牧雅姝

（華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

1.我國農(nóng)村能源的現(xiàn)狀及問題

在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，對能源的需求量也在不斷增加，這為我國能源戰(zhàn)略的制定提出了新的挑戰(zhàn)。近年來，我國的農(nóng)村能源得到了一定的發(fā)展，在以往的農(nóng)村能源中，薪柴、秸稈是主要的來源，是農(nóng)村居民生產(chǎn)與生活的必要保障，但是秸稈的利用率并不高，同時也給環(huán)境帶來嚴(yán)重污染。在這種情況下，國家逐漸推行秸稈還田政策，同時大力發(fā)展各種新型綠色能源。近幾年來，農(nóng)村的電力及天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施不斷得以完善，全國大部分農(nóng)村已經(jīng)解決了通電問題，越來越多的村莊接上了天然氣。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，我國農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到顯著的改觀，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迎來新的發(fā)展，農(nóng)村面貌也得以改善，但是仍然存在一些問題：

1.1 我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘谋戎仉m呈遞減的趨勢，但仍然占很大一部分，農(nóng)村占地面積很大，各個地區(qū)地貌、氣候等千差萬別，因此各個地方的能源儲備不盡相同，能源分布不均勻。

1.2 農(nóng)村居民用能結(jié)構(gòu)不僅與地質(zhì)環(huán)境有著千絲萬縷的聯(lián)系，與各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也緊密相連，東部地區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，農(nóng)村居民收入水平高，使用清潔能源的比重也隨之上升，而有些偏遠(yuǎn)地區(qū)，比如東北地區(qū)，使用薪柴的比例仍然高達(dá)84%。

1.3 農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，導(dǎo)致某些地區(qū)的能源只能采取就地開發(fā)的形式，無法與外界實現(xiàn)資源共享。雖然現(xiàn)在絕大多數(shù)村莊已經(jīng)通了公路，但是有的村子的交通還是非常不便，既無法把現(xiàn)有的資源送出去變現(xiàn)，也無法引進(jìn)別的地區(qū)的能源，從而導(dǎo)致能源消費結(jié)構(gòu)單一。

2.我國農(nóng)村能源政策及完善

2.1 我國農(nóng)村能源政策

我國的農(nóng)村能源政策是農(nóng)村能源法律體系的重要組成部分，是制定《能源法》的重要依據(jù)。農(nóng)村能源政策的初衷是解決農(nóng)村能源嚴(yán)重短缺以及由此帶來的環(huán)境污染和國家能源安全問題，從新中國成立到1979年，1980年到20世紀(jì)末和21 世紀(jì)初，我國農(nóng)村能源政策的發(fā)展可以分為三個階段。

首先，新中國成立到1979年。新中國成立之初，我國國民經(jīng)濟(jì)處于極度困難的狀態(tài)，廣大農(nóng)村地區(qū)既匱乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用能，也缺少生活用能。20 世紀(jì)50年代末，國家對沼氣與小煤窯的發(fā)展做了重要指示，后又對燒柴問題做了重要指示，再后來，煤炭部又提出發(fā)展地方煤礦的具體方針。我國這一時期能源政策的特點是，主要是針對突出問題的臨時解決方案，缺乏科學(xué)性、統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性的考量和安排。

其次，1980年到20 世紀(jì)末。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，能源需求急劇增加，能源短缺問題更加突出，形勢更為嚴(yán)峻，特別是嚴(yán)重耗能、破壞生態(tài)、污染環(huán)境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“大躍進(jìn)式”發(fā)展，不僅加劇了全國能源短缺，也讓農(nóng)村能源短缺問題更為嚴(yán)重。當(dāng)時，全國沼氣工作會議提出要加強農(nóng)村能源利用和保護(hù)，具體提出了一系列措施。后針對農(nóng)村能源浪費問題，國家又制定了加快改造以實現(xiàn)節(jié)能的政策，還提出了加快農(nóng)村能源商品化進(jìn)程，促進(jìn)節(jié)約柴火、節(jié)煤灶和民用煤、形成行業(yè)完善的服務(wù)體系，大力發(fā)展小水電、風(fēng)能、太陽能等政策。我國這一時期農(nóng)村能源政策的特點與我國法治建設(shè)的發(fā)展軌跡一致，內(nèi)容上已經(jīng)具有了一定程度的科學(xué)性、統(tǒng)籌性與系統(tǒng)性。

最后，21 世紀(jì)以來，進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的全球性影響和深入，氣候變化議題重要性日益突出，我國農(nóng)村能源問題發(fā)生了轉(zhuǎn)變，事關(guān)農(nóng)村能源問題的政策也在不斷反映這些變化。這一階段，國家與地方分別制定了許多政策，旨在完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，努力縮小城鄉(xiāng)差距等。這一時期的特點是政策與法規(guī)并行，我國農(nóng)村能源問題已經(jīng)上升到立法的高度。

綜上，我國的國家和地方各級制定了許多涉及農(nóng)村能源問題或與之相關(guān)的政策。從短期的角度來看，確實已經(jīng)解決了一些問題，但是，我國目前的農(nóng)村能源政策也存在一些問題。主要表現(xiàn)為指導(dǎo)思想不一致和錯位，政策可操作性差以及缺乏配套的法律法規(guī)。

2.2 我國農(nóng)村能源政策的完善

針對存在的問題，我國現(xiàn)行農(nóng)村能源政策需要從以下幾個方面予以完善。

2.2.1 統(tǒng)一指導(dǎo)思想。我國農(nóng)村能源政策的指導(dǎo)思想應(yīng)是：指導(dǎo)、規(guī)范和支持農(nóng)村能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開發(fā)利用當(dāng)?shù)啬茉?，提高能源利用效率，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保能源供應(yīng)和使用的安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。無論是在制定國家農(nóng)村能源政策的過程中，還是在制定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源政策的過程中，都應(yīng)遵循這種指導(dǎo)思想并將其貫徹到具體的政策中。只有這樣，才能確保農(nóng)村能源政策準(zhǔn)則的統(tǒng)一和良好地位，該指導(dǎo)思想應(yīng)反映在擬議的能源法中。

2.2.2 增強政策的可操作性。政策的生命力在于其執(zhí)行。這種執(zhí)行的技術(shù)根源是，人們不僅可以按照政策的規(guī)定逐步執(zhí)行合規(guī)行動，而且可以清楚地了解將根據(jù)什么程序?qū)λ麄兊倪`規(guī)行為施加何種制裁，這就要求農(nóng)村能源政策的內(nèi)容具有較強的可操作性。

2.2.3 制定和完善配套法規(guī)、規(guī)章制度。國務(wù)院或有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)盡快頒布配套行政法規(guī)或部門規(guī)章，例如，有必要制定具體的財政、投資、金融等優(yōu)惠政策或法規(guī)，以鼓勵和引導(dǎo)社會資金投資農(nóng)村能源建設(shè)。為了提高農(nóng)村地區(qū)的能源供應(yīng)能力，有必要為少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村能源建設(shè)提供具體的支持內(nèi)容、程序和步驟。在地方一級，地方政府需要制定反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源特征并能根據(jù)實際情況解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源問題的相應(yīng)政策。

3.我國農(nóng)村能源立法及完善

3.1 我國農(nóng)村能源立法

我國當(dāng)前的農(nóng)村能源立法主要包括法律以及地方性法規(guī)?！稇椃ā肥俏覈母敬蠓ǎr(nóng)村能源問題并未在《憲法》中有所體現(xiàn)。至于法律，我國20 世紀(jì)90年代曾出臺了一些事關(guān)農(nóng)業(yè)及環(huán)境資源的法律，比如《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》，雖然它們并沒有直接規(guī)定農(nóng)村能源建設(shè)問題，但也與農(nóng)村能源問題息息相關(guān)，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村能源建設(shè)。后來在1997年制定的《節(jié)約能源法》，1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，1991年制定的《水土保持法》，1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》，1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》等法律中都規(guī)定了農(nóng)村能源問題，對農(nóng)村的能源建設(shè)提供了一定的法律依據(jù)。2005年又制定了《可再生能源法》，2007年又修訂了《節(jié)約能源法》，2014年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，都對我國農(nóng)村能源的進(jìn)一步建設(shè)、發(fā)展提供法律依據(jù)。

至于專門的能源方面的法律，我國首個《能源法（草案）》是在2007年出臺，在第六章設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)村能源，目的是大力推進(jìn)農(nóng)村能源建設(shè)。其具體分八個條文對農(nóng)村能源進(jìn)行了規(guī)定?！耙虻刂埔?、多能互補、綜合利用、講求效益”是黨和政府長期形成的政策方針，被草案確立為農(nóng)村能源發(fā)展的一般原則。我國農(nóng)村能源發(fā)展長期落后，能源資源嚴(yán)重短缺直接制約農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活，影響了農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，確立了“基本需求保障”，強調(diào)“將農(nóng)村能源建設(shè)納入同級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，提出平衡城鄉(xiāng)利益的要求，“禁止任何歧視性措施”，還設(shè)立了“促進(jìn)農(nóng)村電氣化專項資金”。因農(nóng)村能源問題具有特殊性和復(fù)雜性，需要確立“負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村能源建設(shè)與管理工作”的行政部門，并規(guī)定其主要職責(zé)。同時，農(nóng)村在促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展方面大有潛力，故確立了“可再生能源優(yōu)先”的原則，要求“逐步淘汰不利于環(huán)境和健康的用能方式”。此外，考慮到農(nóng)村能源生產(chǎn)對環(huán)境的破壞，以及種植能源作物對耕地的影響，本章也要求“協(xié)調(diào)能源供應(yīng)與環(huán)境保護(hù)和糧食安全的關(guān)系”。又于2020年4月新出臺了《能源法（草案）征求意見稿》，在此次征求意見稿中刪掉了農(nóng)村能源這一章，僅用兩個條文規(guī)定了有關(guān)農(nóng)村能源的內(nèi)容，分別規(guī)定在第13條和第52條。有人認(rèn)為，農(nóng)村能源整個一個章節(jié)被刪掉是因為農(nóng)村能源不重要，國家仍然在以發(fā)展城市為主，對此，筆者不敢茍同。誠然，從2007年到現(xiàn)在，人們的思想和觀念都發(fā)生了巨大的變化，許多人在2007年的想法與2014年能源革命后我國提出的想法完全不同，并且與當(dāng)前的想法有很多差異。概念的變化自然會在特定條款中提出。刪除的章節(jié)并非無關(guān)緊要，而是因為先前已發(fā)布了單獨的法律法規(guī)或規(guī)章制度。例如，原《能源法（草案）》第87條被《電力法》所吸收，原來的第86條被《可再生能源法》所吸收。并且，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民收入水平不斷提高，農(nóng)村能源業(yè)進(jìn)一步得到發(fā)展，某些農(nóng)村能源問題反而不再具有明顯的特殊性。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村能源立法表現(xiàn)出來的問題有：

（1）我國仍沒有一部全國統(tǒng)一的能源基本法律，自然也沒有全國統(tǒng)一的農(nóng)村能源基本法律，諸如《能源法》《天然氣法》這些事關(guān)國計民生的主要能源領(lǐng)域的立法亟待完善。

（2）能源立法的原則性太強，使得實際的可操作性較差，最新的《能源法（草案）》的規(guī)定更是具有原則性，這種條款難免僅能起到宣示性作用，而不能實際解決問題。

（3）沒有明確規(guī)定農(nóng)村能源與環(huán)境保護(hù)問題，1907年的草案第87條規(guī)定了能源供應(yīng)與環(huán)境保護(hù)問題，而最新的草案刪掉這部分內(nèi)容，但是農(nóng)村能源的不合理利用導(dǎo)致的環(huán)境問題依然嚴(yán)重。

（4）沒有農(nóng)村能源主管部門的具體職責(zé)，同樣的，新的《能源法（草案）》刪掉了原來草案當(dāng)中第83條的內(nèi)容，成為一個漏洞。

3.2 國外農(nóng)村能源立法及對我國的啟示

從世界各國立法來看，發(fā)達(dá)國家大體上沒有對農(nóng)村能源進(jìn)行專項立法，大部分發(fā)達(dá)國家主要針對新能源或可再生能源進(jìn)行立法，其中涉及農(nóng)村能源建設(shè)問題。最典型的就是美國與澳大利亞。早年，美國對農(nóng)村能源的立法模式是就農(nóng)村能源建設(shè)的某一個具體方面進(jìn)行開發(fā)，比如曾頒布過的《農(nóng)村電氣化法》，而后來這種方法被摒棄掉，取而代之的是在能源立法以及可再生能源法中融入農(nóng)村能源。而澳大利亞對于農(nóng)村能源立法的模式主要是美國后期所采取的立法模式，即融入可再生能源的立法當(dāng)中。美國與澳大利亞的立法模式并不適用于我國，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村跟我國農(nóng)村完全不一樣，美國農(nóng)村多是悠閑娛樂的地方，很少存在發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村能源問題，而我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，能源問題多種多樣。但是兩國的立法仍然有值得我國借鑒的地方，例如美國能源法律的法條的可操作性強，我國的農(nóng)村能源立法太過于原則化，應(yīng)當(dāng)規(guī)定的更具體一點，增強法條的可操作性。

在發(fā)展中國家當(dāng)中，農(nóng)村能源矛盾的日益突出以及受國際可再生能源立法潮流的影響，也有幾個國家對農(nóng)村能源進(jìn)行了立法。比如，贊比亞就以對農(nóng)村能源建設(shè)某一方面進(jìn)行立法的方式對農(nóng)村能源進(jìn)行了立法，例如2003年頒布的《農(nóng)村電氣法》，這一點跟美國早期的農(nóng)村能源立法模式很像。而墨西哥則是采取專項立法的模式，對農(nóng)村能源問題進(jìn)行了立法，并且明確規(guī)定了受益人的責(zé)任和義務(wù)。值得我國借鑒的地方是對于受益人的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)相一致的理念。

3.3 我國農(nóng)村能源立法的完善

如前所述，世界上對于農(nóng)村能源的立法模式大致分為兩種，第一種是就農(nóng)村能源建設(shè)的某一個具體方面進(jìn)行立法，另一種是將農(nóng)村能源建設(shè)融入可再生能源法等當(dāng)中。有學(xué)者還提出，應(yīng)當(dāng)單獨對農(nóng)村能源進(jìn)行立法，制定一部《農(nóng)村能源法》，以顯示國家對農(nóng)村能源的重視，更好地指導(dǎo)農(nóng)村能源建設(shè)發(fā)展。對此，筆者認(rèn)為此種模式不適合我國，雖然農(nóng)村能源問題突出，但隨著我國政府對農(nóng)村能源的關(guān)注與支持，農(nóng)村能源問題已經(jīng)得到很大的發(fā)展，且就目前的立法來看，我國更像是美國后期跟澳大利亞的立法模式，將農(nóng)村能源建設(shè)融入了單行的《電力法》《可再生能源法》當(dāng)中。

最新的《能源法（草案）》沒有再采取單獨設(shè)一章規(guī)定農(nóng)村能源的模式，反之，僅用了兩個條文加以規(guī)定，前文已述，是由于已有的單行立法規(guī)定了同樣的問題，如果再在能源基本法中規(guī)定，勢必會出現(xiàn)重復(fù)立法或者矛盾，難以統(tǒng)一的問題。但是，筆者認(rèn)為，作為能源基本法，《能源法》應(yīng)當(dāng)對所有的共性問題進(jìn)行提煉，加以規(guī)定，而在具體某一方面的立法上再做具體規(guī)定，而不是簡單地不規(guī)定了，難免有回避問題之嫌，再有就是立法太過于原則化，如新的《能源法》不再進(jìn)行具體的規(guī)定，只得在單行法中規(guī)定的更為具體了，由此才能準(zhǔn)確地指導(dǎo)農(nóng)村能源建設(shè)。

4.結(jié)語

農(nóng)村能源問題是我國乃至全世界發(fā)展中國家政府所關(guān)注的問題，它涉及國計民生，農(nóng)村能源立法問題是解決能源消費與供應(yīng)的關(guān)鍵前提。現(xiàn)階段，我國《能源法（草案）》對農(nóng)村能源的修改有其特殊的考慮，也希望學(xué)者能夠更多地關(guān)注這一問題，最終早日通過《能源法》，解決我國的農(nóng)村能源問題。