侯明遠(yuǎn)

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

2022年1月1日，《中華人民共和國(guó)法律援助法》（以下簡(jiǎn)稱《法律援助法》）正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入法律援助專門法時(shí)代，表明我國(guó)法律援助制度及規(guī)范程度逐漸走向成熟，是我國(guó)對(duì)人權(quán)保障的新高度。梳理我國(guó)法律援助制度建設(shè)的歷史沿革和發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題有助于我們更清晰地展望我國(guó)法律援助制度的發(fā)展方向。再者，國(guó)家建立法律援助制度的題中之義就是要保障法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益和社會(huì)的公平正義，可以認(rèn)為，伴隨援助范圍不斷擴(kuò)大的我國(guó)法律援助制度發(fā)展史，就是我國(guó)依法治國(guó)和不斷建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力注腳。

一、我國(guó)法律援助探索階段

法律援助制度源起于15世紀(jì)的英國(guó)，起初是一種富人階層救濟(jì)窮人的自發(fā)的慈善行為，后來(lái)逐步上升為一種國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的法律救濟(jì)，如今世界各個(gè)國(guó)家都開始普遍適用。從我國(guó)的法律援助制度來(lái)看，雖然制度建設(shè)起步較晚，但是進(jìn)步速度較快。我國(guó)的法律援助建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，從1994年廣州市政府設(shè)立第一個(gè)法律援助中心開始，我國(guó)的法律援助正式進(jìn)入由政府加以規(guī)范的階段，后續(xù)試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。1996年年底，司法部法律援助中心成立，開始對(duì)全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其主要職責(zé)是制定全國(guó)性的法律援助規(guī)章制度，推動(dòng)和指導(dǎo)地方法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)。自此，我國(guó)法律援助工作經(jīng)過(guò)幾年的地方試點(diǎn)開始進(jìn)入中央司法行政部門的規(guī)范階段。司法部法律援助中心的成立，有力推動(dòng)了國(guó)家和地方各級(jí)司法行政部門法律援助法治化的步伐。1999年年初，司法部將制定《中華人民共和國(guó)法律援助法》列入司法行政法制工作五年規(guī)劃。年底，最高人民法院和司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于民事法律援助工作若干問(wèn)題的聯(lián)合通知》。這期間，廣東、青島、杭州、廈門、武漢、哈爾濱等6省市的地方立法機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)并頒布地方性的專項(xiàng)法律援助法規(guī)。［1］值得一提的是，1996年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）中首次對(duì)刑事法律援助制度做出原則性規(guī)定，包括公訴案件中被告人經(jīng)濟(jì)困難的，人民法院可以指定法律援助，當(dāng)被告人為盲、聾、啞、未成年人、可能判處死刑人員并且沒(méi)有委托辯護(hù)人的情況，人民法院需要提供法律援助。同年頒布的《中華人民共和國(guó)律師法》（以下簡(jiǎn)稱《律師法》）對(duì)法律援助的事項(xiàng)范圍、律師承擔(dān)法律援助的義務(wù)進(jìn)行了明確。2001年3月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議通過(guò)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出建立法律援助體系，表明國(guó)家制定專門的法律援助制度提上日程。

2003年7月，國(guó)務(wù)院第十五次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是我國(guó)針對(duì)法律援助的全面落實(shí)在制度上的巨大跨越，奠定了國(guó)家法律援助制度建設(shè)的基本框架?！稐l例》規(guī)定了法律援助的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序和法律援助各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，明確了我國(guó)法律援助是由政府責(zé)任、社會(huì)參與、律師義務(wù)構(gòu)成的。這無(wú)疑是我國(guó)法律援助制度建設(shè)史上的一件大事，對(duì)推動(dòng)我國(guó)法律援助事業(yè)的進(jìn)步舉足輕重，意義重大?！稐l例》中明確，為確保經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的公民也能獲得法律援助，應(yīng)為符合條件的公民提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)。同時(shí)也明確了法律援助是政府機(jī)構(gòu)的義務(wù)，縣級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)需要關(guān)注并落實(shí)法律援助工作，給予法律援助財(cái)政支持，確保法律援助和地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。法律援助所需費(fèi)用要實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，各級(jí)司法行政部門對(duì)本轄區(qū)法律援助服務(wù)予以監(jiān)督。直轄市或市級(jí)、縣級(jí)政府行政部門根據(jù)需要設(shè)立本轄區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)。對(duì)法律援助的范圍予以規(guī)定，同時(shí)省、自治區(qū)、直轄市人民政府還可以圍繞法律援助事務(wù)進(jìn)行一些規(guī)定上的補(bǔ)充?！翱梢愿鶕?jù)需要”“給予財(cái)政支持”“各級(jí)人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本轄區(qū)法律援助工作”等，可以看到《條例》給予了縣級(jí)以上各級(jí)行政機(jī)關(guān)很大的自主性和彈性空間，沒(méi)有做強(qiáng)制性要求，客觀上我國(guó)法律援助制度具有濃重的行政色彩。但是從人權(quán)保障的角度看，《條例》只是全國(guó)性的行政法規(guī)，法律效力相對(duì)薄弱，有天然的局限性?！稐l例》將法律援助確定為政府的義務(wù)，但實(shí)際上法律援助的主旨核心——維護(hù)司法公正和社會(huì)穩(wěn)定、人權(quán)保障等價(jià)值，對(duì)于單靠行政部門承擔(dān)顯然太過(guò)沉重，法律援助并非僅僅是政府所提供的一種法律服務(wù)，同時(shí)也應(yīng)是法治體系中的一個(gè)關(guān)鍵構(gòu)成，將法律援助圈定為政府職責(zé)使得法律援助的地位降低，原本的作用也難以充分發(fā)揮。從本質(zhì)上來(lái)看，獲取法律援助的權(quán)利是以人權(quán)當(dāng)中的平等權(quán)為基礎(chǔ)，是法律面前人人平等憲法原則的自然延伸。各國(guó)對(duì)人權(quán)的保障都寫入憲法當(dāng)中，我國(guó)在2004年明確將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入《憲法修正案》，而這種保障的具體實(shí)行應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在一國(guó)的立法、司法和行政各個(gè)方面，這樣理解，那么對(duì)法律援助保障應(yīng)該被定義為“國(guó)家責(zé)任”而不僅僅是“政府責(zé)任”。因?yàn)橥ǔＮ覀冋J(rèn)為的“政府”僅代表國(guó)家的行政部門。《法律援助條例》作為國(guó)務(wù)院制定的全國(guó)性行政法規(guī)，僅對(duì)國(guó)家的行政管理部門具有規(guī)范作用，而不能約束司法部門，也自然削弱了司法部門對(duì)法律援助的重視程度和參與的積極性。雖然我國(guó)的《刑事訴訟法》和《律師法》對(duì)法律援助亦有規(guī)定，但是存在援助范圍小的問(wèn)題，造成了對(duì)法律援助保障的不完善、不統(tǒng)一的分散局面。此外，也間接造成我國(guó)民事法律援助案件數(shù)量明顯高于刑事法律援助案件的情況。

二、刑事、民事、行政法律援助范圍的不斷擴(kuò)大

正如前文所說(shuō)，對(duì)法律援助范圍的不斷擴(kuò)大構(gòu)成了我國(guó)法律援助制度的發(fā)展歷程。從國(guó)際方面來(lái)看，法律援助更傾向于對(duì)人權(quán)的保護(hù)，所以刑事法律援助自然優(yōu)先于民事法律援助。這是因?yàn)樾淌略V訟案件往往關(guān)乎犯罪嫌疑人、被告人的自由、財(cái)產(chǎn)甚至生命的憲法性權(quán)利保障，是法律援助的最初形態(tài)，屬于最基礎(chǔ)也是最重要的法律援助。

相比1996年版的《刑事訴訟法》，2012年修改的《刑事訴訟法》對(duì)我國(guó)刑事法律援助做了重要補(bǔ)充。在第三十四條增加了“或者其他原因沒(méi)有辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)”“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人”“人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)”“犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無(wú)期徒刑，沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知”，第五編特別程序中還規(guī)定對(duì)未成年人和強(qiáng)制醫(yī)療的法律援助。概括起來(lái)就是擴(kuò)大了刑事法律援助對(duì)象的范圍，延伸了法律援助的適用階段——不僅僅是人民法院的審判階段還包括了偵查階段和審查階段。獲得法律援助的方式由過(guò)去人民法院?jiǎn)渭冎概稍黾恿吮桓嫒思敖H屬向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)提供法律援助。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，其中包括深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。健全國(guó)家司法救助制度，完善法律援助制度。

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。持續(xù)建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，強(qiáng)化民生方面法律服務(wù)水平。明確了法律援助制度建設(shè)的完善、援助范圍的延伸、救助體系的優(yōu)化等，在民眾遇到法律問(wèn)題需要得到援助時(shí)可以及時(shí)為其提供法律援助。

2015年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中明確了我國(guó)法律援助的基本原則——堅(jiān)持以人文本，促進(jìn)公平正義，推進(jìn)改革創(chuàng)新。具體措施包括對(duì)民事以及行政法律援助范圍進(jìn)行拓寬，逐漸將勞動(dòng)保障、食藥安全等與民眾日常生活有關(guān)的事項(xiàng)納入法律援助的補(bǔ)充項(xiàng)目之中。積極探索法律援助在申訴案件代理中的參與機(jī)制，完善法律援助值班律師制度。優(yōu)化法律援助參與刑事案件速裁程序的試點(diǎn)工作，建立法律援助在刑事和解以及死刑復(fù)核案件中的參與機(jī)制。法律援助咨詢服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

2017年10月，最高人民法院和司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，是司法體制改革的重要舉措，先行在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西省（直轄市）八地進(jìn)行試點(diǎn)工作，2019年范圍擴(kuò)大到全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。基于現(xiàn)實(shí)原因，《辦法》將全覆蓋的范圍僅確定為刑事案件的審判階段律師辯護(hù)全覆蓋，規(guī)定除《刑事訴訟法》第三十四條和第二百六十七條的情況以外，適用普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣?、二審案件、按照審判監(jiān)督審理的案件、簡(jiǎn)易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣桓嫒藳](méi)有辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。在辯護(hù)律師介入之前，被告人及其親屬可以申請(qǐng)獲得值班律師的幫助。其中明確規(guī)定，一審法院履行職責(zé)不到位導(dǎo)致被告人在審判期間未獲得律師辯護(hù)、侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)利可能影響公正審判的，二審法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原判，發(fā)回重審?！掇k法》更加詳盡明確了執(zhí)業(yè)律師知情權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、申請(qǐng)出庭作證權(quán)，要求尊重辯護(hù)律師的辯護(hù)意見，完善律師權(quán)利救濟(jì)渠道。創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，探索法律援助受援人分擔(dān)部分援助費(fèi)用。《辦法》對(duì)完善刑事訴訟中審判階段的控辯平等、維護(hù)程序正義、促進(jìn)實(shí)質(zhì)正義有重大意義。

2019年7月10日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，其中引進(jìn)了律師專屬辯護(hù)機(jī)制，將死刑復(fù)核案件的指定辯護(hù)納入到法律援助的范圍，刑事案件律師辯護(hù)的全面覆蓋試點(diǎn)工作進(jìn)一步提高。

三、我國(guó)法律援助制度建設(shè)逐漸走向成熟

2021年8月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《法律援助法》，是我國(guó)對(duì)人權(quán)保障的新高度，標(biāo)志著我國(guó)法律援助建設(shè)逐漸走向成熟階段?！斗稍ā肥状蚊鞔_了我國(guó)法律援助的定義，即國(guó)家為經(jīng)濟(jì)能力不足的公民或滿足法定條件的其他當(dāng)事人提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)，包括法律咨詢、代理與刑事辯護(hù)等，明確法律援助是我國(guó)公共法律服務(wù)體系中的關(guān)鍵構(gòu)成，進(jìn)一步提升了法律援助的地位，并且將原來(lái)分散在《刑事訴訟法》《律師法》《法律援助條例》及各相關(guān)部門規(guī)范性文中有關(guān)法律援助的規(guī)定進(jìn)行有效統(tǒng)合，明確了法律援助的國(guó)家責(zé)任性和力度，即國(guó)家在立法、司法、行政上為法律援助提供保障的一攬子解決方案。

法律援助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大?！斗稍ā返诙鍡l，刑事案件法律援助范圍增加了“申請(qǐng)法律援助的死刑復(fù)核案件被告人”“缺席審判案件的被告人”，將《法律援助條例中》規(guī)定的“被告人是盲、聾、啞人”的范圍擴(kuò)大為“視力、聽力、言語(yǔ)殘疾人”，民事、行政法律援助范圍新增“確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系”“支付勞動(dòng)報(bào)酬”“生態(tài)破壞損害賠償”，新增申請(qǐng)法律援助不受經(jīng)濟(jì)困難條件限制的情形。

四、我國(guó)法律援助制度的探索

很明顯，我國(guó)法律援助制度建設(shè)具有“先地方，后中央，先法規(guī)，后法律”的特點(diǎn)。法律援助制度建設(shè)不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為國(guó)家為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供的一種法律救濟(jì)，它還體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家對(duì)人權(quán)保障的重視程度，是國(guó)家法治體系中人本主義的人文關(guān)懷一面，反映國(guó)家法治體系的法律溫度。從1999年司法部法律援助中心起草《法律援助法》起，我國(guó)法律援助制度建設(shè)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的立法探索、實(shí)踐檢驗(yàn)，《法律援助法》總體較為完備，進(jìn)步巨大。包括法律援助服務(wù)渠道的延伸、法律援助過(guò)程監(jiān)督監(jiān)管、有關(guān)財(cái)政支持力度的提高等。律師作為法律援助的參與主體以及社會(huì)組織在法律援助中的供給，雖然讓法律援助變得更具多元化的特點(diǎn)，但本質(zhì)上依然是受行政指派領(lǐng)取定額補(bǔ)貼而并非真正意義上的市場(chǎng)化，其實(shí)質(zhì)是行政化供給的延續(xù)。有必要對(duì)法律援助市場(chǎng)化、行政化、社會(huì)化的供給方式進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)。［2］現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題依然很多，例如法援經(jīng)費(fèi)緊張、律師資源嚴(yán)重不均衡，律師對(duì)參與法律援助的整體意愿不高進(jìn)而影響法援服務(wù)質(zhì)量等。應(yīng)對(duì)的主要方向應(yīng)聚焦在通過(guò)制度建設(shè)真正調(diào)動(dòng)法律援助參與各方的積極性，法援參與熱情是參與各方真實(shí)意思的表達(dá)，而不僅僅是依靠法律規(guī)定。建立訴訟保險(xiǎn)制度擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來(lái)源，建立公設(shè)辯護(hù)人制度、明確政府購(gòu)買法律服務(wù)的具體模式，拓寬優(yōu)質(zhì)律師來(lái)源，建立有效辯護(hù)制度、提高法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、探索建立律師參與法律援助的積分獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和績(jī)效評(píng)估提高律師服務(wù)質(zhì)量，加大普法宣傳增強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)都是很有益的借鑒。