鄭凱思

（上海大學，上海 200000）

國家治理體系和治理能力現代化不斷提高，社會治理日趨精細化，社會改革進入深水區(qū)，社會治理諸多問題需要深入探討。在此背景下，如何平衡合法行政與合理行政原則就成為一個不容忽視的現實選擇，行政審批制度改革正是一劑良藥。國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提升，人權保障原則日益深入人心，行政審批制度改革作為政府職能轉變的關鍵一環(huán)也在漸進式變革中顯得日益重要。當前，各地政府不斷強化法治政府理念，實現權力下放，從技術與制度層面不斷突破改革瓶頸，實現政務模式創(chuàng)新。

1 我國的行政審批制度與改革實例

行政審批涉及行政法所規(guī)制的各類行政行為，即除行政許可外，還有許多諸如行政征收、行政確認、行政給付、行政裁決等針對具體對象、產生具體法律效果的行為[1]。在很多情況下，該項行政權能否正確行使決定有的主體能否達到市場準入標準，能否進入活躍市場領域從而成為合格市場要素。2017年國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國人權法治化保障的新進展》[2]白皮書，將深入推進行政審批制度改革作為一項民主權利重要保障措施加以強調。為推動政府職能深刻轉變、極大激發(fā)市場活力，落實以人民為中心發(fā)展理念，近年來黨中央國務院不斷推進以“放管服”為重點的行政制度改革?！胺拧笔且陨罨姓徟贫雀母餅橹攸c推進簡政放權，強調的是不同維度與不同領域；“管”是切實加強事中事后監(jiān)管，強調的是時間維度，即在服務的各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，發(fā)揮市場與政府兩架馬車的并行作用；“服”是優(yōu)化政府服務，將放權與監(jiān)管統一于優(yōu)化服務中，豐富服務內容，提升服務效能，實現公共服務的多元有效供給。

中國行政審批制度經歷了由在行政部門設置和人員數量上做簡單減法到轉變行政效能、提升服務質量的轉變，政府機關的角色也在逐漸變化，從原先的管理者角色逐漸成為服務民眾的“店小二”。程序正當原則逐漸從司法領域擴展至行政領域，這更多意味著社會資源不再被公權力壟斷，顯示出社會資源分配的多元化與分散化。行政審批制度改革的重點也逐漸轉向審批權限的下放與審批事項的簡化。

當前，我國行政審批制度改革中，浙江省“最多跑一次”改革和上海市浦東新區(qū)企業(yè)事項線上統一審批模式改革廣受關注。浙江省著力打造各環(huán)節(jié)閉環(huán)管理的無障礙化數據平臺，充分發(fā)揮大數據集成與共享的作用，極大提升了民眾與企業(yè)的辦事效率[3]。2017年實行的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》將數據共享上升為各行政主體義務的地位，以省級政府規(guī)章來規(guī)制公共數據平臺的運行規(guī)則，建設行政審批與電子政務通道。浙江省將改革重點聚焦于提供辦事服務、處理咨詢投訴、實施事中事后監(jiān)管等過程中。

上海市浦東新區(qū)在上海市政務服務官方網站“一網通辦”的大框架下，為高頻企業(yè)事項打開行政許可簡易化的大門，實現了上下級聯動與各領域互通，并在技術上統一標準與接口。在“一網通辦”總門戶建設服務專欄，面向企業(yè)提供行業(yè)綜合許可線上統一申請服務入口，并提供統一的辦件進度查詢和結果反饋。該專欄提供線上一表填報模塊，支撐辦事人完成行業(yè)綜合許可證申請。此外，該專區(qū)也包含線下受理、業(yè)務辦理、綜合打證等模塊，與“一網通辦”平臺對接融合，實現線上與線下的兼容。

2 我國行政審批制度改革的意義

我國行政審批制度改革方興未艾，取得了積極成果。行政審批制度改革在優(yōu)化資源配置、激活市場主體活力，貫徹法治原則、強化監(jiān)督責任，促進政府角色轉變、規(guī)范行政審批程序等方面的重大意義正在顯現。

①行政審批制度改革可以合理配置社會資源，激活市場主體活力。行政審批涉及范圍較廣，既囊括了行政許可法上多數許可情形，又包括行政裁決、行政確認等其他行政行為。行政審批較多表現為對某類社會資源總量的調控。有的地方政府行政管理和社會資源配置低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產力發(fā)展的體制性障礙。推進行政審批制度改革，能夠更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加強和改善宏觀調控，促進國民經濟充滿活力、富有效率、健康運行[4]。

②行政審批制度改革可以助力踐行法治原則，強化監(jiān)督與責任理念。行政審批是行政主體作用于市場的最后一道防線，需要在高危領域把好關，防止市場主體過度自由所帶來的逆化，有利于降低市場風險。在許可前期實現正面引導，通過對材料的形式審核與現場核驗，強化專業(yè)技術標準，注入行政合理性原則，具體問題具體分析，實現權力與責任的統一[5]。

③行政審批制度改革可以促進政府角色轉變，規(guī)范行政審批程序。行政審批是政府與民眾聯系的橋梁，其改革成效既反映角色轉變力度，也從另一個側面折射政府公信力與服務效率。在審批范圍、審批權限、審批程序、申請材料都日趨嚴格化與成文化的行政審批大環(huán)境下，更多的量化考核指標通過數字表現出來。前期的免于提交證照清單也更好地保障了當事人的知情權，盡到了行政權行使主體的告知義務，實現從法律法規(guī)修改到實際服務體制完善的無縫銜接。更多信息化手段與服務方式的運用，也使得審批制度改革更人性化。

3 當前行政審批改革的成效與存在的問題

當前行政審批改革取得的主要成效有：

①拓展了線上智能政務服務模式。各地在行政審批制度改革中不斷取得經驗，以長三角地區(qū)為代表的行政審批模式逐漸呈現線上化趨勢。各地在立足于夯實基礎服務能力的基礎上，致力于建成線上平臺實現入口統一服務集成，全面深化掌上辦理的能級，將24小時自助服務納入便民服務序列，并對企業(yè)高頻事項提供完備的現場勘查、提前審查和提出建議等[6]。此外，各地也在全面拓展智能服務，實現無人干預自助辦理，開發(fā)企業(yè)專屬網頁，提供主動服務和個性服務，從而推動平臺整合、系統整合、網絡整合，持續(xù)推進公共數據歸集和治理，實現各區(qū)域一體化通辦。

②建立了行政審批監(jiān)督制度。通過面向民眾的行政審批監(jiān)督制度倒逼政務服務部門不斷改進工作，轉變監(jiān)督制度設立的理論邏輯與利益基點，提供優(yōu)質高效的政務服務。將12345市民熱線與行政審批制度相結合，拓寬監(jiān)督渠道與監(jiān)督主體，辦事人可以通過現場觸屏評價、動態(tài)二維碼掃碼評價和短信評價三種方式，做到“一事一評”，分流不同性質的投訴，強化審核方責任。各地致力于形成評價、反饋、整改、監(jiān)督的全流程閉環(huán)工作機制，建立整改情況跟蹤回復制度，重點關注“差評”的整改和反饋工作。

當然，目前行政審批制度改革中還存在一些問題，主要有：

①存在法律法規(guī)“天花板”現象。在有關行政審批流轉平臺的運行中，人工智能要素發(fā)揮了越來越重要的作用。但較多技術問題在當前法律法規(guī)范框架內尚無解決辦法，法律的滯后性明顯，在可信身份認證、AI+時間戳、數據交換、電子簽名、文件傳送以及安全保障上存在較多障礙，無法與新的運行模式相適應。

②政策落實不到位。相關政策雖已成型，但在實際運行和落實中仍存在某些障礙。當前行政審批制度改革聚焦于提升網辦件比例，但仍有部分事項網上辦理率低，例如辦企業(yè)中的銀行開戶問題、身份核驗問題等。較多隱性環(huán)節(jié)無法實現網上辦理，例如辦理建筑許可過程中的合同信息報送、測繪、門牌信息報送等隱性環(huán)節(jié)。有的線下與線上審批工作銜接不順暢，難以實現多事項合并辦理。

③技術認定標準模糊。實踐中此類問題較多，是與當前“AI+”的廣泛運用緊密相連的。人們較多依賴“AI+”，如果收件人員對新的政策不清楚，就會出現“AI+”情境下誤導辦事人員、延宕審批時限的情況。有的專業(yè)技術認定標準不清，如何辦理設立變更合并事項的規(guī)定模糊，辦事指南告知不清晰，辦事途徑指引不順暢，許多平臺不能發(fā)揮應有作用。

④系統用戶感受度差。有的面向用戶的系統平臺沒有從方便使用者的角度去設計、完善，以致大家不會用、不愿用。有的系統平臺針對那些復雜申報審批事項未設置提示辦、幫助辦等助手，缺乏智能手段，很難順暢走到底；有的事項辦理需登錄多個系統，重復填報信息，數據共享不暢；還有不少地區(qū)政務服務線上專區(qū)基本處于閑置狀態(tài)，申請項目極少；網站易出現各地與上下級之間系統不兼容等情形，操作性不強。

⑤改革覆蓋面有限。較多事項未實現全流程、全覆蓋，對標改革不徹底。有的地方未能解決好企業(yè)反應強烈的問題，如港外堆場亂收費問題突出，各行業(yè)關聯公司極易形成利益鏈條，產生不正當競爭或壟斷行為，出現必須到放箱公司交錢領空箱，冷鏈食品消殺費漲價等亂象[7]。

4 行政審批制度改革路徑建議

①深化機構職能整合。應大力推廣審批權限和流程“三集中”模式，在各個行政主體設立專職負責行政審批的部門，實現審批流程集約化、審批事項集中化，從而提高行政審批的專業(yè)化水平，真正做到收件在窗口、審核在部門；要嚴格形式審查與實質審查，多維度壓縮審批層級，實行分級管理，按照難易程度分流簡單的能立即辦理事項與復雜的限時辦理事項，由傳統“三級審批”向“審核合一”和“一審一核”轉變；強化行政許可事項承諾時限的合法性與合理性，從而更多保障行政相對人的信賴利益。要優(yōu)化審批服務分級授權辦理運行機制，持續(xù)推動審批層級扁平化，提高當場辦結率和按時辦結率。落實生產經營許可、項目投資審批領域的告知承諾，推動企業(yè)事項向政務服務中心集中、個人事項向街鎮(zhèn)社會事務服務中心集中，運用綜合受理、網上流轉、代辦幫辦、快遞寄送等方式，讓企業(yè)群眾就近能辦、少跑快辦。

②創(chuàng)新行政審批方式。各地根據省情、市情創(chuàng)新行政審批模式，發(fā)揮政務服務中心遠程派件與寄送智能柜的作用，改變窗口收件與發(fā)證為主的方式。依托基層市場監(jiān)管所注冊服務大廳網點推出個體創(chuàng)業(yè)者專項審批，讓個體創(chuàng)業(yè)者感受到“就近一次辦成”的便利，提高自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)的熱情。依托大數據和人工智能等信息技術，以事項標準化、指南精細化為基礎，以電子證照調用、數據共享為支撐，全面拓展辦理類公共服務事項。積極推動入網事項從政務服務領域向公共服務領域拓展，不斷挖掘梳理特色公共服務事項，明確規(guī)范、整合優(yōu)化，實現在線全程網辦。深入推行行政審批“提前服務”，為企業(yè)或個人在正式申請行政審批前提供事先現場勘察、技術咨詢、技術指導等“提前介入、批前指導”服務，為行政相對人提供行政指導。該類行政指導雖不是具體行政行為，無法產生具體法律效果，但卻極大降低了民眾辦事的沉沒成本，實現有的放矢、對癥下藥。做優(yōu)行政審批改革特色亮點。建設項目網上跟蹤協調處理系統，推進高頻電子證照在政務服務窗口、監(jiān)管執(zhí)法現場和社會化領域的場景應用。

③轉變執(zhí)法監(jiān)管方式。積極適應政務服務全程網辦特點，轉變監(jiān)管執(zhí)法形式，深入推進“雙隨機”監(jiān)管執(zhí)法，明確抽查事項的責任部門與協同部門，對跨部門事項實現聯動抽檢，并重點將其拓展至行政審批事項繁雜的市場監(jiān)管部門，實現單部門與跨部門的雙重隨機，從而更好地落實政府信息公開制度，保障民眾監(jiān)督權。此外，應實現跨部門跨區(qū)域聯合隨機抽查監(jiān)管常態(tài)化，將“雙隨機”檢查事項納入“互聯網+監(jiān)管”功能模塊，實現上門執(zhí)法次數降低與檢查覆蓋面擴大的“一降一升”，防止出現多頭執(zhí)法與重復檢查，實現行政資源的優(yōu)化配置，以最小化行政審批資源配給實現整改力度最大化。積極探索信用監(jiān)管新型管理方式，將企業(yè)信用狀況與線上政務服務系統有機銜接，將企業(yè)信用狀況與行政審批服務掛鉤，實施“承諾-踐諾-監(jiān)諾”的告知承諾全閉環(huán)管理。對信用良好企業(yè)，在行政審批服務中采取“承諾制”“容缺制”“上門式”等審批方式。建立獎勵機制、反饋機制，對承諾后期行為進行跟蹤閉環(huán)監(jiān)督。實現信用動態(tài)化更新與評級制度，有效利用信用實現與行政審批的聯動。促進企業(yè)誠信經營，落實對承諾不實企業(yè)的懲罰。將行政審批與市場主體多數民事行為有機銜接，構建“信用+監(jiān)管+審批”工作模式。

④優(yōu)化行政審批流程。行政審批改革工作應從技術能力出發(fā)，圍繞業(yè)務流程優(yōu)化，聚焦申請材料、申報方式、受理模式、審核程序、發(fā)證方式、管理架構等內容，建設審批系統自動化與智能化平臺。行政機關應發(fā)揮制定規(guī)范性法律文件權力優(yōu)勢，統籌公共數據資源共享交換平臺，規(guī)制其管理模式、運行標準、技術等級和開發(fā)權限，制定公共數據管理技術標準，規(guī)范公共數據歸集、編目、共享和應用管理，推動本區(qū)域公共數據查閱、申請、審核、共享、管理的規(guī)范化、程序化，提升公共數據共享交換平臺的安全性。

行政審批制度改革作為當前行政法理論研究與實務關注的熱點問題，既牽動每個行政主體的神經，又影響營商環(huán)境的優(yōu)化進程與結果。作為行政主體與行政相對人利益的平衡點，如何讓改革向行政相對人正當利益傾斜至關重要，當然也不可避免地涉及民眾隱私權與程序正當性、民眾知情權與隱私權之間的博弈。行政主體要持續(xù)推進政府職能轉變，行利企利民之事，通過加大制度供給、實施精準政務服務、完善統籌推進機制與政策保障體系等，實現多方主體價值的平衡。