孫 蔚，毛睿佳

(1.中共浙江省委黨校 政治學(xué)教研部，浙江 杭州 311121；2.中共紹興市柯橋區(qū)委黨校 教務(wù)科，浙江 紹興312030)

一、問題的提出

干部駐村最早是共產(chǎn)黨員了解群眾思想、滿足群眾需求的一種工作方式[1]，其最初的組織形式是工作隊(duì)，圍繞黨和國家在農(nóng)村地區(qū)的工作重心和任務(wù)目標(biāo)，向農(nóng)村派駐工作隊(duì)——深入農(nóng)村，組織農(nóng)民，調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性[2]。不同時期干部駐村在貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策和推動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展上發(fā)揮著重要作用，已然成為新中國鄉(xiāng)村治理的一大傳統(tǒng)[3]。后稅費(fèi)時期，為解決農(nóng)村發(fā)展“流出性衰敗”[4]、基層治理“懸浮化”[5]等問題，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，2003年，時任浙江省委書記習(xí)近平同志提出 “從各級機(jī)關(guān)挑選一批黨員干部下農(nóng)村，基本實(shí)現(xiàn)全省每個行政村都派駐一位農(nóng)村工作指導(dǎo)員，推動黨委、政府工作重心下移”[6]，推行駐村指導(dǎo)員制度，紹興市柯橋區(qū)蘭亭街道(原紹興縣蘭亭鎮(zhèn))率先開展試點(diǎn)并獲習(xí)近平同志肯定性批示，隨即該項(xiàng)制度在全省推廣。

駐村指導(dǎo)員制度本質(zhì)上是國家治理資源的下沉，是通過治理主體、治理規(guī)則和治理資源的結(jié)構(gòu)性嵌入，推動鄉(xiāng)村治理體系優(yōu)化重構(gòu)，撬動農(nóng)村內(nèi)生性發(fā)展動能的一項(xiàng)基層治理創(chuàng)新機(jī)制。廣義上講，它與“駐村第一書記”同屬于干部下派幫扶范疇，但與國家主導(dǎo)的以運(yùn)動式扶貧為目標(biāo)的“第一書記”不同的是，“駐村指導(dǎo)員”具有基層化、常態(tài)化、屬地化的特點(diǎn)，其幫扶目標(biāo)也更趨多元化。駐村指導(dǎo)員作為黨政干部下沉到基層，不僅符合“政治路線確定之后，干部就是決定因素”的歷史經(jīng)驗(yàn)及邏輯，更重要的是在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)下，通過干部引領(lǐng)重塑基層治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)調(diào)動農(nóng)村自治、法治、德治有效結(jié)合，從而提升村級治理的現(xiàn)代化水平。

“后精準(zhǔn)扶貧時代”，面對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕等新的時代課題，迫切需要總結(jié)好干部駐村制度的有效經(jīng)驗(yàn)，破除制度運(yùn)行瓶頸，以適應(yīng)治理目標(biāo)及治理環(huán)境變化。駐村指導(dǎo)員制度作為一項(xiàng)源起于、探索于、實(shí)踐于浙江的村級治理工作方法，既延續(xù)了干部駐村走好群眾路線的執(zhí)政傳統(tǒng)，又積累了一套黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的具有浙江辨識度的治理經(jīng)驗(yàn)，集中體現(xiàn)了中國特色社會主義制度在村級治理中的優(yōu)越性。但不能忽視的是，駐村指導(dǎo)員制度以“嵌入式治理”激活農(nóng)村發(fā)展中作為“人”的關(guān)鍵因素，即“駐村指導(dǎo)員”作為黨政權(quán)力如何融入村莊自治權(quán)力從而調(diào)動各方資源提升村級治理效能？這其中必然要經(jīng)歷從“嵌入”到“融合”的良性互動過程，那么在制度設(shè)計(jì)上如何提升嵌入有效性以實(shí)現(xiàn)融合治理？紹興市柯橋區(qū)作為浙江省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程及社會治理相關(guān)改革均走在前列，其中駐村指導(dǎo)員制度發(fā)揮了重要作用。2021年5月24日，駐村指導(dǎo)員制度17周年論壇在柯橋舉行，并首次發(fā)布《駐村指導(dǎo)員工作標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)志著該制度逐步走向常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化。筆者選取柯橋的實(shí)踐為例，在“嵌入式治理”的框架基礎(chǔ)上對當(dāng)前駐村指導(dǎo)員制度的運(yùn)行機(jī)理及現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，試圖說明干部駐村制度在新的治理目標(biāo)下需要逐步實(shí)現(xiàn)從“嵌入”到“融合”的躍升。

二、研究基礎(chǔ)與理論框架

社會治理角度的“嵌入性”(Embeddedness)最初由著名學(xué)者卡爾·波蘭尼(Polanyi)在《大轉(zhuǎn)型——我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書提出。他認(rèn)為，市場中的“交易行為通常是嵌入在包含著信任和依賴的長期關(guān)系之中的，這種關(guān)系往往能消除交易的對立性”[7]。美國社會學(xué)家格蘭諾維特(Granovetter)將嵌入性概念做了延展闡釋，他認(rèn)為人并不像原子一樣脫離社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系進(jìn)行行動，“他們具有目的的行動企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會關(guān)系系統(tǒng)之中的”[8]。他將嵌入主要分為結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入，前者是指行動者嵌于整個社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，受社會結(jié)構(gòu)的影響；后者是指個體的經(jīng)濟(jì)行為嵌入與他人互動所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

國內(nèi)理論界對干部駐村制度的分析，在研究對象的選取上多聚焦脫貧攻堅(jiān)背景下“駐村第一書記”的制度運(yùn)作，框架選取上多從“嵌入式治理”視角出發(fā)分析干部駐村對于扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如張義禎(2015)通過建構(gòu)“嵌入治理”來解釋駐村干部工作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)有效性和合理性，認(rèn)為“嵌入治理”是對村民“自治失靈”的有益補(bǔ)充；孫兆霞(2017)指出，第一書記駐村扶貧的微觀執(zhí)行制度，不僅從執(zhí)行層面保證了黨的組織資源、人力資源以及物資資源與貧困村的對接，而且以扶貧的正義創(chuàng)建了黨與農(nóng)村社會有效互動的方式，從而為國家權(quán)力參與并塑造鄉(xiāng)村治理提供了制度載體[9]；張磊和伏紹宏(2020)認(rèn)為駐村干部實(shí)現(xiàn)了扶貧力量在基層政府和村級組織中的“反科層制”嵌入，嵌入性機(jī)制與本土結(jié)構(gòu)的耦合協(xié)同，緩解了壓力型體制與治理有效性之間的張力，促進(jìn)了基層政府治理能力提升[10]。

嵌入式治理中的國家與社會的互動并非持續(xù)有效且良性的，王曉毅(2016)肯定了駐村幫扶的動員作用，并指出了新時期駐村幫扶面臨如何融入鄉(xiāng)村社會的問題；周隆武(2021)認(rèn)為在第一書記嵌入治理過程中會囿于行動壁壘導(dǎo)致“嵌入失靈”的困境；袁銘健(2020)認(rèn)為隨著扶貧工作的深入，駐村制度出現(xiàn)了資源依賴性、治理短期性和基層權(quán)力結(jié)構(gòu)沖突等實(shí)施困境，同時“嵌入性機(jī)制”會誘致權(quán)力惰性替代、村莊自治性消解、村民自主性弱化等負(fù)效應(yīng)[11]；張登國(2020)認(rèn)為第一書記作為國家權(quán)力的代理人以整體制度嵌入鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村權(quán)威、利益結(jié)構(gòu)、文化規(guī)則等代表基層社會韌性的結(jié)構(gòu)要素產(chǎn)生博弈，并受到來自鄉(xiāng)村的“反嵌”性制約而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性緊張和懸浮性游離，從而弱化“嵌入式”治理的成效[12]。由此可見，“嵌入式治理”的相關(guān)研究提供了一個分析干部駐村制度十分有益的理想模型。但需要注意的是嵌入性角度的研究傾向于將干部駐村工作作為一種國家在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)下具有強(qiáng)制性的制度安排，突出其國家權(quán)力的外部性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)性以及制度嵌入的技術(shù)理性，這對駐村指導(dǎo)員制度的分析具有一定的借鑒意義，但對于如何解決嵌入性治理運(yùn)行帶來的負(fù)效應(yīng)及相關(guān)困境，以適應(yīng)更為復(fù)雜多元的治理目標(biāo)以及常態(tài)化制度運(yùn)行要求則缺乏理論回應(yīng)，要實(shí)現(xiàn)“嵌入”之后各治理體系與主體間的良性互動，需要進(jìn)一步強(qiáng)化“融合”。符平(2021)在研究脫貧攻堅(jiān)的治理過程時提出了“引領(lǐng)型融合治理”這一新的理論范疇，并認(rèn)為引領(lǐng)型融合治理突出國家組織權(quán)力的運(yùn)用及其與多元行動主體間的互動，強(qiáng)調(diào)通過國家以創(chuàng)新方式動員多元主體共同解決問題、創(chuàng)造新秩序，這一方式突破了傳統(tǒng)科層制的“理性僵化”，打破了條塊結(jié)構(gòu)和部門界限，促成了治理主體從結(jié)構(gòu)性整合向功能性整合的轉(zhuǎn)變[13]。這一新的治理視角為解決從“嵌入”到“融合”的躍升，進(jìn)一步優(yōu)化干部駐村制度提供了方向。

三、嵌入性視角下駐村指導(dǎo)員制度的運(yùn)行機(jī)理：基于紹興柯橋?qū)嵺`

自推行駐村指導(dǎo)員制度以來，紹興柯橋區(qū)圍繞農(nóng)村工作目標(biāo)不斷創(chuàng)新完善，先后6次出臺綜合性指導(dǎo)意見，累計(jì)選派16批次、4 500多名區(qū)鎮(zhèn)兩級機(jī)關(guān)干部擔(dān)任駐村指導(dǎo)員，在助力65%的行政村實(shí)現(xiàn)“黨建、富裕、美麗、和諧、文明”目標(biāo)提升的同時，為地方黨政機(jī)關(guān)培養(yǎng)鍛煉了大批基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部。以嵌入性視角來梳理柯橋駐村指導(dǎo)員制度的運(yùn)行發(fā)展，其制度機(jī)理始終圍繞著“人”“制”“力”“效”四方面不斷演進(jìn)，通過在選派、管理、指導(dǎo)、激勵、統(tǒng)籌機(jī)制上的不斷優(yōu)化，提升嵌入的適配性、規(guī)范性、有效性和統(tǒng)領(lǐng)性。

(一)精準(zhǔn)選派，提升主體嵌入的適配性

有別于國家權(quán)力主導(dǎo)的“第一書記”，駐村指導(dǎo)員具有鮮明的本地化特征，從2004年紹興縣印發(fā)的《紹興縣駐村指導(dǎo)員管理辦法》來看，駐村指導(dǎo)員主要從鎮(zhèn)(街)優(yōu)秀干部中選派，并將此作為長期堅(jiān)持的一項(xiàng)選派原則，大大提高了嵌入主體與環(huán)境的適配性。在具體選派方式上，從最初的組織“單向派”到人村“雙向選”，進(jìn)一步提高“人村相適度”。一方面通過干部綜合信息分析系統(tǒng)建立駐村指導(dǎo)員人選信息庫，并借助干部自我評估、個別交流、民情比武等載體精準(zhǔn)研判駐村指導(dǎo)員候選人的崗位專業(yè)、能力優(yōu)勢、性格特點(diǎn)；另一方面全面梳理擬駐村的村域面貌、資源狀況、治理現(xiàn)狀等基本情況，重點(diǎn)摸排村班子短板、重點(diǎn)信訪、民生需求等問題，雙向綜合考慮選派人員，目前已形成政法干部駐亂村、經(jīng)濟(jì)干部駐窮村、黨建干部駐弱村的選派規(guī)律。隨著村級治理能力的整體提升，村居發(fā)展需求更趨多元化，相應(yīng)地對派駐干部的專業(yè)及能力提出更高要求。因此柯橋區(qū)嚴(yán)把人選條件，通過“鎮(zhèn)村提單、組織派單、部門接單、干部做單”的模式，提升選派的針對性和精準(zhǔn)性。

(二)精細(xì)管理，提升機(jī)制嵌入的規(guī)范性

駐村指導(dǎo)員作為國家黨政資源嵌入到鄉(xiāng)村原有治理結(jié)構(gòu)，通過政治動員、跨部門互動和人格化交往等運(yùn)作方式，在實(shí)踐中表現(xiàn)出非制度化、非正式化、人格化的非科層化運(yùn)作樣態(tài)[14]，形成對傳統(tǒng)科層制高度結(jié)構(gòu)化的突破，但同時其制度內(nèi)在運(yùn)作又不得不依靠科層化的管理手段，以獲取相應(yīng)的合法性支持，同時避免管理松散帶來的制度懸浮。一是在角色定位上明確要求“六大員”身份：黨建指導(dǎo)員、政策宣傳員、民情調(diào)研員、項(xiàng)目服務(wù)員、問題調(diào)解員、建設(shè)監(jiān)督員。二是在日常管理上，形成“五個一”標(biāo)準(zhǔn)化管理制度：“一室”，設(shè)立常駐辦公室；“一簿”，每周一記《駐村日記》；“一會”，每月一次駐村指導(dǎo)員工作例會；“一考”，履職情況與村干部崗位目標(biāo)捆綁考核；“一評”，常駐村全體黨員和村民代表年中年末兩次民主評議駐村指導(dǎo)員，評議結(jié)果作為年度考核、選拔任用、評先評優(yōu)的重要依據(jù)。三是在常態(tài)化履職上，探索出“五必到”制度：鎮(zhèn)街有中心工作任務(wù)時必到，村社發(fā)生重大突發(fā)事件時必到，村社要求解決重要問題時必到，村社落實(shí)布置重要工作時必到，村社召開兩委會、黨員大會和村民代表會議時必到。對每項(xiàng)崗位任務(wù)均設(shè)置達(dá)標(biāo)要求，壓實(shí)指導(dǎo)員駐村責(zé)任。四是在考核激勵上，實(shí)行分類賦分制與一票否決制相結(jié)合，其中群眾工作基本功60分、群眾測評30分、專項(xiàng)考察10，體現(xiàn)鮮明群眾導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)激勵上明確專職駐村指導(dǎo)員經(jīng)濟(jì)待遇應(yīng)高于鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)同職級干部，在待遇不變的情況下給予每月1 200元的工作補(bǔ)貼，同時根據(jù)年度考核分類給予相應(yīng)激勵補(bǔ)貼；政治激勵上則將駐村工作經(jīng)歷及表現(xiàn)作為干部選拔使用、職級晉升的重要依據(jù)。

(三)精心指導(dǎo)，提升資源嵌入的有效性

鄉(xiāng)村振興背景下，國家不斷加大對農(nóng)村的投入，目前每年各級財(cái)政中的“三農(nóng)”總支出已經(jīng)超過2萬億元[15]。國家資源下鄉(xiāng)，往往伴隨著國家治理規(guī)則和治理要求的輸入[16]，駐村指導(dǎo)員作為治理主體與治理資源的結(jié)合嵌入到鄉(xiāng)村治理中，被寄予優(yōu)化國家資源配置，提高資源嵌入有效性的期望。在人力資源上，不能忽視的是駐村指導(dǎo)員作為行政精英的個人素質(zhì)，他們的專業(yè)能力、思想觀念、行為模式極大程度影響了嵌入治理的有效性。因此，柯橋區(qū)針對新時代農(nóng)村發(fā)展的多元需求，定期對駐村指導(dǎo)員開展相關(guān)能力培訓(xùn)，探索建立起崗前培訓(xùn)、例會培訓(xùn)、年度培訓(xùn)、重點(diǎn)培訓(xùn)相結(jié)合的系統(tǒng)化培訓(xùn)體系，切實(shí)解決“本領(lǐng)恐慌”。推行“導(dǎo)師幫帶制”，“上帶下、老帶青、多帶一、組團(tuán)式”，通過示范引領(lǐng)、口頭傳教、實(shí)踐指導(dǎo)切實(shí)提升駐村指導(dǎo)員興村治社能力水平。在行政資源嵌入上，一方面壓實(shí)屬地鎮(zhèn)街的主體責(zé)任，要求鎮(zhèn)街黨(工)委書記親自抓、總負(fù)責(zé)，同時壓實(shí)派出機(jī)關(guān)單位管理責(zé)任，在時間精力、財(cái)力物力等方面全力保障本部門派出干部。另一方面以村、鎮(zhèn)、區(qū)三級民情分析會，“三服務(wù)”小管家系統(tǒng)為載體，采用“線上+線下”形式，形成“小事村企一線解決、大事鎮(zhèn)街(部門)協(xié)商解決、難事領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)領(lǐng)解決”的“三服務(wù)”閉環(huán)機(jī)制。在物資資源的嵌入上，主要以“政策宣傳員”“建設(shè)監(jiān)督員”職能為抓手，在落實(shí)好相關(guān)惠民政策，爭取到相關(guān)部門“三農(nóng)”支持政策的同時，做好項(xiàng)目建設(shè)的有效監(jiān)督。

(四)精優(yōu)機(jī)制，強(qiáng)化組織嵌入的統(tǒng)領(lǐng)性

駐村指導(dǎo)員制度的著力點(diǎn)在于黨政干部，落腳點(diǎn)則在于提升基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)新力，激活基層社會發(fā)展動能，本質(zhì)上遵循著黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的中國特色社會主義治理邏輯。城市化進(jìn)程加快的今天，城鄉(xiāng)互動愈加頻繁，村級治理也由過去的“封閉單一”走向“多元開放”，在黨組織統(tǒng)領(lǐng)性不斷強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)要求下，柯橋區(qū)駐村指導(dǎo)員制度進(jìn)一步延伸至城市樓宇、企業(yè)領(lǐng)域，通過城鄉(xiāng)雙向派駐，實(shí)行“駐社指導(dǎo)員”“駐企服務(wù)員”制度，并明確駐企服務(wù)員當(dāng)好“科學(xué)發(fā)展服務(wù)員、企情民意信息員、企業(yè)和諧協(xié)調(diào)員、政策法規(guī)宣傳員、人才工作聯(lián)絡(luò)員、黨建工作指導(dǎo)員”，通過黨政干部的派駐、指導(dǎo)和服務(wù)，強(qiáng)化黨組織對社區(qū)管理、企業(yè)管理的統(tǒng)領(lǐng)性。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將指導(dǎo)員工作同民情日記、“契約化”共建相結(jié)合，以黨建為統(tǒng)領(lǐng)實(shí)現(xiàn)行政部門、社會組織、企業(yè)組織間的共享共建共贏，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的高效性。同時，在區(qū)級層面成立“三駐三服務(wù)”工作專班，對區(qū)派駐村(社)指導(dǎo)員、駐企服務(wù)員統(tǒng)一納管、統(tǒng)一考評，以“任務(wù)清單化、管理制度化、考核剛性化、關(guān)愛人性化”切實(shí)增強(qiáng)指導(dǎo)員工作活力，進(jìn)一步強(qiáng)化組織部門在制度運(yùn)行過程中的統(tǒng)領(lǐng)性。

四、嵌入式視角下駐村指導(dǎo)員制度面臨的挑戰(zhàn)

通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，柯橋區(qū)駐村指導(dǎo)員制度的實(shí)踐發(fā)展逐漸從單一走向多元，從單向走向多維，從短期走向常態(tài)，從線下走向線上，從分散走向統(tǒng)合，在提升村級治理主體素質(zhì)、完善村級治理制度體系、解決村級治理難題以及推動農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮著巨大推動作用。但是，基層社會的復(fù)雜程度及內(nèi)外環(huán)境變化對于正在形塑中的村級治理體系形成了一系列新的挑戰(zhàn)。如何優(yōu)化駐村指導(dǎo)員制度以應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)，使制度設(shè)計(jì)的理想模式轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能，還需關(guān)注制度執(zhí)行者作為治理主體在具體實(shí)踐中與其他治理主體間的互動過程，以及過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)多角色期待與扮演失調(diào)的角色沖突困境

駐村指導(dǎo)員作為黨政人才資源下沉基層，在角色扮演上具有復(fù)雜性、異質(zhì)性的特點(diǎn)。一是作為黨政干部，駐村指導(dǎo)員一般被黨委政府視為國家治理“代理人”，角色期待上需要在承擔(dān)具體治理任務(wù)、完成階段性治理目標(biāo)的同時通過國家政權(quán)與基層社會的良性互動，有效貫徹國家意志，鞏固基層政權(quán)。二是作為具體行政力量嵌入的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府則希望駐村指導(dǎo)員們能夠在其領(lǐng)導(dǎo)下，指導(dǎo)并協(xié)助村兩委班子落實(shí)上級政策、完成各項(xiàng)量化考核指標(biāo)任務(wù)，在維護(hù)好村居穩(wěn)定的基礎(chǔ)上帶來外部資源推動鄉(xiāng)村振興。三是作為嵌入村莊的“外部力量”，村干部及當(dāng)?shù)卮迕裢鶎@些政府派出的黨員干部抱有較為現(xiàn)實(shí)的期望，希望指導(dǎo)員能夠做點(diǎn)實(shí)事，幫他們解決實(shí)際難題，甚至帶來看得見的資源和利益。

多重維度上的角色要求駐村指導(dǎo)員在同一場域中承擔(dān)多重職責(zé)，遵循不同的行事邏輯，由此帶來不同程度的角色扮演失調(diào)。首先，作為國家治理力量在嵌入農(nóng)村自治場域時必然會遭遇來自鄉(xiāng)土社會的排斥，其作為國家治理“代理人”的公信力與影響力很大程度上取決于駐村指導(dǎo)員能否快速樹立威信，取消來自自治主體的疑慮和排斥。由于當(dāng)前大部分年輕駐村指導(dǎo)員缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，群眾基礎(chǔ)不強(qiáng)，導(dǎo)致很難從處理行政事務(wù)的科層制管理模式中跳脫，以更為靈活變通的方式適應(yīng)村莊非科層化治理。尤其是在不熟悉村莊文化基礎(chǔ)、人情關(guān)系的情況下，容易形成強(qiáng)行嵌入干預(yù)的治理模式，由此強(qiáng)化村莊鄉(xiāng)土社會的排斥。其次，在樹立權(quán)威過程中，村干部需要讓渡出一部分治理權(quán)力，這必定會改變鄉(xiāng)村原有利益格局，進(jìn)而產(chǎn)生治理壁壘。尤其在當(dāng)前“一肩挑”村支書權(quán)力高度集中的情況下，“權(quán)威”的讓渡需要在達(dá)成高度共識的基礎(chǔ)上完成。因此要求駐村指導(dǎo)員首先要處理好與村兩委班子尤其是村支書的關(guān)系，達(dá)成合作治理的共識，在不越權(quán)的情況下將政策方向、發(fā)展理念、建設(shè)意見有效嵌入。最后，多重角色要求的能力差異較大，專業(yè)型干部難以滿足全能型要求。尤其是當(dāng)前“六大員”的角色要求，既需要干部對農(nóng)村政策有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭?，更需要他們對政策具有靈活運(yùn)用的能力，同時還需要他們具備較強(qiáng)的矛盾協(xié)調(diào)能力和組織動員能力，這些社會軟治理能力[17]往往在短期內(nèi)很難提升，駐村工作本是年輕干部提升群眾工作能力很好的培養(yǎng)手段，但實(shí)際上全能型角色的制度設(shè)計(jì)及短期內(nèi)各項(xiàng)相關(guān)考核帶來的現(xiàn)實(shí)壓力，一定程度導(dǎo)致駐村工作點(diǎn)到為止、浮于表面，形成既難以“沉下去”也難以“提上來”的兩難困境。

(二)下沉式指導(dǎo)與內(nèi)生力不足的依賴?yán)Ь?/h3>

近年來國家資源大量下沉農(nóng)村，短期內(nèi)有效解決了村級自治主體缺失、公共事務(wù)治理稀薄、自治缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等問題，駐村指導(dǎo)員也正是在這一背景下作為“國家在場”的重要力量發(fā)揮執(zhí)行主體的作用。但隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程以及脫貧攻堅(jiān)后鄉(xiāng)村振興不斷推進(jìn)，村級公共事務(wù)和公共問題日趨復(fù)雜，單純依靠國家資源的下沉或政府單一主體為中心的行政管理范式已經(jīng)力有不逮。

首先，城市化繼續(xù)推進(jìn)中，大量農(nóng)村人口向城市聚集是必然趨勢，尤其是村莊經(jīng)濟(jì)精英與社會精英的流失，使得村級自治主體的不足將成為常態(tài)，從而使駐村指導(dǎo)員在實(shí)際工作中從“指導(dǎo)”異化為“代辦”，而這種“代辦”因其自身的行政資源、社會資源更為高效和便捷，久而久之“代辦”成為“包攬”，一方面加重了駐村指導(dǎo)員的工作負(fù)擔(dān)，另一方面消解了基層民眾參與協(xié)商治理的過程，使“指導(dǎo)”趨于懸浮。其次，由于駐村指導(dǎo)員以解決問題為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)，有時為了趕進(jìn)度求效率而簡化協(xié)商過程，一定程度上壓縮了村民自治的空間，使基層意見難以表達(dá)，而參與度的降低也使個體與集體的關(guān)系更加疏離，政權(quán)與民權(quán)的互動愈加困難，導(dǎo)致群眾當(dāng)家作主的主動性和積極性、基層民眾的參與性和創(chuàng)造性受到抑制。村級治理內(nèi)生力不足，使得村莊發(fā)展對行政資源輸入更加依賴。而一切治理實(shí)踐都以一定的治理成本為基礎(chǔ)，隨著村級組織行政化，村級事務(wù)規(guī)范性、復(fù)雜性的提升都要求更多的行政資源輸入，作為行政主體的駐村指導(dǎo)員不可避免被瑣碎的行政性事務(wù)消耗大量的人力成本。因此，如果不能將下沉式指導(dǎo)通過有效互動轉(zhuǎn)化為多主體參與的“一核多元”共治，無論對駐村指導(dǎo)員個人還是政府行政資源本身，都會帶來巨大的治理成本負(fù)擔(dān)。

五、融合視角下駐村指導(dǎo)員制度的進(jìn)一步完善

當(dāng)前，我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，以及傳統(tǒng)的治理模式面臨著新形勢新挑戰(zhàn)，都對基層治理的系統(tǒng)性和有效性提出了更高要求。駐村指導(dǎo)員制度作為基層常態(tài)化具有生命力的嵌入式治理模式，既蘊(yùn)含了行政科層化的規(guī)范性治理，同時也以跨層級、跨部門互動為特征實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)科層制的超越。但問題的關(guān)鍵在于如何通過駐村指導(dǎo)員的參與實(shí)現(xiàn)不同治理體系間的良性互動和功能整合，筆者認(rèn)為需要以引領(lǐng)型融合治理的新范式對駐村指導(dǎo)員在具體實(shí)踐的互動加以考量，進(jìn)一步通過強(qiáng)化目標(biāo)融合、資源融合、機(jī)制融合實(shí)現(xiàn)多元主體的良性互動。

(一)強(qiáng)化目標(biāo)融合

有效發(fā)揮駐村指導(dǎo)員引領(lǐng)作用，要強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng)，而指導(dǎo)員因其角色的多重性導(dǎo)致在村治場域中出現(xiàn)不同身份治理目標(biāo)的分化甚至背離，這大大影響了實(shí)際工作的實(shí)效性和長效性。這就要求駐村指導(dǎo)員在嵌入過程中強(qiáng)化來自不同體系間的目標(biāo)融合，將部門系統(tǒng)、科層系統(tǒng)、自治系統(tǒng)、市場系統(tǒng)等不同體系的治理目標(biāo)進(jìn)行再梳理、再解釋，將短期目標(biāo)和中長期目標(biāo)重新排序，實(shí)現(xiàn)問題導(dǎo)向模糊化向目標(biāo)導(dǎo)向清晰化轉(zhuǎn)變，從而推動各治理主體對目標(biāo)的理解和執(zhí)行，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)的深度融合。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求下，伴隨大量的政策出臺，各級對政策目標(biāo)的理解程度不一，因此形成了縱向半理想化與橫向半現(xiàn)實(shí)性交錯的多層性目標(biāo)體系[18]。駐村指導(dǎo)員身處多層性目標(biāo)體系中，需要對目標(biāo)層級進(jìn)行梳理，確定各目標(biāo)輕重緩急程度以及實(shí)現(xiàn)路徑和任務(wù)主體，通過有效的溝通協(xié)調(diào)彌合差異，使相關(guān)主體在目標(biāo)理解和實(shí)現(xiàn)路徑上達(dá)成共識。例如，在鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中，黨委政府的目標(biāo)是通過示范村的建設(shè)引領(lǐng)，探索出鄉(xiāng)村振興切實(shí)可行的機(jī)制、路徑；而鎮(zhèn)(街)作為執(zhí)行主體其目標(biāo)則更強(qiáng)調(diào)階段性、任務(wù)性；基層民眾的目標(biāo)多出于自身利益考慮，更具現(xiàn)實(shí)性和利己性；村兩委班子作為村莊自治重要主體，一方面要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府各項(xiàng)考核，另一方面也期望在為村莊謀利基礎(chǔ)上積累更多政治、社會資本。參與項(xiàng)目建設(shè)的市場主體的目標(biāo)則是在參與建設(shè)中獲利，同時收獲更多與黨政部門長期合作的社會資本。因此駐村指導(dǎo)員在具體政策執(zhí)行過程中就需要不斷引導(dǎo)和平衡各方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在目標(biāo)長期性和短期性、政治性與社會性上的有效融合。

(二)強(qiáng)化資源融合

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興主要依靠大量的資源下鄉(xiāng)，包括資金、項(xiàng)目、政策、人才等等，這一過程不同性質(zhì)的資源之間產(chǎn)生碰撞，如果承接不好可能會帶來資源浪費(fèi)、資源內(nèi)耗甚至內(nèi)卷化等問題。因此需要通過政治引領(lǐng)統(tǒng)籌好資源的分配，通過資源下鄉(xiāng)喚醒本地資源，帶動市場資源、社會資源參與到鄉(xiāng)村治理和振興過程中。駐村指導(dǎo)員制度本身作為政治資源首先要充分發(fā)揮其個人及派出單位的政治資源，在引入扶持資金、爭取項(xiàng)目政策、解決村級發(fā)展實(shí)際問題時切實(shí)發(fā)揮作用，同時在制度設(shè)計(jì)上更加強(qiáng)化體制內(nèi)資源的聯(lián)動性。因此，需調(diào)整過度依賴行政干預(yù)的治理模式，更為積極地調(diào)動城鄉(xiāng)社會資源、市場資源的廣泛參與。尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村作為三產(chǎn)融合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要場域，市場資源的參與積極性被激發(fā)，那么駐村指導(dǎo)員作為資源互動的推動者和參與者，有必要在“政府—市場—社會”三方之間做好平衡與統(tǒng)籌，一方面以政治資源的介入調(diào)動市場資源、社會資源的參與，充分挖掘如土地、生產(chǎn)力、鄉(xiāng)賢力量、本地社會精英以及龍頭企業(yè)等，梳理好資源優(yōu)勢，通過引領(lǐng)強(qiáng)化不同資源的合作，以實(shí)現(xiàn)市場資源、社會性資源效益性與靈活性對體制內(nèi)資源的有效補(bǔ)充；另一方面也要以政治原則對市場資源、社會性資源加以規(guī)范和引導(dǎo)，避免市場因趨利性侵占村民利益?？傊?，駐村指導(dǎo)員在資源融合過程中，既需要對資源的數(shù)量、性質(zhì)、目標(biāo)和落實(shí)要求有前置性調(diào)研，也要善于“筑巢引鳳”“借雞生蛋”，以資源引資源，提高資源使用效率和吸附能力。

(三)強(qiáng)化機(jī)制融合

鄉(xiāng)村治理過程中，黨政體制、科層制度、基層自治制度以及更廣泛的市場制度、社會制度在同一場域交錯互動，因此現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理具有高度復(fù)雜性。駐村指導(dǎo)員制度作為黨政力量嵌入鄉(xiāng)村治理體系的一種載體，以推動形成自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系為目標(biāo)。因此，在具體實(shí)踐中要充分調(diào)動自治、法治、德治資源，將不同機(jī)制融合貫通，推動技術(shù)治理與柔性治理的有效融合。作為黨政干部，指導(dǎo)員整體無論在文化水平、能力素養(yǎng)、法治意識上都具備較高水平，要在德治與法治上充分發(fā)揮個人的能力水平。法治層面上，通過規(guī)范村民自治程序、創(chuàng)新村民自治方法，將“法治”“民主”理念有效傳達(dá)到群眾中，提升群眾法治能力及素養(yǎng)。同時提升技術(shù)理性在法治過程中的參與，通過下基層、辦實(shí)事，了解基層治理中的“腸梗阻”和“堵點(diǎn)”，借助現(xiàn)有基層治理平臺充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化治理的整體智治優(yōu)勢。德治層面上，以身作則引領(lǐng)村內(nèi)黨員干部充分發(fā)揮先鋒模范作用，積極踐行中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與社會主義核心價值觀，推行一系列新時代文明實(shí)踐，將鄉(xiāng)村失落的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化再培育、再喚醒，以現(xiàn)代公民意識重塑鄉(xiāng)土文化。在自治層面的推動上，要將“授人以魚”轉(zhuǎn)化為“授人以漁”，精英治理、社會治理的結(jié)合離開對農(nóng)民群眾的動員，僅僅強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民群眾服務(wù)，不組織農(nóng)民，僅僅幫助農(nóng)民，結(jié)果可能造成村級治理的失敗[19]。駐村指導(dǎo)員應(yīng)明確任務(wù)邊界，在指導(dǎo)的基礎(chǔ)上將沉寂的村民自治主體推到現(xiàn)代治理的場域中心，學(xué)會從“跑腿工”轉(zhuǎn)向“指路人”，從“事務(wù)官”蛻變?yōu)椤罢?wù)官”，最終實(shí)現(xiàn)從“進(jìn)場”到“在場”再到“退場”的過程。

黨的十八大以來，我國加快塑造了中國特有的黨委、政府、社會力量多元合作治理結(jié)構(gòu)的歷史進(jìn)程，而來自基層豐富的治理實(shí)踐既需要理論上的總結(jié)提煉以豐富當(dāng)前的治理理論，同時也需要進(jìn)一步在理論建設(shè)的指導(dǎo)下進(jìn)一步優(yōu)化指導(dǎo)基層實(shí)踐。作為黨建引領(lǐng)基層治理重要載體的駐村指導(dǎo)員制度，是有效銜接國家治理與基層自治的橋梁，為重塑現(xiàn)代化村級治理體系起到了黏合與引領(lǐng)作用。作為一項(xiàng)常態(tài)化的治理機(jī)制，如何進(jìn)一步在優(yōu)化的基礎(chǔ)上使其制度化、規(guī)范化，從而從區(qū)域性、地方性制度上升為一項(xiàng)普遍性制度，還有待進(jìn)一步研究，以期為推動脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更大的制度效能。