劉 邁

（河北潤(rùn)地土地規(guī)劃咨詢有限公司，河北 石家莊 050000）

引言

耕地問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)問(wèn)題，耕地的規(guī)劃和保護(hù)是國(guó)土規(guī)劃的重要內(nèi)容。近些年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)和工資待遇相對(duì)較高，這吸引著城鎮(zhèn)周?chē)那鄩涯昙娂姷匠擎?zhèn)就業(yè)，農(nóng)村大片的耕地便因此荒廢。并且由于城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，不可避免地需要占用土地，這就導(dǎo)致有很多耕地被占用。耕地安全影響著糧食安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，不能隨意地改變耕地的用途，這會(huì)導(dǎo)致耕地的使用效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益明顯下降。因此，在傳統(tǒng)耕地保護(hù)機(jī)制效用不明顯情況下建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制是十分必要的。

1.開(kāi)展耕地保護(hù)土地管理的價(jià)值

由于城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多農(nóng)村的高質(zhì)量耕地被棄耕荒廢，失去其應(yīng)該發(fā)揮的重要作用。而開(kāi)展耕地保護(hù)和管理能夠有效地解決由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而帶來(lái)的農(nóng)村耕地浪費(fèi)和低效率耕種的問(wèn)題。首先，開(kāi)展耕地保護(hù)土地管理能夠有效地提高農(nóng)村耕地的整體規(guī)劃水平。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，占用農(nóng)村土地是無(wú)法避免的，而占用優(yōu)質(zhì)的耕地還是占用荒地，這需要通過(guò)科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃。開(kāi)展耕地保護(hù)和管理能夠有效地優(yōu)化農(nóng)村土地的使用結(jié)構(gòu)，使各個(gè)功能的土地能夠發(fā)揮其各自的功能。其次，開(kāi)展耕地保護(hù)土地管理能夠有效地提高耕地的利用效率。通過(guò)對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行有效的保護(hù)和管理，能夠減少將優(yōu)質(zhì)耕地撂荒的行為，并且增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)的意識(shí)，有效避免出現(xiàn)耕地用途改變或因?yàn)楦亓袒膶?dǎo)致耕地質(zhì)量下降的情況出現(xiàn)。最后，開(kāi)展耕地保護(hù)土地管理能夠有效地保障農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)就是耕地，因此對(duì)耕地進(jìn)行有效地保護(hù)和管理能夠?yàn)檗r(nóng)民開(kāi)展農(nóng)業(yè)活動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前糧食安全受全球氣候變化影響背景下，開(kāi)展耕地保護(hù)土地管理活動(dòng)，完善土地管理新機(jī)制具有實(shí)施的必要性。

2.我國(guó)建立耕地保護(hù)土地管理的不足

2.1 保護(hù)意識(shí)薄弱

大部分農(nóng)民的耕地保護(hù)意識(shí)比較薄弱，為了快速地增加耕地的產(chǎn)量會(huì)選擇大量地使用化肥農(nóng)藥以及不合適的耕種方式，但這些行為都會(huì)導(dǎo)致耕地肥力和質(zhì)量的下降，最終導(dǎo)致耕地變得越來(lái)越貧瘠。另外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，而原本肥沃的耕地被荒置。為了避免由于耕地的長(zhǎng)期荒廢，農(nóng)民會(huì)選擇在耕地上種植一些不適合當(dāng)?shù)貧夂驐l件以及會(huì)對(duì)土壤造成一定損害的作物。在耕地管理上，仍然有很多農(nóng)民對(duì)耕地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)不清晰，沒(méi)有將所有權(quán)和承包權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)耕地認(rèn)識(shí)不夠全面，從而也制約著耕地保護(hù)土地管理活動(dòng)效用的發(fā)揮。

2.2 耕地利用率較低

農(nóng)村耕地保護(hù)和管理制度的不完善以及各地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展會(huì)加重農(nóng)村耕地與城鎮(zhèn)化建設(shè)用地之間的矛盾，并且使耕地難以發(fā)揮其原本的功能，降低了耕地的利用率，給耕地的保護(hù)和管理帶來(lái)了較大的困難。另外，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng)，在一些基層地區(qū)沒(méi)有能夠深入地了解生態(tài)建設(shè)的內(nèi)涵，導(dǎo)致其錯(cuò)誤地對(duì)待耕地，將一些優(yōu)質(zhì)重要的耕地按照低質(zhì)量的耕地進(jìn)行退耕還林處理，極大地降低了耕地的利用效率。此外，由于國(guó)家和地方更加重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，資源也向生態(tài)環(huán)境保護(hù)傾斜，從而忽略了對(duì)耕地的有效保護(hù)和管理。最后，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批土地資源被占用，用以開(kāi)展城市化建設(shè)，但是在快速發(fā)展的過(guò)程中有很多爛尾工程的出現(xiàn)或者是城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的調(diào)整，導(dǎo)致被占用的耕地失去了實(shí)現(xiàn)更高價(jià)值的目標(biāo)，從而導(dǎo)致一大批耕地被不合理的規(guī)劃和征用。

2.3 耕地原本用途變化率高

當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)大量的耕地趨于“非農(nóng)化”和“非糧化”，部分耕地成了其他功能的土地，比如用于園林建設(shè)、生態(tài)工程建設(shè)以及其他林業(yè)建設(shè)。此舉會(huì)直接導(dǎo)致耕地的用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再履行其耕地原本的耕作和糧食種植生產(chǎn)職能。而面對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的問(wèn)題與耕地用途的變化趨勢(shì)，并未建立起完善有效的控制和管理機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村耕地用途變化率升高，耕地的本身用途和作用難以得到有效發(fā)揮。

3.建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制的措施

3.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)的宣傳力度

由于農(nóng)民的受教育程度相對(duì)較低，接受新事物和外來(lái)信息的速度較慢，接受力相對(duì)較低，導(dǎo)致農(nóng)民不能很好地理解關(guān)于耕地保護(hù)的土地管理制度和相關(guān)政策，對(duì)耕地保護(hù)管理的法律法規(guī)和相關(guān)的指導(dǎo)條例缺乏認(rèn)識(shí)，極大地制約了基層耕地保護(hù)和管理機(jī)制效用的實(shí)施效率?；诖?，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)耕地保護(hù)和管理的宣傳力度，從上至下進(jìn)行耕地保護(hù)和管理的法律法規(guī)、指導(dǎo)文件、政策制度以及具體的當(dāng)?shù)赝恋乇Ｗo(hù)機(jī)制實(shí)施原則等內(nèi)容的宣傳，以有效地提高農(nóng)民的耕地保護(hù)和管理意識(shí)，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，對(duì)耕地實(shí)施有效的保護(hù)。

為了有效地增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)和管理法規(guī)條例的認(rèn)識(shí)程度，各地的基層政府和村委會(huì)等基層自治管理組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家的耕地保護(hù)的土地管理制度進(jìn)行農(nóng)村耕地的治理。另外，村委會(huì)等還可以通過(guò)在公告欄粘貼相關(guān)的指導(dǎo)文件和法律政策公告的方式來(lái)為少部分青年人才提供了解耕地保護(hù)和管理機(jī)制具體內(nèi)容的渠道。在對(duì)中老年人進(jìn)行耕地保護(hù)和管理法律條例和政策制度的宣傳時(shí)，則需要村委會(huì)的成員下鄉(xiāng)到戶，針對(duì)性地進(jìn)行宣傳，通過(guò)村委會(huì)廣播進(jìn)行統(tǒng)一地宣傳教育以及相關(guān)宣傳人員到居民家中進(jìn)行一對(duì)一的宣傳等方式對(duì)農(nóng)民開(kāi)展耕地保護(hù)宣傳，從而有效地提高農(nóng)民的耕地保護(hù)和管理意識(shí)。此外，為了從耕作技術(shù)層面來(lái)提高耕地的利用效率，避免耕地由于不合理耕作導(dǎo)致肥力下降，村委會(huì)可以組織農(nóng)民集中地參與科學(xué)耕作技術(shù)及知識(shí)講解的培訓(xùn)活動(dòng)，以更加科學(xué)的思想觀念來(lái)改變農(nóng)民傳統(tǒng)的粗放型的耕作觀念和習(xí)慣。

實(shí)踐是最好的宣傳方式，各基層政府應(yīng)當(dāng)大力提高耕地保護(hù)和管理的相關(guān)政策法規(guī)踐行水平，嚴(yán)格地監(jiān)督和打擊破壞耕地以及耕地非法流轉(zhuǎn)、買(mǎi)賣(mài)等違法行為，對(duì)于非法侵占耕地的行為進(jìn)行有效地打擊。并且為了起到良好的宣傳作用，還可以落實(shí)匿名舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)舉報(bào)自己身邊存在的破壞耕地和非法處理耕地的行為，經(jīng)過(guò)核查屬實(shí)后給予匿名舉報(bào)者一定的獎(jiǎng)勵(lì)，從而有效地激發(fā)農(nóng)民的自主監(jiān)督意識(shí)。借此，能夠提高耕地保護(hù)政策法規(guī)的宣傳效果，動(dòng)員一切積極力量參與耕地保護(hù)和管理活動(dòng)當(dāng)中來(lái)。

3.2 對(duì)耕地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃以及分級(jí)管理

為了有效地提高農(nóng)村耕地的使用效率，首先應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展模式對(duì)耕地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)工程建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，合理地設(shè)計(jì)和規(guī)劃農(nóng)村的耕地資源，科學(xué)地統(tǒng)籌農(nóng)村耕地，使其能夠發(fā)揮出更大的效用。另外還需要根據(jù)特定的指標(biāo)對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行分級(jí)管理，將肥力、土壤類型以及地理位置等指標(biāo)作為劃分耕地等級(jí)的初級(jí)指標(biāo)，對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行初步合理地等級(jí)劃分。而后再借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，包括遙感技術(shù)和智能測(cè)繪等先進(jìn)的高科技設(shè)備和技術(shù)手段來(lái)建立起更加細(xì)致和綜合性的耕地?cái)?shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)耕地的綜合信息數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，以更加精細(xì)科學(xué)地進(jìn)行耕地等級(jí)的矯正，從而對(duì)農(nóng)村耕地開(kāi)展科學(xué)的分級(jí)管理。根據(jù)現(xiàn)代化信息技術(shù)對(duì)耕地進(jìn)行分級(jí)管理，完善不同級(jí)別的耕地的保護(hù)和管理細(xì)則，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，確保各個(gè)級(jí)別的耕地能夠正確地對(duì)應(yīng)相應(yīng)的保護(hù)和管理細(xì)則，避免出現(xiàn)不同保護(hù)級(jí)別的耕地對(duì)應(yīng)上不匹配的管理細(xì)則，影響耕地分級(jí)保護(hù)和管理的效率。在不同級(jí)別的耕地保護(hù)和管理過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，也需要根據(jù)不同級(jí)別耕地的耕作特征和保護(hù)管理要求，科學(xué)地制定針對(duì)性的解決方法，以提高耕地保護(hù)和管理問(wèn)題的力度。

3.3 完善耕地保護(hù)的土地管理責(zé)任制

為了有效地分配基層的耕地保護(hù)的土地管理任務(wù)，確保耕地保護(hù)和管理活動(dòng)的有效履行，應(yīng)當(dāng)建立起完善的耕地保護(hù)地土地管理責(zé)任制。首先，需要根據(jù)當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)和管理的實(shí)際問(wèn)題以及現(xiàn)狀確定耕地保護(hù)和管理的目標(biāo)，而后再據(jù)此進(jìn)行責(zé)任分配設(shè)計(jì)，明確各個(gè)職能崗位和管理部門(mén)需要承擔(dān)的耕地保護(hù)和管理職責(zé)。各個(gè)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么都應(yīng)當(dāng)有明確的責(zé)任劃分，以避免在開(kāi)展耕地保護(hù)和管理的實(shí)際工作中出現(xiàn)工作職權(quán)上的混淆。其次，需要立足于耕地保護(hù)和管理的實(shí)踐，完善法律法規(guī)，用強(qiáng)制的法律條文來(lái)規(guī)范各方責(zé)任主體的工作，以確保各個(gè)部門(mén)和各個(gè)職能崗位能夠明確自身的責(zé)任，承擔(dān)起相應(yīng)的保護(hù)和管理責(zé)任。最后應(yīng)當(dāng)建立起清晰健全的問(wèn)責(zé)和追責(zé)制度體系，根據(jù)耕地保護(hù)和管理的責(zé)任歸屬來(lái)建立溯源機(jī)制，一旦耕地保護(hù)和管理的某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，則需要對(duì)應(yīng)地追溯責(zé)任源頭，并且依據(jù)耕地保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的不負(fù)責(zé)問(wèn)題或者是懈怠、推脫責(zé)任等情況，對(duì)不同的責(zé)任主體進(jìn)行批評(píng)教育、處分甚至是更加嚴(yán)重的處理，以更加高效率地處理相應(yīng)的問(wèn)題，同時(shí)保證各方責(zé)任主體能夠主動(dòng)地承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)。

3.4 公開(kāi)耕地使用和流轉(zhuǎn)的全過(guò)程

耕地不是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，而是集體財(cái)產(chǎn)。因此，當(dāng)?shù)鼗鶎诱块T(mén)在對(duì)合法回收的耕地進(jìn)行處理以及農(nóng)民在流轉(zhuǎn)耕地時(shí)都需要做到公平公正以及全程透明，從而為農(nóng)民提供可直接監(jiān)督的渠道。公開(kāi)耕地使用和流轉(zhuǎn)的全過(guò)程，需要完善從上至下的耕地使用和流轉(zhuǎn)的審批制度體系，以提高耕地管理指導(dǎo)指令上傳下達(dá)效率的提高。另外，基層政府部門(mén)還需要構(gòu)建完善的耕地評(píng)估機(jī)制，確保相關(guān)部門(mén)能夠根據(jù)公開(kāi)的耕地信息數(shù)據(jù)做出正確的耕地考察和評(píng)估。上級(jí)部門(mén)需要定期按照耕地施工和流轉(zhuǎn)的財(cái)務(wù)信息對(duì)當(dāng)?shù)氐母乇Ｗo(hù)和管理狀況進(jìn)行全面地調(diào)查和監(jiān)督管理，一旦發(fā)現(xiàn)耕地的實(shí)際使用和流轉(zhuǎn)信息與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)所記錄和公開(kāi)的信息數(shù)據(jù)不符，則需要及時(shí)地派遣測(cè)繪和評(píng)估隊(duì)伍到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行精準(zhǔn)正確地測(cè)量以及評(píng)估，從而及時(shí)地控制農(nóng)村耕地不合理、不合法的使用和流轉(zhuǎn)情況。最后，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建設(shè)門(mén)戶網(wǎng)站，通過(guò)在網(wǎng)站首頁(yè)設(shè)置專門(mén)的耕地使用和流轉(zhuǎn)公開(kāi)信息的訪問(wèn)渠道來(lái)為廣大的民眾也提供透明的政務(wù)信息，并且定期推送關(guān)于耕地保護(hù)的最新策略、指導(dǎo)文件以及耕地保護(hù)的程序和流程，降低農(nóng)民搜尋耕地保護(hù)相關(guān)信息的時(shí)間成本，直接為其提供便利并且可參考的規(guī)范指導(dǎo)文件，大力推動(dòng)相關(guān)政府部門(mén)耕地保護(hù)和管理工作能力的提升。

3.5 完善耕地占用補(bǔ)償機(jī)制以保障農(nóng)民權(quán)益

耕地與農(nóng)民的基本權(quán)益息息相關(guān)，在對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)和管理時(shí)也需要密切關(guān)注農(nóng)民的基本權(quán)益，將保障農(nóng)民的權(quán)益列入耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制建立所需要考慮的內(nèi)容。耕地作為農(nóng)民收入的主要來(lái)源，對(duì)耕地開(kāi)展保護(hù)和管理可能會(huì)損害到農(nóng)民獲取收入的權(quán)益。因此，在對(duì)耕地進(jìn)行重新規(guī)劃，并且涉及耕地的占用問(wèn)題時(shí)，需要制定完善的耕地占用補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新耕地占用補(bǔ)償?shù)男问胶蛢?nèi)容，以傳統(tǒng)的賠償金的賠償模式轉(zhuǎn)向更加多樣化的賠償模式：在傳統(tǒng)的模式下，土地補(bǔ)償在各地的標(biāo)準(zhǔn)有所差異，在給予農(nóng)民土地補(bǔ)償時(shí)通常就是按照固定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算相應(yīng)的賠償金，沒(méi)有針對(duì)性地考慮各個(gè)農(nóng)民的家庭情況以及該土地對(duì)農(nóng)民的重要性。因此，在原有的耕地占用賠償機(jī)制基礎(chǔ)上還需要建立起更加多樣化的賠償選擇體系，比如提供給農(nóng)民一些市政工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作崗位以及其他的一些工作崗位，調(diào)換耕地等補(bǔ)償方式，更加有效地滿足農(nóng)民的需求。

3.6 合理協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利用和保護(hù)之間的關(guān)系

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，和城鎮(zhèn)地區(qū)始終存在著一定的差距。而農(nóng)村耕地作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，在近些年的鄉(xiāng)村振興和建設(shè)中發(fā)揮出了額外的價(jià)值和作用。部分農(nóng)村耕地不僅單純地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的來(lái)源而存在，還作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)科研土地而存在。另外，不同用途的耕地在實(shí)施保護(hù)時(shí)所需要關(guān)注的重點(diǎn)也有所不同。因此，建立農(nóng)村耕地的保護(hù)管理新機(jī)制需要科學(xué)合理地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利用和保護(hù)之間的關(guān)系，在保證其價(jià)值的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)亻_(kāi)放耕地的用途，在此過(guò)程中增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村耕地的保護(hù)，有效地保障農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)振興和建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展。比如說(shuō)，在農(nóng)村耕地實(shí)施農(nóng)作物科研和培育時(shí)應(yīng)當(dāng)要合理控制實(shí)驗(yàn)耕地的面積，避免大范圍占用農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地，影響正常的耕作活動(dòng)。其次，在協(xié)調(diào)農(nóng)村耕地利用和保護(hù)之間的關(guān)系時(shí)不能以當(dāng)下的投入產(chǎn)出比作為衡量指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光來(lái)評(píng)價(jià)耕地的價(jià)值，提高耕地的使用率和價(jià)值。

4.結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，耕地在整個(gè)國(guó)土結(jié)構(gòu)中占據(jù)著不可替代的重要地位，不管社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種高度，耕地永遠(yuǎn)都是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，如何實(shí)現(xiàn)耕地的高效利用以及可持續(xù)發(fā)展成了耕地保護(hù)所需要考慮的主要問(wèn)題。從綠色、可持續(xù)和高效益的目標(biāo)角度出發(fā)，構(gòu)建更加科學(xué)合理的耕地保護(hù)管理機(jī)制，從國(guó)家層面推行強(qiáng)有力的耕地保護(hù)政策，將耕地保護(hù)政策作為國(guó)家的基本戰(zhàn)略國(guó)策?；诖耍拍軌蛴行У乇Ｗo(hù)耕地資源，為國(guó)家糧食安全奠定基礎(chǔ)，從而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的保障。