李 健 王運彬/湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院

黨的十九大報告提出了“打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的重要論述。2020年6月20日新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”）明確指出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”。2021年，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求“鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)”。這不僅顯示了我國檔案治理結(jié)構(gòu)由原先的“國家主導(dǎo)”向“黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元化治理”轉(zhuǎn)變，也為各種社會力量通過符合法律的途徑參與檔案治理提供了重要契機。

目前所倡導(dǎo)的“公眾參與”模式雖然在檔案治理形式上突破了單個主體的局限，跳出了單純強調(diào)國家參與檔案治理的思路，但在本質(zhì)上仍是“一元”治理，主導(dǎo)權(quán)在國家，也就意味著檔案治理中的社會力量參與檔案事務(wù)必須依靠公權(quán)力的“釋放”。因此，參與式檔案治理模式如果對社會環(huán)境、利益追求、文化觀念、利弊得失、社會需要等核心問題避而不談或泛泛而談，最終只會導(dǎo)致檔案治理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡[1]。筆者對多元主體參與檔案治理的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實需求、實施路徑等展開論述，以期推動檔案治理實現(xiàn)從共生到共贏，進而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 參與式檔案治理研究現(xiàn)狀及述評

筆者對“參與式檔案”相關(guān)文獻(xiàn)進行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究主要集中于參與式檔案治理主體的劃分和歸納、檔案治理模式的總結(jié)和概括、參與式檔案治理的必要性和可行性等層面。第一 ，參與式檔案治理主體可以劃分為公眾參與、同類型部門或機構(gòu)參與（博物館、圖書館、文化機構(gòu)等）[2][3]。第二，參與式檔案治理模式學(xué)界主要分為“無政府主義”的公眾直接參與型[4]、合約視角下委托方—代理方參與型（具體表現(xiàn)檔案眾包）[5]、檔案志愿者服務(wù)[6][7]。第三，參與式檔案治理的必要性研究上學(xué)者認(rèn)為檔案“泛化”現(xiàn)象引起參與式檔案治理主體的擴張，急需越來越多重要領(lǐng)域與其他專業(yè)人士共同參與檔案治理[8]，此外協(xié)同理論與現(xiàn)行制度均為參與式檔案治理的可行性提供指導(dǎo)[9]。

現(xiàn)有參與式檔案研究積累了豐富的成果，但相關(guān)理論研究還存在不足。第一，沒有分析多元協(xié)同可能帶來的風(fēng)險問題。目前有關(guān)“參與式檔案”相關(guān)研究中，學(xué)者們囿于理性預(yù)期，對該理論的局限性關(guān)注不夠。第二，關(guān)于多元主體存在“價值優(yōu)先”和“立場優(yōu)先”的預(yù)先判斷。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為多元主體參與檔案治理模式還存在的問題在于政府放權(quán)和讓權(quán)還不夠徹底，應(yīng)然論證只要給參與主體更多的權(quán)利自由，檔案治理績效就肯定會提升。第三，從理論視角強調(diào)了多元主體參與檔案治理的重要性，但忽略治理權(quán)力分配和形成機制，片面強調(diào)去中心化、去規(guī)范化甚至是去國家化的檔案治理權(quán)力分享和制衡機制。

2 參與式檔案治理面臨的主要困境

2.1 參與式檔案治理主體在治理價值追求上存在沖突

檔案價值的多元化表達(dá)（經(jīng)濟價值、文化價值、社會和環(huán)境價值等）使得參與檔案治理的各利益主體都有自己的邏輯思維和利益追求，都在努力追求自身利益的最大化，利益觀念被空前強化，利益關(guān)系逐漸變得復(fù)雜。如，市場主體參與檔案治理追求的是利潤最大化，關(guān)注的是實際經(jīng)濟價值的產(chǎn)出值，因此在價值追求上遵循的是市場機制邏輯；而部門或機構(gòu)在參與檔案治理中主要追求的是社會效益的最大化，在價值追求上遵循的是政府的行政邏輯。這就導(dǎo)致兩套價值取向所遵循的組織運行邏輯有著天然的互斥性。而且在多元主體融合參與檔案治理行動中也許有著多套價值取向的互斥，具體體現(xiàn)在文件生命周期理論從檔案運動形態(tài)的角度分為現(xiàn)行、半現(xiàn)行、非現(xiàn)行三個主要階段，不同的階段代表檔案價值形態(tài)明顯的差異性，進而決定了檔案參與主體的不同、追求的價值取向也不同。

2.2 參與檔案治理主體的職責(zé)不同可能導(dǎo)致低效治理

目前關(guān)于參與式檔案治理主體的討論以及具體實踐基本上是以國家為主，受政策與業(yè)務(wù)關(guān)系的影響，檔案治理出現(xiàn)“政出多門”的窘境，具體來說，在參與檔案治理機構(gòu)或部門的職責(zé)分配中，對同一問題可能會有多個部門參與治理，或者會出現(xiàn)對同一現(xiàn)象采用不同“部門法”進行治理。如發(fā)生檔案違法行為時，多個部門會參與進來進行協(xié)調(diào)處理，這些部門如公安部門、司法部門、工信部門、檔案主管部門甚至是宣傳部門、新聞出版部門等，它們按照自身治理領(lǐng)域的不同各司其職。此外，在檔案管理工作中，不同部門系統(tǒng)還會根據(jù)自身業(yè)務(wù)的特點設(shè)置不同的規(guī)范。上述“拼湊式”治理模式極易造成本部門只關(guān)注本部門的治理風(fēng)險，甚至可能不會有太高的效率。

2.3 社會主體參與檔案治理弱化國家的治理主導(dǎo)權(quán)

邁克爾·曼在《社會權(quán)力的來源》中說“國家能力強弱主要取決于政府是否具備控制社會的基礎(chǔ)權(quán)力”。一方面，強國家能力意味著國家對社會控制力的增強，主要體現(xiàn)在行政科層管理自上而下的令行禁止，集中的決策機制以及高效的機構(gòu)可以獲取大量資源，實現(xiàn)檔案治理水平的提升[10]。另一方面，以社會公眾以及企業(yè)機構(gòu)為代表的參與檔案治理主體大量加入又與上述集中決策發(fā)生矛盾，使得國家與社會公眾之間在檔案資源調(diào)動與檔案治理權(quán)力分配上產(chǎn)生沖突。甚至社會公眾可能會對檔案治理組織規(guī)則反向逾越，如若不能形成良性的檔案治理，發(fā)生違反社會道德行為或當(dāng)檔案倫理無法判定時，可能會不斷透支未參與檔案治理公眾對政府的社會期待和社會信任，抑制群眾參與檔案治理的積極性。

3 多元主體協(xié)同參與檔案治理的理論基礎(chǔ)

3.1 理論依據(jù)：協(xié)同理論中的多主體合作

“協(xié)同共治”被視為一種相對較新的治理概念應(yīng)用于多個領(lǐng)域，在企業(yè)管理中的協(xié)同更多指的是企業(yè)“合并”[11]，在公共管理中協(xié)同則是指兩個或兩個以上的業(yè)務(wù)單位在規(guī)模經(jīng)濟背景下一起合作或者直接進行產(chǎn)業(yè)重組以節(jié)約成本、提高資源產(chǎn)出、開拓新市場、創(chuàng)造新價值，經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為協(xié)同合作是更好地利用資源的過程，包括制造設(shè)施等實物資產(chǎn)，以及無形財產(chǎn)（如品牌名稱、客戶知識、技術(shù)專長和企業(yè)文化等）[12]。在最新研究中，Harwood認(rèn)為“協(xié)同理論來自希臘語synergos，意思是一起工作”[13]。這就需要政府、業(yè)務(wù)部門或檔案管理部門提供多主體參與交流的平臺，通過公平對話、協(xié)商合作來完成共同目標(biāo)，這正是協(xié)同共治思維的體現(xiàn)。企事業(yè)單位、非營利部門（第三方公益組織）、個人等廣泛利益相關(guān)者在共同目標(biāo)和相互信任的基礎(chǔ)上積極參與交流決策。新修訂《檔案法》第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”的表述是對協(xié)同理論制度的回應(yīng)。

3.2 政策依據(jù)：參與式檔案治理的政策支持

黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與的社會法治體系?！盵14]在此背景下，新修訂《檔案法》第七條、第九條、第十條、第二十八條、第二十九條均對不同業(yè)務(wù)部門之間能夠在檔案信息資源按需共享、鼓勵社會力量支持檔案事業(yè)發(fā)展等做了相關(guān)規(guī)定，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也明確要求“加強部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)”?？梢?，參與式檔案治理是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，構(gòu)建參與式檔案治理模型也成為我國社會治理的創(chuàng)新方向和各級政府社會治理的行動指南。綜合而言，在政策保障下，參與式檔案治理表現(xiàn)出多元主體融合協(xié)同、開放式協(xié)同以及以人民為中心的治理體系特點。

4 多元主體協(xié)同參與檔案治理的現(xiàn)實需求

4.1 檔案治理難度提升急需社會多主體參與

一是檔案治理數(shù)量逐年增長。據(jù)統(tǒng)計，我國檔案館館藏檔案數(shù)量整體呈增長趨勢，到2018年我國檔案館藏檔案數(shù)量達(dá)到75051萬卷、萬件，較2017年增加9680萬卷、萬件，同比增長14.81%；2019年我國檔案館藏檔案數(shù)量達(dá)到82851萬卷、萬件，同比增長10.39%[15]。檔案數(shù)量的爆炸式增長導(dǎo)致國家單一治理模式的“力不從心”，在財力、人力、物力投入方面有限，檔案治理面臨著“人少事多”“管不了、管不好”的現(xiàn)實困境。二是檔案治理空間拓展。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等為代表的新一代科技革命催生了新的檔案治理模式，檔案治理不再囿于傳統(tǒng)線下參與，而是更多融入“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，“互聯(lián)網(wǎng)+檔案信息開發(fā)”“互聯(lián)網(wǎng)+檔案信息傳播”等成為新業(yè)態(tài)、新模式，但這也催生了檔案資源容易被泄露、檔案內(nèi)容極易修改、檔案信息隱私被侵犯以及檔案違法取證判定、檔案證據(jù)保存、跨區(qū)域檔案治理變得更加困難。因此，現(xiàn)代檔案治理的治理難度、治理數(shù)量，都遠(yuǎn)超傳統(tǒng)檔案治理。

4.2 政府檔案治理權(quán)的適當(dāng)下放或分配是檔案治理的重要途徑

國家在開展檔案治理過程中追求難度不大、投入不多、風(fēng)險不強以應(yīng)對檔案治理難度膨脹以及治理空間不斷拓展的問題顯然是“偽命題”，因此很大程度上政府將檔案控制權(quán)適當(dāng)下放或分散授予社會主體應(yīng)該是一種出路。目前在政府部門單一治理模式下面臨與日俱增的海量檔案信息資源，尤其是“存量數(shù)字化、增量電子化”所帶來的質(zhì)地、數(shù)量、構(gòu)成等業(yè)已轉(zhuǎn)變的資源形態(tài)時，“檔案信息資源開發(fā)工作”“檔案文化產(chǎn)品供給工作”“檔案信息/文化服務(wù)”工作變得越來越“不容易”時，一元治理局限所帶來的問題就暴露無比[16]。此外，檔案部門事事親為當(dāng)“全能型選手”，也會使得政府部門進入越管越多、越管越難的惡性循環(huán)中。如，由于特殊歷史緣由，我國各地檔案館都保存了極具地方特色和歷史原貌的檔案，外文檔案就需要外語專業(yè)人士參與、古文檔案需要歷史專業(yè)人員參與。

4.3 開放式互動協(xié)作模式是參與式檔案治理的新業(yè)態(tài)

檔案部門所擁有的檔案資源數(shù)量之豐富、規(guī)模之龐大、種類之繁多，在當(dāng)今絕對可以稱為一座巨大的資源寶庫。如果檔案部門僅開展傳統(tǒng)檔案工作，財力、人力、物力尚可支撐，但要將工作衍生至面向用戶的增值產(chǎn)品服務(wù)或?qū)n案資源融入市場實現(xiàn)經(jīng)濟價值獲得邊際效益時，檔案機構(gòu)很難同時兼顧效益的兩端，更何況新時代檔案館已經(jīng)被賦予了“傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進文化，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀”的重要使命。打破檔案管理機制與體系的相對封閉、重組利益格局、破除管制壁壘，積極與社會、與用戶、與市場溝通，構(gòu)建以互動、合作為特點的共同的價值創(chuàng)造流程，將除本身之外的一切社會力量視為幫助自己完成工作的一種補充力量，促進檔案部門由“管理型”向“治理型”轉(zhuǎn)變應(yīng)該是檔案治理未來發(fā)展的新業(yè)態(tài)。

4.4 社會力量參與檔案治理是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型的重大機遇

傳統(tǒng)的經(jīng)驗政治理論和規(guī)范政治理論之間關(guān)系的具體解讀阻礙了對新組織形式和社會參與的辯證法如何將民主的意義超越現(xiàn)有領(lǐng)域假設(shè)的理解。更重要的是，嚴(yán)格遵守多元主體融合參與的民主模式在反對新型國家治理類型興起的環(huán)境下似乎不可信，具體來說就是利用社會力量參與治理使得“公權(quán)”和“私權(quán)”之間的界限變得越來越模糊，治理模式從“一體”（分層組織）到“多元”（分散和水平組織）轉(zhuǎn)變。但大量案例以及理論研究表明，“民主的市場化”、所有人的平等、命運共同體等都號召社會力量參與治理。因此，關(guān)于“社會力量的興起和發(fā)展是一種雄厚的社會資本，社會資本也是生產(chǎn)力，社會資源的壯大有助于解決社會運行中的難題”理念背景下的第三方或第三方部門（從范圍上講是指不屬于第一部門政府和第二部門企業(yè)的其他所有組織的集合）在回應(yīng)社會問題、供給公共物品、進行公共事務(wù)管理中具有獨特優(yōu)勢。

5 多元主體協(xié)同參與檔案治理的實施路徑

5.1 明確主體角色，劃清檔案權(quán)利邊界

檔案治理主體是治理結(jié)構(gòu)和治理機制的基礎(chǔ)，從治理結(jié)構(gòu)上看，參與檔案治理都強調(diào)多元融合治理主體在治理中的作用，原因在于沒有任何單獨的個體擁有解決復(fù)雜問題所需要的所有信息和知識。在這種背景下引入多主體參與的合作治理、協(xié)同治理、互動治理，突出檔案治理的去中心化和去管制化顯得尤為重要[17]。由于多元融合協(xié)同涉及主體比較“龐雜”，如基于社會主體的市場組織部分，20世紀(jì)80年代新自由主義作為一種親市場的意識形態(tài)，被視為一種有效的、極佳的資源配置場域，甚至一度被認(rèn)為是解決社會問題的最佳手段，受到極力推崇，由此產(chǎn)生的市場主體在“商業(yè)化運作”中“唯利是圖”的心理引起社會大眾的抵觸。因此市場主體組織應(yīng)該擔(dān)負(fù)起社會責(zé)任，在追求經(jīng)濟價值的同時也需強調(diào)社會責(zé)任，傳播社會主義核心價值觀，尤其是對于檔案資源，它是民族記憶、國家記憶的重要體現(xiàn)。國家也不能一味地放權(quán)，應(yīng)從全局出發(fā)，對市場組織做出戰(zhàn)略性調(diào)整。

5.2 形成治理共識，完善檔案治理機制

一方面，要形成從“行政主導(dǎo)”走向“協(xié)同共治”的參與檔案治理理念。傳統(tǒng)強調(diào)政府主體的科層治理模式有些時候忽略了社會公眾的意愿，為解決這一問題，檔案管理機構(gòu)引導(dǎo)更多社會主體參與檔案治理，強調(diào)檔案事務(wù)中參與主體的多元化及其相互之間的平等對話，“協(xié)同共治”可以為行為者之間超越命令和控制的互動提供新的和替代的途徑[18]，通過這種形式，傳統(tǒng)的以“行政主導(dǎo)”的分層或自上而下的管理模式將得到極大改善（新修訂《檔案法》第七條、第九條、第十條均有體現(xiàn)）[19]。另一方面，要樹立檔案資源從“官方”向“非公共化”“平民化”轉(zhuǎn)變的檔案治理理念。在現(xiàn)代檔案事業(yè)開始后的一段時間內(nèi)，檔案被普遍理解為“主要作為社會公共行政事務(wù)的客觀記錄”，唯有政府機關(guān)產(chǎn)生的記錄才能成為檔案，由此檔案資源體系在較長一段時間內(nèi)由單一的“公共檔案”所組成。而新修訂《檔案法》第一條指出，“本法所稱檔案，是指過去和現(xiàn)在的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人從事經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”，這徹底顛覆了“公共檔案”的理念，“非公共化”“平民化”“草根檔案”也應(yīng)該納入檔案收集范疇，當(dāng)然這一前提是邀請更多社會主體參與。

5.3 整合組織機構(gòu)，建立合作伙伴關(guān)系

在檔案治理目標(biāo)、方式和結(jié)構(gòu)不斷提升改進的過程中，聯(lián)動、整合、協(xié)同機制的良性循環(huán)需要政府、市場、社會之間的持續(xù)互動。多元融合治理模式并不是強調(diào)“誰主誰次”和“誰強誰弱”的區(qū)分，而是突出了治理模式的多元一體，木桶定律強調(diào)一桶水要裝滿必須每塊木板都一樣平齊且無破損，不是強調(diào)最高的、但也不忽視最短的那塊木板。從這個意義上講，整合組織機構(gòu)實現(xiàn)多元融合治理既是一種新的檔案治理結(jié)構(gòu)也是一種新的檔案治理機制。多元融合協(xié)同的參與式檔案治理模式讓各參與主體在權(quán)力運作上都超出了原始職能或?qū)傩赃_(dá)成功能上的再組合，更是單維度檔案治理即只履職傳統(tǒng)的檔案收集、整理、統(tǒng)計等向多維度檔案治理即重視檔案文化價值的發(fā)揮、記憶價值的體現(xiàn)等更高層次檔案治理的轉(zhuǎn)變。由此，整合組織機構(gòu)可以進一步理解為，政府與市場聯(lián)動提升檔案經(jīng)濟價值，發(fā)揮經(jīng)濟效益；政府與社會協(xié)同能調(diào)動更多社會主體參與檔案治理的積極性，凝聚社會關(guān)于檔案價值的共識，產(chǎn)生社會效益。

5.4 利用技術(shù)賦能，打造數(shù)字治理體系

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，習(xí)近平總書記在會上提出“要把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐”[20]。《指導(dǎo)意見》提出要打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數(shù)字化服務(wù)體系，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路。新修訂《檔案法》第四十一條也明確指出要“推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”。因此，檔案部門可以利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等平臺，打破原有管理規(guī)則、管理秩序和管理話語權(quán)，建立跨部門、跨層級的多元融合協(xié)同參與治理模式，回應(yīng)“拼湊式”“碎片化”治理弊端，催化檔案部門機制轉(zhuǎn)型進程，改變與社會公眾的互動模式，公眾也可以通過網(wǎng)絡(luò)參與向檔案管理部門表達(dá)愿望、陳述意見、分享檔案治理方案，讓參與檔案數(shù)字治理模式既為廣大社會公眾服務(wù)，也讓多元主體成為檔案管理部門服務(wù)供給的共同生產(chǎn)者，形成在技術(shù)環(huán)境下政府與多元主體共謀檔案事業(yè)發(fā)展的共治路徑，激發(fā)多元主體的主人翁精神。