獲得權威職位的機會”[24]。亞里士多德“人天生是政治性動物”的論斷表明，人們擁有擔任公共職務或影響公共政策的需要，這種需要的滿足意味著人生價值的實現(xiàn)。鑒于此，政府應當致力于實現(xiàn)公職人員招聘過程的公平公正，不能因為非職位相關因素將符合條件的候選人“拒之門外”；同時，還應擴寬公民參與公共政策制定的渠道，以滿足民眾在政治領域的發(fā)展需要。其次，經濟領域的機會公平，主要指人民擁有平等的機會參與市場經濟交往活動，并在生產與交易過程中得到公平對待。前者要求政府適度放寬市場準入條件，為所有人民提供參與市場競爭的平等機會，不能因為經營的國有或私營性質抑或經營主體的身份背景等因素而將特定主體排除在市場范圍之外。后者要求政府加強市場監(jiān)管，確保各合法經營主體在經濟交往活動中統(tǒng)一遵守公平的市場規(guī)則，及時發(fā)現(xiàn)和糾正價格戰(zhàn)、虛假廣告、侵犯知識產權以及行業(yè)壟斷等不公平競爭行為，以政策干預、行政規(guī)制、產權界定等方式為所有經營主體營造公平的市場競爭環(huán)境。最后，社會領域的機會公平，主要指人們擁有平等機會享受包括教育、就業(yè)、文化等方面的社會公共資源。這些基礎性公共資源對于人們正常參與社會生活、實現(xiàn)個人的長足發(fā)展而言至關重要，因為一旦某些社會群體長期無法享受公共資源，會導致社會排斥，使其逐漸被社會邊緣化。鑒于此，政府應當制定公平合理的教育政策、就業(yè)與社會保障政策，持續(xù)推進基本公共服務均等化等。

政府應當以實現(xiàn)以上提到的不同領域的機會公平為目標導向，并致力于創(chuàng)造“多元的機會結構”[25]。之所以應當如此，一是為了凸顯人民在社會生活中的道德主體性地位，尊重人們的個人選擇，以此激發(fā)他們的主觀能動性，使人民群眾的聰明才智能夠在社會各個領域得到充分自由的發(fā)揮。二是為了滿足人民的發(fā)展需要。發(fā)展需要是人民對于提升自我、實現(xiàn)人生目標、創(chuàng)造人生價值的一種主觀需要，要實現(xiàn)對它的滿足，政府對人民發(fā)展機會平等的保護至關重要。本質上而言，以機會公平為表現(xiàn)形態(tài)的行政公平觀要求政府為所有社會成員的多元化發(fā)展創(chuàng)造“敏于志向”的社會條件，消解人民發(fā)展道路上的身份限制、性別歧視等阻滯因素，不斷豐富可供人民選擇的發(fā)展機會，讓所有具備實力且愿意付出努力的人都能有機會實現(xiàn)各自的人生價值，從而滿足人民在政治、經濟、文化、社會等領域的發(fā)展需要。在特權泛濫、機會結構單一的社會，人民的發(fā)展需要無法得到滿足；只有在人人享有平等、多元發(fā)展機會的社會，人的發(fā)展?jié)撃懿拍艿玫匠浞轴尫?，人的自我價值實現(xiàn)之需求才能得到滿足。

總之，在行政公平觀建構究竟是以政府利益為導向，還是以人民的發(fā)展利益為本位的問題上，以人民為中心行政公平觀的構成要素之一——機會公平所體現(xiàn)的價值立場鮮明，即政府始終要以滿足人民的發(fā)展需要為旨歸，使每個人“共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”[26]。這是一種以人為最終目的、服務于人的自由全面發(fā)展的義務論行政公平觀。就此而言，以人民為中心的行政公平觀是對新公共行政范式奉行的行政公平價值的超越，因為后者在很大程度上帶有目的論的色彩，即視機會公平為工具性價值，其基本出發(fā)點是如何維護政府利益，如成功應對合法性危機以延續(xù)政府統(tǒng)治。例如，在20世紀中后期，美國政府陷入了一場前所未有的合法性危機，美國人民把當時存在的社會分化、社會不公、種族歧視等社會問題都歸咎于政府[27]。新公共行政提倡機會公平的目的就是為了號召美國政府積極回應人民的利益訴求、滿足人民的發(fā)展需要，以使其適應那一時期變化動蕩的環(huán)境，最終恢政府合法性。

(二)公平對待人民群眾的程序公平

學者們對程序公平的探討大多集中于法律領域?？ㄋ埂.桑斯坦(Cass R. Sunstein)對兩種程序公平概念進行了區(qū)分[28]：一種解釋高度重視一般性規(guī)則的構建及其在程序中的應用，依此觀點來看，程序公平意指公共權力當局在采取實際行動之前制定清晰、具體、明確的規(guī)則，并在現(xiàn)實中依據(jù)規(guī)則進行裁決或決策；另一種解釋強調個性化對待的價值，重點關注特殊案件和個人的具體情況而不是一般性規(guī)則，避免由于“一刀切”式硬性規(guī)定而產生的任意性或不公平，力求實現(xiàn)博登海默所謂的“個別公平”[29]。概言之，程序公平不僅強調程序正義、遵守規(guī)則的法治精神，還非常重視對個體具體訴求的回應。后者蘊含了參與的規(guī)范性價值，因為只有通過參與的方式，個體的特殊境況和利益訴求才能被權力當局所了解，并要求得到相應的回應。就此而論，參與也是實現(xiàn)程序公平的基本條件，這集中體現(xiàn)在法庭審判中抗辯雙方提出主張、陳述事實、舉證質證等環(huán)節(jié)上，所有這些環(huán)節(jié)步驟都需要利害關系人的參與。“審判中的參與是判斷抗辯制是否公平的基礎?！盵30]基于以上觀點，我們認為，程序公平指的是決策主體依據(jù)規(guī)則進行決策和管理，公平對待管理對象，并容納相關利益主體對決策過程的參與。

在公共行政領域，程序公平價值包括以下兩個層面的內容：其一，政府以制度化的方式引導和容納人民群眾參與公共決策，并以不偏不倚的態(tài)度公平對待、回應和吸收不同社會群體所表達的利益訴求和政策建議，這是公共決策層面的程序公平。不同于西方公共政策制定過程中廣泛存在的利益集團游說，我國的公共決策大多由政府主導，民眾的參與相對有限，這會懸置人民的程序性利益，甚至導致個別政府官員意志替代民意的情況發(fā)生。鑒于此，政府應有意識地追求公共決策的程序公平，以價值中立的立場推動民意的表達與協(xié)商，“建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡等多種協(xié)商方式”[31]。其二，政府在行政執(zhí)行過程中公平對待人民群眾，這是政策執(zhí)行層面的程序公平。一方面，在法律和行政規(guī)章制度對公共事務有明確規(guī)定的情況下，政府應嚴格按照法律和制度的具體規(guī)定開展行政活動，對行政相對人采取的行政措施以相關制度為參照。基于規(guī)則行事、依據(jù)規(guī)則對所有人民一視同仁，這是程序公平對行政人員的基本要求。另一方面，當政府主體面臨法律或行政制度尚無規(guī)定或規(guī)定模糊的管理情境時，程序公平要求行政人員充分運用行政自由裁量權，基于他們個人的“行政良心”，對行政客體采取公平、合理且人性化的行政執(zhí)法措施。就此而論，近年來我國地方政府時常出現(xiàn)的“暴力拆遷” “暴力執(zhí)法”等行政執(zhí)行方式明顯與程序公平相違背。即便行政制度對這些情境下的具體執(zhí)法步驟沒有明文規(guī)定，行政人員所采取的執(zhí)法方式也必須符合基本的倫理規(guī)范，尊重人民的道德人格尊嚴，使人民在行政執(zhí)行過程中能夠感受到公平正義。

公共行政追求程序公平的合理性基礎在于：首先，從公共決策的視角來看，通過公民參與公共政策制定過程，政府官員可以掌握更多與政策議題相關的信息、知識與觀點，了解和平衡廣大民眾的利益訴求，從而在一定程度上抵消政策制定主體知識和理性的有限性對政策結果的負面影響，最終提高公共政策方案的質量與公平性。因此，“程序公平促進了知情、合理和合法的決策，減少了任意決策的風險”[32]。其次，行政執(zhí)行層面的程序公平，即政府對人民群眾的公平對待，有助于塑造和諧的政府與人民關系。從應然角度來看，在程序公平價值的引導下，不論是按照法令和規(guī)章對人民一視同仁，還是運用行政裁量權對人民予以個性化的公平對待，政府都不再是高高在上的發(fā)號施令者，而應當扮演人民公仆的角色。最后，于人民而言，得到政府的公平對待不僅能夠滿足其獲得尊重的心理需要，還可以增強他們對政府行政的支持與認同，進而配合政府的工作。由此可見，程序公平價值是推動政府與人民之間由猜疑對抗走向信任合作的重要橋梁[33]。

與傳統(tǒng)的行政公平觀相比，公平對待人民群眾的程序公平更能彰顯公共行政的人民性價值。傳統(tǒng)行政公平觀將程序公平的價值內涵限定于公共政策制定民主化，認為“如果所有受到影響的公民在決定形成過程中有真正說話的機會，那么該程序就是公平的”[6]74，“公共行政實踐中的公平只有通過受到影響的公民的參與才能確定”[6]75。與之不同的是，公平對待人民群眾的程序公平的價值內涵既包括公共政策參與，也強調政府在行政執(zhí)行過程中對人民群眾的公平對待。需要指出的是，由于時間、空間、社會問題復雜性等客觀條件的限制，公共政策參與的主體往往局限于少數(shù)社會群體。相比而言，行政執(zhí)行層面的程序公平價值適用的公共管理情境更為廣泛，如政府在政務服務、治安執(zhí)法等管理情境下對人民群眾的公平對待；這些行政活動涉及的對象(人民)群體更加多元，并且與廣大人民群眾的切身利益聯(lián)系更為緊密。當行政人員在這些常規(guī)行政執(zhí)行活動中自覺踐行程序公平價值時，受益的人民群眾范圍將會更廣，人民能夠實現(xiàn)的利益也將更為實在。據(jù)此，我們可以判定，公平對待人民群眾的程序公平體現(xiàn)的是一種整體的人民性價值。

(三)實現(xiàn)人民核心利益的結果公平

結果公平強調分配結果的公平。與機會公平要求依據(jù)規(guī)則對所有人一視同仁不同的是，結果公平主張“對不同處境的人予以區(qū)別對待”，對那些因為先天或偶然因素而處于社會底層的弱勢群體給予特殊關照和利益傾斜以滿足他們基本的生存和發(fā)展需要。羅爾斯的差別原則——“社會的和經濟的不平等應該這樣安排：使它們適合于最少受惠者的最大利益”[21]83-84——是結果公平價值的集中體現(xiàn)。這一原則并不要求抹平所有的社會不平等，相反，它承認人們在收入、財富、社會地位與權力等方面的不平等難以避免，但卻認為這些不平等只有在最大限度地造福于最不利者的情況下才是可欲的；由于人們的自然稟賦和出生的不平等是不應得的，因而，那些在這些方面占據(jù)優(yōu)勢地位的群體就應該給予社會最不利者一方某種補償[21]101。作為適用于社會基本結構安排的正義原則，差別原則表明，一個社會有責任建立基本的經濟制度體系，使社會中最不利群體的境況盡可能得到改善，讓其過上在其他可能的社會經濟制度下無法獲得的更好的生活。總之，結果公平價值的核心內涵是，社會經濟的發(fā)展必須照顧社會最不利者的利益，改善他們個人發(fā)展所需的資源條件，使其能夠過上有尊嚴的道德生活。

政府對結果公平價值的追求旨在實現(xiàn)人民的核心利益。人的利益由人的需要構成[34]。人存在于世，總是有著多方面的需要，這些需要涉及影響個體存在和發(fā)展的各種資源，包括物質資源、教育資源、發(fā)展機會等[35]。馬克思認為，人的需要包括生存需要、享受需要和發(fā)展需要。馬斯洛則將人的需要劃分為生理需要、安全需要、社交需要、自尊需要與自我實現(xiàn)需要五個層次。無論如何劃分，人的需要最終都可以歸結為物質需要和精神需要。前者主要指人的生存/身體健康需要，如對食物、水等生活資料的需要，以及對“最大限度地延長壽命和避免生物醫(yī)學中的嚴重疾病的基本需要”[36]77；后者指的是人的自主需要，如對理性思考和選擇、成功把握機會、實現(xiàn)人生目標等能力方面的需要[36]78-90。這些基本需要是人民核心利益的主要構成要素，滿足人民的基本需要就是實現(xiàn)人民的核心利益。從結果公平的基本內涵出發(fā)，并結合人民核心利益的具體內容(即基本需要的滿足)，我們認為，公共行政對結果公平價值的追求主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，政府通過稅收和轉移支付的方式對社會資源進行再分配，以提高社會弱勢群體的物質生活條件，改善他們的居住和工作環(huán)境，從而滿足人民衣食住行等方面的生存需要；其二，擴大醫(yī)療保健體系和社會保障體系的覆蓋面，使社會安全網(wǎng)全面覆蓋那些遭受突發(fā)性重大變故或患有嚴重身體疾病的弱勢群體，以確保這些群體在不幸意外發(fā)生的情況下能夠獲得及時的醫(yī)療救助或政府救濟，由此滿足人民對身體健康的基本需要；其三，向農村偏遠地區(qū)傾斜教育與培訓資源，確保貧困山區(qū)的孩子和農民也能接受良好的教育與職業(yè)技能培訓，通過教育與培訓的方式幫助他們發(fā)展智能、提高理性能力，從而滿足他們的自主需要。

公共行政之所以要以結果公平為價值追求，一方面是為了維護社會穩(wěn)定。若社會弱勢群體的境況長期不能得到改善，甚至呈現(xiàn)不斷惡化的趨勢，隨之而來的將會是一系列社會問題，如貧困、疾病、文盲以及失業(yè)率和犯罪率的激增等，久而久之，這些問題會對社會的有序運轉構成根本的威脅。只要改善貧困者的不利境況，實現(xiàn)“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”[37]18，就能在一定程度上預防極端社會問題的發(fā)生，從而維護社會穩(wěn)定。另一方面，從我國的基本國情來看，實現(xiàn)結果公平是有效化解我國現(xiàn)階段社會主要矛盾的必然要求?！拔覈鐣饕芤呀涋D化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵37]9解決發(fā)展不平衡不充分問題的關鍵在于，政府以結果公平為價值引導，促進發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的平衡發(fā)展，合理調整社會內部生產關系，構建公平的利益分配格局。同時，實現(xiàn)政治、經濟、文化、社會和生態(tài)等不同領域的綜合協(xié)調發(fā)展，從而滿足人民不同層次的需要。這是以人民為中心的行政公平觀在結果公平價值形態(tài)上區(qū)別于傳統(tǒng)行政公平觀的特質所在。即是說，實現(xiàn)人民核心利益的結果公平價值與時俱進，契合了新時代中國社會發(fā)展的新要求。同時，它不僅要求政府實現(xiàn)人民在物質利益方面的公平分配，還強調政府應促進人民在政治、文化、環(huán)境等多方面的利益的均衡發(fā)展，從而超越了傳統(tǒng)行政公平觀單從物質利益這一維度理解結果公平的局限。

我們認為，以人民為中心的行政公平觀是機會公平、結果公平與程序公平這三者的有機結合，它們分別以人民的發(fā)展需要、核心利益以及政府對人民群眾的公平對待為價值建構的邏輯主線，共同彰顯了“以人民為中心”的價值意蘊。需要指出的是，以人民為中心的行政公平觀的三種構成要素不是彼此割裂甚或彼此矛盾的，它們之間存在著辯證統(tǒng)一的邏輯關系。機會公平與程序公平是實現(xiàn)結果公平的重要促進因素，反之亦然。譬如，政府對機會公平價值的追求旨在保障社會最不利群體的發(fā)展機會，為增進他們的個人利益與實現(xiàn)個人發(fā)展掃除障礙，從而推動結果公平的實現(xiàn)；程序公平的實現(xiàn)表現(xiàn)為政府在公共行政過程中公平對待人民群眾，容納公民的公共參與并對社會弱勢群體的利益訴求予以一定的關注與照顧。據(jù)此，政府可以更有針對性地制定旨在補償社會最不利者的社會政策。反過來看，政府追求結果公平的理想結果是，社會弱勢群體的生活條件、生存技能和教育水平等方面得到顯著改善和提升。這樣一來，結果公平不僅能夠增強他們實際把握機會的能力，還可以為其正常參與公共生活提供物質和知識能力方面的必要支持，進而為實現(xiàn)機會公平與程序公平奠定基礎。因此，以人民為中心的行政公平觀的三種構成要素——機會公平、程序公平和結果公平——之間存在著相互聯(lián)系、相互促進、互為基礎的邏輯關系，它們雖然各有側重，但共同統(tǒng)一于“以人民為中心”的價值立場之中。

四、以人民為中心的行政公平觀建構路徑

個體價值觀的形成和發(fā)展是一個復雜的過程，是社會機制和心理機制共同作用的結果。社會機制主要包括制度的規(guī)約、文化的影響、大眾傳媒的導向以及教育的強化，心理機制則涵蓋了個體的價值理解、價值認同、價值選擇、價值整合等一系列價值心理活動[38]。行政價值觀是行政人員所秉承的與公共事務管理相關的價值觀，它除了符合個體價值觀的一般性特征以外，還具備公共性價值屬性。因此，以人民為中心的行政公平觀建構不僅應當遵循個體價值觀形成的規(guī)律機制，還要充分考慮行政價值觀的公共性特質。我們認為，可以從個體、制度與文化這三個維度對以人民為中心的行政公平觀建構提出以下思考路徑：

(一)強化個體對行政公平觀的認同

從個體的分析維度來看，強化行政人員個體對行政公平價值的主觀認同是以人民為中心的行政公平觀建構的基本路徑。人們對一般價值的個性化理解與認同通常是出于自身利益的考慮；與之不同的是，公務人員對行政公平價值的理解與認同應當以實現(xiàn)人民的核心利益、維護公共利益為基本出發(fā)點，即應當從公共性的視角來認識行政公平價值。在明確這一價值前提的基礎上，可以從認知認同、價值認同與行為認同這三個方面強化行政人員對行政公平觀的認同。

首先，增強行政人員對行政公平價值的認知認同。人對于某一價值的認知是一種頗具主觀性的思維活動，認知結果因人而異。但大體而言，人們對某一價值的認知會經歷一個由感性認知上升為理性認知的過程。增強行政人員對行政公平價值的認知認同，關鍵在于使其超越對行政公平價值的感性、淺顯的認知，形成對行政公平價值的理性、深刻且體系化的認知。要做到這一點，應試圖引導行政人員從以往的公共行政實踐經驗中不斷反思行政公平價值觀的結構體系及其新的時代內涵，以此不斷修正和深化他們既有的關于行政公平的知識結構和總體認識，最終強化對以人民為中心的行政公平觀的認知認同。

其次，增強行政人員對行政公平價值的價值認同。價值認同強調不同價值觀念之間的相互融合[39]。行政價值認同是指行政人員在管理實踐中根據(jù)外界的信息反饋，調整已有的行政價值觀結構以接受、認可與適應某種行政價值。過去很長一段時間，我國以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為社會經濟發(fā)展的指導原則，這使得廣大公務人員形成了以效率為中心的行政價值觀體系，公平價值在其中處于邊緣性位置。增強對行政公平的價值認同即是要求行政人員從人民的價值立場出發(fā)，立足于服務型政府建設的時代背景，調整過去以效率為中心的行政價值觀結構體系，將公平價值置于行政價值觀系統(tǒng)中的核心位置，使其內化為行政活動的價值準則，并圍繞這種內化過程建構公平與效率、效能等價值之間的良性互動關系。

最后，強化行政人員對公平行政行為的主觀認同。一方面，建立公平行政的激勵機制，對那些踐行行政公平理念的行政人員給予一定的物質獎勵和精神鼓勵，如提高薪酬待遇、進行榮譽表彰等，使他們認識到，踐行行政公平價值觀不僅能夠滿足自身的利益需要，還可以提高他們在行政組織中的個人聲譽。由此，行政人員對公平行政行為的主觀認同自然會得到相應的強化。另一方面，建立公共行政實踐結果的反饋機制，及時向公共行政實踐主體反饋公平行政行為對人民群眾的生活所產生的正面影響，使其深刻意識到公平行政行為對切實改善人民生活水平、推動社會進步的重要意義，從而強化行政人員對公平行政行為的主觀認同。

(二)加強公平行政的教育引導力度

從個體的分析視角來看，以人民為中心的行政公平觀建構路徑還應當包括對行政人員的公平行政教育與引導。以人民為中心的行政公平觀建構是一個循序漸進的過程，行政人員在此過程中需要克服諸多困難，例如，抵御傳統(tǒng)的官本位思想和封建等級觀念對現(xiàn)代行政人格的負面影響、經受權力和利益的雙重誘惑和考驗等。對于行政人員而言，要想克服這些困難并樹立以人民為中心的行政公平觀，接受科學、系統(tǒng)的教育與引導是必不可少的。

其一，加強教育培訓內容與形式的系統(tǒng)性。對行政人員進行教育培訓應首先打造系統(tǒng)的培訓內容體系。培訓內容不僅應當包括理想信念教育、基本政治理論學習，還需要涵蓋公務員職業(yè)倫理、行政理論與技能方法等內容。在所有這些培訓內容中，應將行政公平教育內容與其他方面的業(yè)務知識進行有機整合，科學引導行政人員從不同層面、不同視角理解行政公平的價值意蘊，并掌握公平行政的實踐藝術。與此同時，豐富和完善教育培訓形式，綜合運用專家講座、業(yè)務培訓、思維訓練、情境模擬以及經驗交流會等不同風格的教育培訓形式，從行政人員的知、情、意等方面增強其對行政公平的理解與認同。

其二，注重教育引導方式的互動性。教育培訓專家需要認識到，行政人員不是知識與價值的被動接受客體，而是具有思考、感受與建構能力的認知主體，他們對行政公平價值的理解與認同度可能不盡相同。為實現(xiàn)良好的教育引導成效，教育引導者在對行政人員進行公平行政教育引導的過程中，應突破以課堂講授為主的傳統(tǒng)方式，增強與引導對象(行政人員)的交流互動，聽取他們的真實想法并解答其可能面臨的困惑，而不能僅僅是機械地進行知識灌輸或價值觀強加。唯有通過引導者與行政人員之間真誠的交流互動、反饋與回應，才能實現(xiàn)行政人員在公平行政教育引導過程中的深度參與，進而使其將以人民為中心的行政公平觀內化于心、外化于行。

其三，保持教育引導與個人學習的延續(xù)性。行政公平觀的建構對于提升行政效能、夯實政府合法性基礎至關重要。因此，政府必須長期堅持以人民為中心的行政公平觀。由此，公平行政的教育引導與個人學習自然不是短期的權宜性任務，而是需要長期堅持的常態(tài)性工作。故而，需要保持對行政人員的公平行政教育及個人學習的延續(xù)性，將教育落實于工作生活中，實現(xiàn)公平行政教育引導與個人學習的常態(tài)化、生活化、長效化。同時，還應隨著社會的不斷發(fā)展而動態(tài)地調整和優(yōu)化行政人員的行政公平觀結構體系，以適應時代要求。

(三)構建公平行政的制度約束體系

從制度的審視維度來看，以人民為中心的行政公平觀建構應當以制度建設為基本著力點，有針對性地構建公平行政的制度約束體系。

第一，建立公平行政的監(jiān)督制度。一方面，擴大監(jiān)督內容的覆蓋面，使監(jiān)督內容覆蓋各級政府部門的權力行使——上至中央政府制定國家的大政方針政策，下及基層政府與普通民眾的業(yè)務往來。凡是涉及政府與人民關系層面的行政活動都應當被納入監(jiān)督的范疇，并重點監(jiān)督這些行政活動是否遵循了公平價值原則。另一方面，堅持內外兼治，不僅要在公共行政系統(tǒng)內部建立公平行政的監(jiān)督制度，加大上級對下級以及獨立監(jiān)察部門對其他職能部門公平行政的監(jiān)督力度，還要充分發(fā)揮政府外部監(jiān)督主體的作用，如執(zhí)政黨、社會組織以及公眾對政府是否遵循行政公平價值的監(jiān)督。

第二，建立公平行政的問責制度，使行政人員對違背行政公平的行為承擔解釋、辯護或懲罰的責任后果，以達成抑制其行政不公行為傾向的目的。問責主體應當以行政實踐的過程和結果為問責依據(jù)，如行政人員是否在行政執(zhí)行過程中對人民群眾給予了公平對待，制定的公共政策是否明顯改善了社會弱勢群體的生活條件等。公共行政實踐若是違背了行政公平價值原則，則應要求行政人員對其行為進行合理的解釋或辯護，否則就需要接受相應的懲罰。

第三，建立行政不公的懲罰制度。對行政人員的行為進行有效規(guī)制離不開以懲罰為具體表現(xiàn)形式的心理威懾?？紤]到行政不公行為對政府的合法性以及社會穩(wěn)定發(fā)展的潛在危害性，有必要建立針對此類行為的懲罰制度，對行政人員的行政不公行為進行懲罰，以示警誡?？梢圆扇〉膽土P措施包括書面檢討、取消績效獎金、降職、免職等，具體采用哪一種懲罰措施應依據(jù)行政不公行為的危害程度而定。懲罰制度的構建和實施會增大行政人員行政不公的機會成本和行為代價，在他們基于個人利益的理性計算引導下，此類行政不公行為可以在一定程度上得到規(guī)避，由此為以人民為中心的行政公平觀建構提供制度規(guī)約。

(四)營造公平行政的文化環(huán)境氛圍

以人民為中心的行政公平觀是行政文化的有機構成，是行政人員的主觀建構與物質文化環(huán)境相互作用的結果。因此，從文化的分析視角來看，營造公平行政的文化環(huán)境氛圍不失為以人民為中心行政公平觀建構的有效路徑。

首先，從行政人員個體的角度來看，應摒棄傳統(tǒng)官本位思想和特權意識。在這些落后行政觀念的不良影響下，行政人員往往表現(xiàn)出高高在上的家長制作風，傾向于以不平等的方式區(qū)別對待人民群眾，習慣于“為民做主”、爭權奪利，繼而懸置人民的程序性利益與實質性利益。這些行為傾向明顯與以人民為中心的行政公平理念背道而馳。鑒于此，行政人員應有意識地抵御傳統(tǒng)落后行政文化的不良影響，自覺摒棄腐朽的行政觀念意識，正確處理政府與人民、權力與權利的關系，深刻認識人民在現(xiàn)代政治生活中的主體地位，以增進人民的根本利益為使命，從而為建構以人民為中心的行政公平觀掃除思想障礙。

其次，從行政組織整體的角度來看，應構建公平行政的組織文化。組織文化指的是“組織中一種共享的意義模式，包括對合適舉止和行為的一些共享的價值和信念”[40]。構建公平的行政組織文化，目的是使行政組織中的所有成員共享這樣一種“意義模式”，即那些為人民提供公平發(fā)展機會、公平對待人民、照顧社會弱勢群體利益的行政行為是正當且有意義的。欲達此目的，借鑒埃德加·沙因的“三層次組織文化”理論觀點，一方面可以從可見的人造物層面著手創(chuàng)設適宜的物質環(huán)境，如在行政辦公室的裝飾物上展示與公平行政相關的準則或標語，在成文的組織規(guī)章制度中明文闡述公平行政的工作要求；另一方面則可以從不可見的價值觀和基本假設層面努力培育行政人員的行政公平意識與以人民為中心的信念。

最后，從社會政治環(huán)境的角度來看，應營造公平的社會文化氛圍，創(chuàng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境。一方面，要向全體社會成員大力解釋和宣傳社會主義核心價值觀的內涵意蘊，引導人民養(yǎng)成公平競爭的思維方式，倡導人民樹立正確的公平價值觀，由此推動人人理解、重視并追求公平價值的社會文化氛圍的形成，為以人民為中心的行政公平觀建構注入文化動力。另一方面，引導和教育廣大黨員同志維護社會公平、以身作則，積極踐行中國特色社會主義公平正義觀；加強黨風廉政建設，落實全面從嚴治黨，嚴厲懲處黨員領導干部的貪污腐敗、施政不公行為，為以人民為中心的行政公平觀建構營造“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好政治生態(tài)環(huán)境。

五、結語

行政公平是公共行政的核心價值觀。新公共行政范式對社會公平價值的論證未能細化人民的具體需要和利益訴求，公共行政的人民性在行政公平觀的建構中沒有得到凸顯。與之不同的是，我國行政公平觀的建構以“以人民為中心”為邏輯起點，緊緊圍繞人民的利益和需要展開。作為一種行政價值觀系統(tǒng)，以人民為中心的行政公平觀由機會公平、程序公平和結果公平這三種價值形態(tài)構成，它們分別回應了人民的發(fā)展需要、被公平對待的需要以及核心利益訴求?；趦r值觀建構的一般邏輯，并結合行政價值觀的公共性屬性，我們提出“個體認同—教育引導—制度約束—文化塑造”的以人民為中心的行政公平觀建構路徑，力圖從個體、制度與文化等維度協(xié)同推進以人民為中心的行政公平觀建構。誠然，伴隨中國社會的發(fā)展進步，以人民為中心的行政公平觀的具體內涵與內容結構必然會有所更新和調整。但無論其如何發(fā)展演變，維護人民根本利益、滿足人民美好生活需要的核心宗旨不會改變，“以人民為中心”作為我國行政公平觀的根本價值立場不會動搖。未來對行政公平觀的研究需要繼續(xù)堅持人民性價值立場，從人民新的利益訴求和發(fā)展需要出發(fā)，進一步深入挖掘以人民為中心的行政公平觀的價值內涵和構成要素。