景一博 柳紫琪 張展碩

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

一、在司法改革背景下民事執(zhí)行工作取得的成績

（一）基本解決執(zhí)行工作中人員配備和物質(zhì)保障的問題

2016年至2019年最高人民法院在解決“執(zhí)行難”的工作中，多次要求各級法院執(zhí)行局工作人員必須達到本單位編制人數(shù)的15%以上，并將此項內(nèi)容作為社科院考核法院解決“執(zhí)行難”工作的一項重要標(biāo)準。此背景下，法院執(zhí)行部門在人員配備上有了極大改善，案多人少的問題在一定程度上得到了解決。最高院在解決“執(zhí)行難”工作中明確要求法院負責(zé)人分管執(zhí)行工作，對執(zhí)行工作考核不合格的問題，直接向法院首長問責(zé)，這讓各級法院更加重視執(zhí)行工作，使執(zhí)行工作在人、財、物需求上得到了較好的保障，并使其在質(zhì)效考核中也得到了一定程度的重視。

（二）規(guī)范結(jié)案標(biāo)準和程序

現(xiàn)在，法院對查無可供執(zhí)行的財產(chǎn)的執(zhí)行案件可以以終結(jié)本次執(zhí)行程序的方式結(jié)案，在發(fā)現(xiàn)有被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)時可以恢復(fù)執(zhí)行。在“基本解決執(zhí)行難”的評估考核中對終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的認定做出了嚴格的標(biāo)準：首先，依托網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)對其名下以登記為要件形式的財產(chǎn)進行核實；其次，通過線下對其可能存在的其他類型財產(chǎn)進行核實；再次，同申請執(zhí)行人進行第二次約談工作，告知其前面的執(zhí)行情況并詢問其能否提供新的財產(chǎn)線索；最后，對被執(zhí)行人采取限制高消費措施，甚至納入失信名單。綜上，窮盡以上執(zhí)行措施以后才能對該案件終結(jié)本次執(zhí)行程序，使案件的結(jié)案標(biāo)準進一步規(guī)范。

（三）建立執(zhí)行信息化系統(tǒng)

從2016年開始，最高人民法院先后推出了執(zhí)行辦案系統(tǒng)、執(zhí)行指揮中心系統(tǒng)、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)，通過加速執(zhí)行的信息化、智能化建設(shè)，極大地節(jié)約了執(zhí)行資源，提高了執(zhí)行效率。執(zhí)行查控“總對總”系統(tǒng)由最高院牽頭對接了幾十家全國性銀行，同時對接了交通運輸部、民政部、工商系統(tǒng)等相關(guān)部門，由各地區(qū)法院協(xié)調(diào)地方性銀行、地方不動產(chǎn)登記、自然資源等部門接入查控總系統(tǒng)實現(xiàn)了執(zhí)行查控點對點定向查控。執(zhí)行指揮中心系統(tǒng)建立的各級法院協(xié)調(diào)調(diào)度的聯(lián)絡(luò)機制，實現(xiàn)了異地執(zhí)行案件線上委托功能。將涉訴信訪案件納入系統(tǒng)各級督促辦理，確保了各級法院指示要求及時落實。

二、現(xiàn)執(zhí)行工作中存在的問題

（一）執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不足

執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不足體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.法院執(zhí)行工作核心成員學(xué)歷不高，由于執(zhí)行工作有一定的強制性，所以執(zhí)行工作以前大多由本單位的司法警察負責(zé)具體實施。如今，這批人仍然是法院執(zhí)行工作的主力。這種人員安排方式解決了執(zhí)行工作中司法警察實施強制執(zhí)法的威懾性問題，但卻無法滿足新時代條件下執(zhí)行工作更專業(yè)化、精細化的需求。

2.基層法院司法輔助人員流動速度快，在司法改革背景下，法官遴選采取入額制，規(guī)定一個單位的入額法官應(yīng)占本單位編制的33%左右，這是符合司法審判執(zhí)行工作本質(zhì)規(guī)律的合理安排。2017年某市L區(qū)人民法院開始招聘聘任制書記員，至今執(zhí)行局書記員已經(jīng)換了三批，幾乎每年更換一批。每來一批新的書記員都要投入一定時間成本去學(xué)習(xí)和適應(yīng)執(zhí)行局的工作，導(dǎo)致執(zhí)行局年年都是教新人、帶新人，長此以往不利于執(zhí)行工作的順利開展。

（二）執(zhí)行信息化建設(shè)的不足

近兩年最高人民法院推出了執(zhí)行辦案系統(tǒng)，建立了人民法院執(zhí)行指揮中心、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)等系統(tǒng)平臺。從全國法院執(zhí)行信息化系統(tǒng)來看，各地的辦案系統(tǒng)可能有所不同，但就L區(qū)執(zhí)行辦案系統(tǒng)來說，執(zhí)行辦案系統(tǒng)一定程度上為執(zhí)行工作提供了便利，但也為執(zhí)行工作增加了負擔(dān)。比如，最高人民法院為防止發(fā)生“抽屜案”在辦案系統(tǒng)中為每件案件設(shè)置了時間節(jié)點，一件執(zhí)行案件從立案到執(zhí)結(jié)最多可以有37個節(jié)點，從執(zhí)行通知書的制作發(fā)出到銀行、證券、保險、車輛、不動產(chǎn)等的查控，再到扣押財物的評估、拍賣等等措施，都需要承辦人在每個案件系統(tǒng)中一一完成，稍有疏忽就會超期被通報整改。但是系統(tǒng)查控措施反饋的結(jié)果存在很大的不準確性，外加系統(tǒng)建設(shè)的不全面，很多工作依然要通過線下實地查控、委托異地執(zhí)行等手段來推進，而通過以上傳統(tǒng)執(zhí)行實施措施執(zhí)結(jié)到位的案件不足10%，這樣的信息化建設(shè)在一定程度上易出現(xiàn)執(zhí)行工作形式主義，反而增加執(zhí)行工作量。

（三）協(xié)助執(zhí)行單位的聯(lián)動配合問題

2018年在四川、重慶、上海等地的異地執(zhí)行中，其各單位辦事大廳、政府市民服務(wù)中心窗口都設(shè)有司法工作專柜，專柜工作人員長期辦理涉及司法類業(yè)務(wù)，對相關(guān)法規(guī)較為了解，操作流程更為熟悉，極大地提高了執(zhí)行工作效率。而L區(qū)除銀行外很多單位都沒有落實以上配置，需要協(xié)助執(zhí)行時通常得先找人、后排隊、再辦事，這極大地降低了工作效率。非固定的業(yè)務(wù)人員不熟悉相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)操作流程，導(dǎo)致拒不協(xié)助法院執(zhí)行工作，甚至對抗法院執(zhí)行工作的問題屢屢發(fā)生，以上種種情況給執(zhí)行工作的正常開展帶來極大的不便。

（四）執(zhí)行工作未實現(xiàn)全面規(guī)范化

執(zhí)行規(guī)范化是指具體案件的執(zhí)行應(yīng)該采取哪些執(zhí)行措施，對窮盡執(zhí)行措施應(yīng)有哪些具體的標(biāo)準和要求等等。比如現(xiàn)階段針對終結(jié)本次執(zhí)行程序的案件要求通過查控系統(tǒng)線上采取調(diào)查以外，還要對被執(zhí)行人的理財產(chǎn)品、收益類保險、證券、公積金進行線下調(diào)查，這項要求雖然明確了調(diào)查內(nèi)容但是對調(diào)查的范圍沒有做出具體規(guī)定。就理財產(chǎn)品來說，各家銀行都有各種理財產(chǎn)品，為了達到以上要求，承辦人則選擇就近一家銀行調(diào)查被執(zhí)行人的理財產(chǎn)品。這樣的調(diào)查方式是沒有窮盡執(zhí)行措施的，單獨一家銀行是無法查控到另一家的理財產(chǎn)品的。在全國法院努力解決執(zhí)行難的工作中，很多法院都在創(chuàng)新執(zhí)行措施，加大執(zhí)行力度。比如對失信被執(zhí)行人電話設(shè)置失信彩鈴等，還比如部分法院借助公安技術(shù)手段，對被執(zhí)行人進行定位布控抓捕等等手段，這給法院執(zhí)行權(quán)力的邊際帶來了挑戰(zhàn)，即法院如何在既保障當(dāng)事人實現(xiàn)法院生效法律文書確定的權(quán)益前提下又保障被執(zhí)行人合法權(quán)利的問題。

（五）不合理的績效考核機制

在司法改革背景下，要求法官的績效工資的60%分攤到每月工資當(dāng)中發(fā)放，余下40%要在年底考核評級后定級發(fā)放。同時要求法院領(lǐng)導(dǎo)必須是員額法官并且必須參與案件的審理，而考核辦法是由各法院自行制定的。

就L區(qū)法院制定的考核辦法來說，為了照顧到院領(lǐng)導(dǎo)的績效考核達標(biāo)將全院員額法官辦案達標(biāo)的平均數(shù)量定為70件左右，庭室負責(zé)人及院領(lǐng)導(dǎo)在此基礎(chǔ)上再逐級遞減。而70件的平均數(shù)遠遠無法消化全院的收案量，普通員額法官甚至要達到400多件的收案量才能完成工作。而在績效考核當(dāng)中辦400多件與辦70多件案件的績效考核都屬于考核達標(biāo)，年終績效工資差距并不大，這讓司法改革沒有突出以審判為中心的考核。執(zhí)行工作當(dāng)中依照以上考核辦法，執(zhí)行局的員額法官可以多少拿到年底績效工資，而對法官以外的司法輔助人員而言什么補償都沒有，很長一段時間這些司法輔助人員從事著與執(zhí)行法官相同的工作，這一機制嚴重影響了司法輔助人員的工作積極性，不利于執(zhí)行工作高效穩(wěn)定地開展。

三、進一步解決執(zhí)行難的思考

（一）要在配足執(zhí)行力量的基礎(chǔ)上配強執(zhí)行力量

由于執(zhí)行工作本身的繁雜和直面當(dāng)事人的種種壓力，使得執(zhí)行局成了大家都不愿去的部門，曾有同事在“基本解決執(zhí)行難”考核評估工作中被安排到執(zhí)行局工作，半年內(nèi)后就以抑郁為由要求調(diào)離執(zhí)行崗位。執(zhí)行工作是一項具有高度專業(yè)化和藝術(shù)化的工作，要求敏銳的洞察力和嫻熟的執(zhí)行技巧；執(zhí)行工作人員的執(zhí)行判斷過程是一個很復(fù)雜的過程，這個過程需要運用法律知識和社會經(jīng)驗，涉及各方面的知識，因此十分復(fù)雜［1］。要切實解決“執(zhí)行難”，在配足執(zhí)行力量的基礎(chǔ)上還要配強執(zhí)行力量，就是要把業(yè)務(wù)能力強、素質(zhì)過硬的員額法官配到執(zhí)行部門。

（二）推進執(zhí)行裁判和執(zhí)行實施團隊辦案模式

民事訴訟中，當(dāng)事人地位是平等的，法官居中裁判。而執(zhí)行工作中當(dāng)事人地位是不平等的，一方申請執(zhí)行，另一方則被迫接受執(zhí)行，法律保障申請執(zhí)行人的權(quán)益實現(xiàn)，迫使被執(zhí)行人履行生效法律文書確定的義務(wù)。

在執(zhí)行部門設(shè)置執(zhí)行裁判團隊和執(zhí)行實施團隊也是大多數(shù)法院采取的通行做法，很多地方法院多采取裁判團隊和實施團隊分離工作的模式。這里的分離不是裁判和實施脫鉤，而是裁判和實施工作由不同的執(zhí)行團隊去完成，這樣做的好處一是在一定程度上化解了案件承辦法官直接與當(dāng)事人直面對抗的矛盾；二是流水化的工作模式一定程度上防止了抽屜案、人情案的發(fā)生；三是防止承辦法官出現(xiàn)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員且常能“自圓其說”的亂執(zhí)行行為，規(guī)范了執(zhí)行程序。

（三）推進執(zhí)行實施的警事化

因為執(zhí)行實施人員常常會直面執(zhí)行當(dāng)事人，故其應(yīng)該具有外在形象上的威懾力，而普通民事法官不具有這種外在形象和威懾力［2］。

執(zhí)行實施工作應(yīng)該向警務(wù)化推進?，F(xiàn)實的司法實踐中，執(zhí)行法官帶著械具、開著警車去執(zhí)行，顯然不是執(zhí)行法官的職責(zé)，也不符合法律規(guī)定，與其身份、形象、職權(quán)更不相適。如果將執(zhí)行實施人員的身份變更為司法警察，使執(zhí)行實施工作警務(wù)化，這能增強執(zhí)行實施的威懾力的同時也能保證實施工作的順利推進。執(zhí)行法官立足于執(zhí)行裁判，不再涉足執(zhí)行實施，執(zhí)行實施由具有司法警察身份的警察承擔(dān)，也有利于執(zhí)行執(zhí)法行為的規(guī)范化，這是從形式到實質(zhì)上的審執(zhí)分立。

（四）推進高效的智能信息化建設(shè)

現(xiàn)行的數(shù)字化法院辦案系統(tǒng)，將所有的司法案件納入司法統(tǒng)計監(jiān)管，在司法公開、審判監(jiān)督等方面起到了積極作用，有效解決了司法案件在體系外惡性循環(huán)的不良局面。執(zhí)行辦案系統(tǒng)對接了執(zhí)行查控系統(tǒng)、失信懲戒系統(tǒng)、執(zhí)行指揮中心系統(tǒng)，并還在不斷建設(shè)完善中。這讓執(zhí)行工作非常依賴執(zhí)行辦案系統(tǒng)，辦案系統(tǒng)的不穩(wěn)定和癱瘓直接導(dǎo)致執(zhí)行工作無法正常開展。另外辦案系統(tǒng)的開發(fā)升級應(yīng)該緊密結(jié)合法律程序和執(zhí)行辦案需求，比如執(zhí)行辦案系統(tǒng)完全可以做到根據(jù)執(zhí)行立案的信息自動生成完整的執(zhí)行通知書和財產(chǎn)報告令，但是實際工作中每份執(zhí)行通知書、財產(chǎn)報告令都要通過手動編輯完善后才能使用。所以在信息化建設(shè)過程中辦案系統(tǒng)要緊密結(jié)合辦案需求，要推進以節(jié)約執(zhí)行資源、提高執(zhí)行效率為中心的智能信息化建設(shè)。

（五）制定并落實合理的執(zhí)行績效考核機制

司法改革推進過程中的幾次年終績效考核，都是主要圍繞員額法官的工作績效考核，所以執(zhí)行部門的考核都參照法官的考核辦法落實，這導(dǎo)致很多執(zhí)行實施工作人員日常開展著同法官相同的工作，年底卻不能像法官一樣拿到績效工資。因此，應(yīng)該制定關(guān)于執(zhí)行工作的績效考核機制，解決執(zhí)行工作中非員額法官工作人員的績效工資問題，這樣才能讓負責(zé)執(zhí)行實施的司法輔助人員工作有標(biāo)準，懲戒有依據(jù)，才能更好地調(diào)動工作積極性。

四、結(jié)論

2016年最高人民法院周強院長在全國兩會上承諾用“兩到三年基本解決執(zhí)行難”的問題。這不僅說明黨中央對執(zhí)行工作的高度重視，同時，也反映了法院的執(zhí)行工作亟待認真地研討，全面科學(xué)客觀地分析認識，至少在執(zhí)行主體上需要加大改革的力度。人民法院的執(zhí)行工作必須引入競爭機制，向改革要效率，以改革促執(zhí)行，不改革就沒有出路。在全國法院不斷加大執(zhí)行力度，創(chuàng)行執(zhí)行措施，推進執(zhí)行改革的努力下，2019年十三屆全國人大二次會議第三次全體會議上周強院長向全國宣布了基本解決了“執(zhí)行難”工作。但是改革下沉到基層法院是否真的徹底有效？“執(zhí)行難”問題還有無進一步的解決之道？這都值得我們深思。