陳梓欣

(廣東創(chuàng)新科技職業(yè)學(xué)院，廣東 東莞 523000）

1 我國環(huán)境污染現(xiàn)狀

雖然我國的GDP逐年上升，但環(huán)境成本的占比是亞洲其他國家的幾倍，約為3%～10%，中國一度被認(rèn)為是世界上產(chǎn)生污染物最多的國家。因此，我國引起世界關(guān)注的不僅僅是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和增長，還有伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長的空氣污染[1]。雖然我國工業(yè)發(fā)達(dá)，但是極度依賴煤炭資源，重工業(yè)工廠的污染物排放量大。不僅如此，汽車數(shù)量和排放量的急劇上升，以及冬天北方家庭通過燒煤取暖也加劇了空氣污染。霧霾是空氣污染的表現(xiàn)之一，北方地區(qū)常年存在著霧霾問題。近年來最嚴(yán)重的空氣污染問題發(fā)生在2013年和2015的北京，當(dāng)時北京陷入了長時間的霧霾，導(dǎo)致交通癱瘓、學(xué)校停課，因此采取工廠停工、室外建設(shè)停止的措施，嚴(yán)重影響了人們的生活與健康。目前，政府相關(guān)部門已經(jīng)出臺了一些治理空氣污染的政策措施。例如，用天然氣或其他可再生資源代替煤炭、為主要污染源安裝污染控制設(shè)備、淘汰舊車輛和為新車輛安裝污染控制設(shè)備等，但采取這些措施卻提高了環(huán)境成本。盡管采取這些措施后空氣質(zhì)量有所改善，但空氣污染指數(shù)仍位居世界前列?？諝馕廴就{著人類的健康，已被列為造成人類疾病和死亡的重要因素之一[2-3]。其中，空氣中的PM2.5或直徑小于2.5的污染物對人類健康是最致命的，空氣中PM2.5的濃度與發(fā)病率和死亡率呈正相關(guān)，人類健康是環(huán)境成本的主要來源。我國空氣中PM2.5的濃度不僅遠(yuǎn)高出世界平均水平，而且遠(yuǎn)高于WHO制定的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)值10 μg/m3年均值。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國每年因環(huán)境顆粒物PM2.5死亡的人數(shù)占到了15.5%。因此，PM2.5對我國居民的危害是最直接和最嚴(yán)重的，成為危害人們身體健康的重要因素之一，因此人們對于空氣污染治理的需求很迫切[4-5]。值得注意的是，空氣污染被認(rèn)為是抗解問題，這種觀點有很多原因。例如，首先，空氣污染會產(chǎn)生并引發(fā)其他問題?？諝馕廴境藭?dǎo)致人類疾病和死亡，還會增加酸雨的發(fā)生概率并加劇土地退化。其次，抗解問題被認(rèn)為是一個無法被完全解決的問題。不僅如此，公眾對于解決抗解問題的需求是迫切的，對解決措施的失敗容忍度很低[6-8]。

雖然政府部門嘗試通過制定一些措施和政策減少污染物的排放，并努力提高空氣質(zhì)量，但是空氣污染問題始終無法完全被解決。因為空氣污染由多種污染物組成，污染物的來源也有許多途徑，其中，城市化和人們生活帶來的污染物排放是無法避免的。不僅如此，當(dāng)人們對污染問題處理不當(dāng)時，空氣污染帶來的問題會隨著時間的變化變得越來越嚴(yán)重，對人類和環(huán)境造成的損害也隨之增大。

2 利用多層次治理改善空氣污染

相比集中在一個地方，多層次治理更有助于解決抗解問題，這是因為相比集中在一個轄區(qū)中治理，多層次治理會更加靈活和有效。MGL有兩種類型，類型Ⅰ是指有限的政府部門的共享權(quán)利和權(quán)限，他們之間相互聯(lián)系，但成員之間不相交。類型Ⅱ是轄區(qū)數(shù)量不限，職責(zé)和角色混合，角色交叉并且是跨級別工作的。雖然這兩種類型之間存在差異，但不同的決策構(gòu)想都是為了同一個目標(biāo)。對于采用自上而下管理模式的中國，利用MLG 可以更有效應(yīng)對空氣污染的挑戰(zhàn)。

首先，從屬于縱向治理的類型Ⅰ來說，空氣污染的來源有很多，不同級別的治理有助于減少和處理這些污染源[9]。

（1）如上所述，中國的空氣污染指數(shù)嚴(yán)重超過其他國家和國際標(biāo)準(zhǔn)。此外，中國國際貿(mào)易發(fā)達(dá)，空氣污染物有20%來源于出口貿(mào)易。因此，我們可以通過與類似于世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，向其他空氣污染指數(shù)低的國家學(xué)習(xí)，并促進(jìn)跨國合作或允許跨國治理?？鐕卫砭W(wǎng)絡(luò)通常包括松散的談話和正式的合作項目，這些網(wǎng)絡(luò)再通過制定標(biāo)準(zhǔn)和信息傳播等方式履行一系列的功能。此外，我國政府可以與其他國家簽署一些有關(guān)節(jié)能減排的協(xié)議以加強減緩空氣污染方面的合作，并且通過協(xié)議共享環(huán)保技術(shù)。

（2）通過明顯的數(shù)據(jù)差異和簽訂相關(guān)環(huán)境保護(hù)協(xié)議，可以使相關(guān)部門更容易和清楚地意識到情況的嚴(yán)重性，從而激發(fā)和增加改善環(huán)境污染的動力。通過制定和改進(jìn)一些措施改善空氣污染。例如，工業(yè)污染是影響PM2.5濃度的主要因素[10]，但是中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以重工業(yè)生產(chǎn)為主，工業(yè)污染尤其嚴(yán)重。因此，相關(guān)部門應(yīng)鼓勵污染嚴(yán)重的企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推廣可再生能源的使用并制定符合可持續(xù)發(fā)展的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，相關(guān)部門還可以通過制定相應(yīng)的環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定工業(yè)生產(chǎn)排能量等，從法律層面減少空氣污染。

（3）我國有23個省、四個直轄市和四個自治區(qū)。政府機構(gòu)可以通過下放權(quán)力和制定目標(biāo)，使地方政府對其管轄區(qū)的環(huán)境負(fù)責(zé)。利用“準(zhǔn)繩目標(biāo)”和目標(biāo)責(zé)任制，完善完成目標(biāo)后的嘉獎與懲罰機制，從而提高地方政府治理空氣污染的動力和有效性。此外，環(huán)境治理與城市發(fā)展息息相關(guān)。地方政府應(yīng)該更靈活地根據(jù)每個城市的實際情況治理空氣污染。例如，我國東北地區(qū)以重工業(yè)為主，工業(yè)污染是這些地區(qū)空氣污染物的主要來源。然而，以深圳和廣州為代表的沿海地區(qū)多以第三產(chǎn)業(yè)（如金融）為主，這些地區(qū)的空氣污染通常以汽車尾氣為主[11]。不同類型的空氣污染需要不同的解決措施，因此，根據(jù)實際情況，沿海地區(qū)的地方政府可以發(fā)展綠色清潔能源公共交通和提供更便捷的公共交通系統(tǒng)，減少汽車尾氣排放，或推動汽車污染控制設(shè)備的安裝。而東北地區(qū)的地方政府更重要的是監(jiān)督和控制工廠的污染物排放，鼓勵工廠安裝污染控制設(shè)備，淘汰舊的和無法安裝污染控制設(shè)備的生產(chǎn)設(shè)備。

其次，從橫向方面，即從類型Ⅱ方面討論。除了上述提到的差異以外，類型Ⅱ比類型Ⅰ更加靈活，類型Ⅱ能夠根據(jù)公民偏好的改變而順應(yīng)治理的需求。類型Ⅱ也不再是偏好聲音而是偏好退出，它有助于退出與進(jìn)入，但這容易產(chǎn)生退出成本。類型Ⅱ是針對特定的問題和任務(wù)，在多個轄區(qū)獨立完成并且任務(wù)不相交。不僅如此，類型Ⅱ的過程是“碎片化（fragmegration）”的，私人和公共部門的成員會在不斷變化中競爭與合作。類型Ⅱ被認(rèn)為是嵌在類型Ⅰ中的，并且與類型Ⅰ是互補關(guān)系。因此，國家應(yīng)該意識到私營部門和人類生活產(chǎn)生的污染物是根深蒂固的，而治理空氣污染需要各級政府，不同部門之間和公私部門的合作與協(xié)調(diào)。以下論述為有助于改善空氣污染的類型Ⅱ多層次治理[12]。

（1）雖然空氣污染屬于環(huán)境和環(huán)保部門的管轄區(qū)，但空氣污染物的來源牽涉到不同部門。例如，汽車尾氣排放是我國空氣污染的主要因素之一，因此，環(huán)境部門可以與交通部門合作，通過限制尾號減少汽車出行的數(shù)量。此類的限行措施已經(jīng)在一些交通問題嚴(yán)峻的城市開始執(zhí)行，效果是令人滿意的。此外，交通部門要隨時抽查汽車尤其是貨車是否安裝了污染控制設(shè)備，逐步淘汰舊車輛。由此可以看出，治理空氣污染需要不同部門間的相互合作。

（2）要讓相關(guān)企業(yè)意識到綠色經(jīng)濟(jì)同樣能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這樣不僅有利于提高綠色技術(shù)發(fā)展水平，還可以幫助改善空氣污染。在類型Ⅱ的多層次治理中，公私合作關(guān)系是一種很常見的模式。政府部門可以與私人公司合作，通過不同途徑鼓勵人們綠色出行。例如，與科技公司研發(fā)一款用于計算行走步數(shù)的手機軟件。通過朋友與朋友之間的行走步數(shù)競賽，鼓勵人們多走路。與共享單車公司合作，幫助私人公司在提高共享單車使用率和經(jīng)濟(jì)效益的同時，為人們多提供一種公共出行工具，減少人們短途自駕出行的數(shù)量。

（3）設(shè)立低碳環(huán)保示范城市。通過示范城市的榜樣作用，使其他地方政府意識到要通過減少污染提高經(jīng)濟(jì)效益和聲譽，從而有助于地方政府實現(xiàn)低碳環(huán)保城市的建設(shè)。示范城市與其他城市之間可以相互監(jiān)督、合作、學(xué)習(xí)，通過橫向關(guān)系網(wǎng)動態(tài)實現(xiàn)低碳城市的建設(shè)，減少空氣污染[13]。

（4）全球?qū)Νh(huán)保和改善空氣污染的呼吁正在幫助地方政府獲得合法性，地方政府可以利用這種合法性在國際上獲得投資機會，獲取資源并建立關(guān)系網(wǎng)。地方政府通過利用國際關(guān)系網(wǎng)可以為改善空氣污染建立更加完善和有效的措施和方案。

值得注意的是，雖然多層次治理有助于幫助改善我國的空氣污染問題，但是縱向與橫向的互動要求污染治理在有效、民主與合法的情況下進(jìn)行。結(jié)合中國的現(xiàn)狀，多層次治理確實是有助于解決諸如空氣污染這一類的抗解問題。但是，是否能夠完全照搬多層次治理理論并有效地運用于我國的污染治理還有待商榷。因此，相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)實際情況，發(fā)展適合我國國情的、具有中國特色的多層次治理，最大程度地發(fā)揮多層次治理的優(yōu)點，幫助解決諸如空氣污染此類抗解問題。

3 結(jié)論

以上討論了為什么空氣污染是抗解問題（wicked problem），分析了導(dǎo)致我國空氣污染情況如此嚴(yán)峻的原因。最后還討論和分析了我國如何使用多層次治理改善和處理空氣污染。此外還提出了在中國特色社會主義背景下，使用多層次治理時的注意事項。