張笑然 金 鏡

（阿拉善盟生態(tài)環(huán)境綜合服務(wù)中心，內(nèi)蒙古 阿拉善 750300）

引言

排污許可制度是我國環(huán)境管理中的重大制度改革，為了實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國務(wù)院于2015年12月印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，明確了我國固定污染源排污制度改革工作要求。排污許可制度是一項(xiàng)重大的改革，有利于強(qiáng)化固定污染源的管理，為優(yōu)化環(huán)境建設(shè)起到改善環(huán)境質(zhì)量的重要作用。2021年1月發(fā)布了《排污許可管理?xiàng)l例》，為了能夠更好規(guī)范相關(guān)污染源單位企業(yè)能夠在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中合法排污，從而保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

截止2021年底，全國核發(fā)超過35萬張排污許可證，基本上實(shí)現(xiàn)全國覆蓋。期間還有個(gè)別單位排污問題還未能落實(shí)解決，將繼續(xù)加強(qiáng)督促和落實(shí)整改工作。排污許可制度應(yīng)積極落實(shí)，針對基層排污許可制度實(shí)際問題，建立完善的環(huán)評、執(zhí)法、監(jiān)測等生態(tài)管理系統(tǒng)，積極使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)對固定源排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理，穩(wěn)步推進(jìn)排污許可制度的落實(shí)，為發(fā)展綠色生態(tài)環(huán)境做出重要貢獻(xiàn)。

1.當(dāng)前基層排污許可制度優(yōu)化設(shè)計(jì)中所面臨的挑戰(zhàn)

我國針對排污許可制度的法律法規(guī)在20 世紀(jì)80年代初就有，迄今為止已有30 多年的改革歷史，由于社會(huì)發(fā)展的需要和生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品的不同，排污許可制度也在不斷地優(yōu)化完善中，當(dāng)前我國基層排污許可所面臨的問題還是比較突出，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

1.1 排污許可制度與基層污染源管理手段滯后

排污許可制度與實(shí)際固定污染源在管理中主要有幾點(diǎn)的不足：

第一，排污的檢測技術(shù)和相關(guān)規(guī)范與實(shí)際應(yīng)用中存在較大的偏差，在規(guī)范編制數(shù)據(jù)核算上都有一定差異，導(dǎo)致實(shí)際核查影響環(huán)境真正評價(jià)，從而影響企業(yè)在落實(shí)排污許可證的申報(bào)存在一定阻礙，不能完全反映真實(shí)的排污情況。在排污許可制度規(guī)范中存在頂層指導(dǎo)分離，由于傳統(tǒng)的編制及技術(shù)因素影響，在不同的環(huán)境下針對不同固定污染源與現(xiàn)行的排污許可證規(guī)范無法良好銜接，缺乏實(shí)際應(yīng)用可行性，與現(xiàn)實(shí)排污情況相背離。

第二，排污總量控制權(quán)及交易權(quán)無法形成有效合力。主要是排污的控制模式比較簡單，與基層實(shí)際應(yīng)用有很大的出入，缺乏配套措施，難以形成政策與技術(shù)聯(lián)動(dòng)，如果企業(yè)通過減量減產(chǎn)來滿足環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，很容易挫傷企業(yè)市場發(fā)展的積極性和可行性，這是排污許可制度與基層污染管理的手段相對滯后的一個(gè)重要影響因素。從制度層面講，協(xié)調(diào)的制度建設(shè)能減少不必要的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，有效促進(jìn)企業(yè)的積極性。制度的綜合性和系統(tǒng)性是指導(dǎo)企業(yè)更好地做扎實(shí)排污工作的制度保障，任何企業(yè)都愿意持續(xù)良好地發(fā)展，政府的有力引導(dǎo)能幫助企業(yè)高效發(fā)展。

1.2 企業(yè)排污管理中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不清晰

國家出臺排污許可的相關(guān)法律法規(guī)，能夠很好規(guī)范和約束企業(yè)排污問題，但是事實(shí)上很多企業(yè)在執(zhí)行排污規(guī)定過程中，企業(yè)自身對排污問題的重視力度不夠，缺乏環(huán)保專業(yè)技術(shù)把控，需要整改的地方不到位，對于排污的申報(bào)及落實(shí)工程存在漏洞，甚至于存在偷排的現(xiàn)象。

其次，很多企業(yè)的排污許可證未能及時(shí)更新，排污許可證過期失效也置之不理，所排放污染物不符合排污的新標(biāo)準(zhǔn)。另外，企業(yè)所涉及的排污口不規(guī)范，沒有按照現(xiàn)行的《排污口規(guī)范化整治技術(shù)要求（試行）》進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等問題。這些問題存在原因都應(yīng)歸為企業(yè)排污管理責(zé)任不明確，逃避在排污管理工作中所要承擔(dān)的責(zé)任。對于管理制度的執(zhí)行，應(yīng)該注重動(dòng)態(tài)監(jiān)管和防患于未然，及時(shí)處置未按標(biāo)準(zhǔn)排污行為，杜絕這種先犯后治的管理行為。對于未達(dá)標(biāo)就排放的企業(yè)，要及時(shí)處理，不留下更多的管理疏漏，造成更多的污染。同時(shí)企業(yè)也要自覺遵守相關(guān)法律，做好做足自己的本職工作，不為政府管理帶來麻煩，與政府的引導(dǎo)相配合，發(fā)展與監(jiān)管相結(jié)合，為自己營造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，打造自身持續(xù)良好發(fā)展的堡壘。

1.3 社會(huì)參與環(huán)保排污的管理監(jiān)督積極性不夠

雖然近幾年我國一直在加大環(huán)保工作的宣傳，提升群眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，鼓勵(lì)社會(huì)群眾積極參與環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，對社會(huì)中企業(yè)排污等問題進(jìn)行監(jiān)督管理。但是實(shí)際上參與環(huán)保行動(dòng)積極性不足，社會(huì)公眾參與收到的效果比較小，難以發(fā)揮社會(huì)參與監(jiān)督作用，失去有利監(jiān)督力量。而造成這些問題的主要原因有幾個(gè)方面：

第一，我國相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，沒有明確保障到公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的相關(guān)權(quán)益問題，沒有相關(guān)法律明確保障社會(huì)公眾參與人身權(quán)益，導(dǎo)致一些違法企業(yè)依然是我行我素，任意排污排放，對違法排污者起不到震懾作用，弱化社會(huì)公眾監(jiān)督力量。

第二，相關(guān)的環(huán)境信息公開內(nèi)容比較模糊，配套的政策不夠細(xì)化，執(zhí)法不夠嚴(yán)格等原因，影響公眾參與的積極性。

第三，社會(huì)公眾參與環(huán)保排污監(jiān)督的認(rèn)知不足。

公眾缺乏環(huán)保意識，主要是環(huán)保理念沒有深入民心，環(huán)保教育落實(shí)不到位，或者公眾能夠參與環(huán)境保護(hù)決策的機(jī)會(huì)比較少，影響社會(huì)群眾參與積極性，進(jìn)而影響對環(huán)保概念的認(rèn)知。環(huán)境的保護(hù)關(guān)系到公眾本身的生活質(zhì)量，民眾參與監(jiān)督，能提高政府監(jiān)管層面，有效杜絕企業(yè)“鉆空”違法的問題。民眾是一個(gè)流動(dòng)的監(jiān)管群體，能關(guān)注到多種污染環(huán)境的行為，民眾的參與能及時(shí)揭露隱藏在政府監(jiān)管力度相對薄弱區(qū)域的問題，引導(dǎo)政府及時(shí)打擊違法行為。

1.4 生態(tài)環(huán)境部門對基層排污監(jiān)管保障力度不足

生態(tài)環(huán)境部門對基層排污制度的監(jiān)管力度，在環(huán)境執(zhí)法中管理力度不足，主要表現(xiàn)在一些項(xiàng)目的管理力度不夠大，項(xiàng)目的審批落實(shí)不到位、新污染源在不斷增加，對于一些違法排放經(jīng)整治后效果極差，違法處罰的成本低，合法合規(guī)排放的成本高，不良企業(yè)為了降低經(jīng)營成本，通過偷排偷放以達(dá)到高“利潤”的目的，對違法排污者起不到法律震懾作用。

其次，環(huán)保執(zhí)法部門的工作人員排污專業(yè)素質(zhì)不高，在日常工作中缺乏創(chuàng)新活力，對于新時(shí)代的排污處理問題要具備良好的專業(yè)技能，能夠嚴(yán)格按照排污許可證監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行執(zhí)法檢查。

另外，排污許可執(zhí)法監(jiān)管的信息比較落后，監(jiān)控的污染源環(huán)境的數(shù)據(jù)信息實(shí)現(xiàn)公示的程度低，無法借助信息化力量提升監(jiān)控能力，容易造成信息滯后。對于企業(yè)的違法排污行為，相關(guān)的環(huán)保部門要及時(shí)對其作出鑒定，及時(shí)處置已發(fā)生的污染行為，環(huán)保部門的處置可以提供一個(gè)處置前后的對比認(rèn)定，引導(dǎo)民眾對污染程度感知，避免民眾感性地認(rèn)為發(fā)生了污染行為，但環(huán)保部門認(rèn)定為較為輕微。這樣會(huì)使得民眾誤判自己的監(jiān)督行為是否合理，避免監(jiān)督者與行為責(zé)任人之間產(chǎn)生法律糾紛，引導(dǎo)和形成民眾正常監(jiān)督與法律主體擔(dān)當(dāng)責(zé)任的共創(chuàng)美好環(huán)境的氛圍。

2.排污許可制度基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化策略

排污許可制度是一項(xiàng)重要的工作，要做好排污許可制度在實(shí)踐中的頂層設(shè)計(jì)，將優(yōu)化固定污染源的監(jiān)督和管理制度，將排污許可制度貫徹于整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段，為實(shí)施排污許可制度提供有力數(shù)據(jù)依據(jù)。嚴(yán)格按照我國“十四五”排污許可制“一證式”監(jiān)管體系執(zhí)行，積極完善各個(gè)基層政策體系問題，強(qiáng)化提高能力支撐落實(shí)監(jiān)管，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，從而優(yōu)化排污許可制度的實(shí)施。

2.1 完善排污許可制度，發(fā)揮核心制度作用

在排污許可制度基礎(chǔ)實(shí)踐中要建立完善統(tǒng)一的管理體系，能夠?qū)⒓夹g(shù)規(guī)范體系、管理體系、法律法規(guī)體系等不斷優(yōu)化升級，通過分析不同基層的排污問題并結(jié)合《排污許可管理?xiàng)l例》，將企業(yè)發(fā)展中一些歷史遺留問題、類型等逐步分清，明確好排放標(biāo)準(zhǔn)，將嚴(yán)格按照排放評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。另外還要統(tǒng)一可排放的其他類污染物的相關(guān)排放量信息，通過統(tǒng)一核算準(zhǔn)則，完善核發(fā)排污許可證和環(huán)境評價(jià)問題，通過統(tǒng)一排放量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析，能夠更好明確基層固定污染源。為了能夠更好激發(fā)企業(yè)參與排污許可制度的建設(shè)中，不斷完善社會(huì)群體參與生態(tài)環(huán)境治理體系，形成一個(gè)自上而下，由內(nèi)到外的監(jiān)管體系。企業(yè)排污許可與環(huán)境治理系統(tǒng)有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)行環(huán)境征信制度，將一些違法排污不按要求整改的企業(yè)納入城市環(huán)境征信中，提高企業(yè)違法排污的違法成本和信用成本，有效震懾不法行為；主體監(jiān)管部門應(yīng)聯(lián)合多個(gè)部門共同監(jiān)督企業(yè)排污許可制度管理，多層面全方位發(fā)揮政府力量，有效監(jiān)管企業(yè)排污行為。對一些相關(guān)部門多次要求整改的企業(yè)應(yīng)嚴(yán)懲嚴(yán)罰，建立監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)范依證執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)排污單位“一證式”管理。

2.2 強(qiáng)化企業(yè)依證排污，落實(shí)主體法律責(zé)任

排污許可制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)就必須強(qiáng)化企業(yè)排污管理，提升企業(yè)排污主體責(zé)任意識。排污許可制度中排污許可證的應(yīng)用，就必須嚴(yán)格依法進(jìn)行排污管理，相應(yīng)的排污單位要嚴(yán)格按照相關(guān)排污證實(shí)施“持證排污、合法排污”，嚴(yán)格按證排污，以確保排污中的種類、濃度、排污量等達(dá)到許可標(biāo)準(zhǔn)。排污企業(yè)應(yīng)規(guī)范建立環(huán)境管理臺賬，明確環(huán)境管理臺賬的記錄內(nèi)容，將排污單位的基本信息和生產(chǎn)設(shè)計(jì)運(yùn)行管理信息以及污染防治設(shè)施運(yùn)行情況進(jìn)行準(zhǔn)確有效記錄。應(yīng)注重臺賬保存和備份，要進(jìn)行紙質(zhì)存儲(chǔ)和電子存儲(chǔ)，并由專人定期檢查和維護(hù)管理。從而完善排污證據(jù)鏈并公開排污監(jiān)測分析數(shù)據(jù)，落實(shí)排污企業(yè)的主體法律責(zé)任，不斷提升企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。對于企業(yè)本身的排污行為，如果能實(shí)行電子監(jiān)管系統(tǒng)，對企業(yè)所排污染物設(shè)置相應(yīng)的參數(shù)，形成電子報(bào)警系統(tǒng)和溯源系統(tǒng)，就能第一時(shí)間處置企業(yè)的排污行為，提高政府監(jiān)管效率和打擊頻率，強(qiáng)化打擊力度，杜絕違法行為。

2.3 推動(dòng)社會(huì)積極參與監(jiān)督，提高排污許可實(shí)踐應(yīng)用

要推動(dòng)和發(fā)展社會(huì)公眾積極參與基層排污監(jiān)督工作，首先社會(huì)參與的權(quán)益得到保障。健全排污相關(guān)信息，提高群眾獲取信息的渠道。要積極推動(dòng)企業(yè)公開環(huán)境信息，能夠?qū)⑴盼鄣南嚓P(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)公開，對環(huán)境信息的審核，提高信息準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

其次要積極完善社會(huì)公眾參與排污監(jiān)督的決策機(jī)制，提升社會(huì)公眾參與的效率，在社會(huì)各界的參與中得到不同聲音不同角度的看法和意見，提高社會(huì)群眾參與的積極性和主動(dòng)性。

另外，要積極搭建和拓寬公眾對排污環(huán)保意識提升平臺，發(fā)展全面參與環(huán)保監(jiān)督工作中。要加強(qiáng)校園環(huán)保宣傳教育，還要加大社區(qū)環(huán)保教育宣傳，從不同角度不同方式出發(fā)，鼓勵(lì)群眾參與排污環(huán)保工作，提高社會(huì)群眾參與的積極性和有效性。

2.4 加大監(jiān)督管理力度，提高管理技術(shù)手段

排污的監(jiān)督是需要全面科學(xué)監(jiān)督檢測管理，排污許可證實(shí)施的技術(shù)管理是頂層優(yōu)化設(shè)計(jì)的重要核心能力支撐。結(jié)合信息管理技術(shù)將各個(gè)基層排污環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)劃分，排污單位的排污量及環(huán)境影響問題程度，科學(xué)劃分管理層級，實(shí)施差別化優(yōu)化排污設(shè)計(jì)進(jìn)行分層管理，做到精準(zhǔn)排放達(dá)到減排少排的目標(biāo)，將排污單位的排污量及環(huán)境影響問題程度減少。此外，不斷完善排污許可信息平臺，就共享排污管理平臺，針對各個(gè)排污單位進(jìn)行移動(dòng)執(zhí)法管理平臺、監(jiān)控系統(tǒng)平臺、環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息平臺等，將各個(gè)平臺所檢測的數(shù)據(jù)進(jìn)行共享分析，融合多個(gè)平臺數(shù)據(jù)分析排污企業(yè)情況，結(jié)合大數(shù)據(jù)信息技術(shù)提升排污許可信息的現(xiàn)代化管理手段。要積極加大相關(guān)部門的排污許可監(jiān)督力度，提高監(jiān)督部門工作人員積極性，加強(qiáng)排污事后監(jiān)督環(huán)節(jié)管理流程，將監(jiān)督情況納入政府績效考核中，對事后排污問題進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，應(yīng)不定期不定時(shí)突擊檢查，以確保持證企業(yè)合法規(guī)范排污。以信息平臺為監(jiān)管手段依托，提高基層執(zhí)法力度，為排污證后監(jiān)管提高效率，從源頭上杜絕排污行為，有效提升排污管理水平。

2.5 建立聯(lián)審核查機(jī)制

審批部門在首次申請、重新申請、變更申請排污許可證核發(fā)過程中，應(yīng)按照排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，并根據(jù)職責(zé)分工開展聯(lián)合審查，重點(diǎn)針對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、排放總量、監(jiān)測要求等的準(zhǔn)確性、規(guī)范性。加強(qiáng)現(xiàn)場核查。審批部門應(yīng)在排污許可證核發(fā)前開展現(xiàn)場核查，重點(diǎn)關(guān)注污染治理設(shè)施、排放口、在線監(jiān)測設(shè)備安裝情況等，并結(jié)合現(xiàn)場核查的問題，幫扶企業(yè)做好排污許可證申領(lǐng)工作。加大技術(shù)評估。審批部門可以委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對排污許可證申請材料、填報(bào)情況進(jìn)行技術(shù)評估，并對技術(shù)評估報(bào)告意見負(fù)責(zé)。建立標(biāo)準(zhǔn)庫。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)定期匯總國家生態(tài)環(huán)境政策、排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南等信息，并推送至全國排污許可證管理信息平臺。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。強(qiáng)化排污許可審批、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)信息共享，實(shí)現(xiàn)排污許可日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管全閉環(huán)。強(qiáng)化線上監(jiān)管。依托全國排污許可證管理信息平臺，以在線數(shù)據(jù)、執(zhí)行報(bào)告數(shù)據(jù)為主，進(jìn)行非現(xiàn)場執(zhí)法，減少現(xiàn)場檢查次數(shù)。

結(jié)語

綜上所述，隨著國家重視環(huán)境發(fā)展問題，優(yōu)化排污許可制度的頂層設(shè)計(jì)，提高相關(guān)部門監(jiān)管力度，加大宣傳環(huán)境保護(hù)教育，推動(dòng)全民參與環(huán)?；顒?dòng)，提升環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。此外強(qiáng)化排污單位依證排污，積極落實(shí)排污單位責(zé)任意識，還應(yīng)結(jié)合信息化科學(xué)技術(shù)手段不斷優(yōu)化。構(gòu)建一個(gè)立體的排污制度引導(dǎo)、行為體系和監(jiān)管體系，全面提升排污管理水平，創(chuàng)造美好環(huán)境。