李小玲，王統(tǒng)戰(zhàn)

（甘肅省天水市農(nóng)村經(jīng)濟指導服務(wù)中心，甘肅 天水 741000）

清水縣遠門鎮(zhèn)新石村地處天水市東北部，耕地資源稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境較差，隨著城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的打破，越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工，導致該村農(nóng)業(yè)勞動力不斷外流，致使很多農(nóng)民放棄了對自己承包地的耕種，造成局部出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。清水縣遠門鎮(zhèn)新石村按照《清水縣2021年鄉(xiāng)村特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)提升行動實施方案》，堅持把撂荒地復耕復種作為嚴守耕地紅線、保障糧食安全的重要抓手，提出了“因地制宜、集中推進、分類治理、機械先行”的思路，列出了撂荒地整治時間表和路線圖，扎實開展農(nóng)村撂荒地整治專項行動，探索總結(jié)出了具有新石特色的經(jīng)驗和做法，實現(xiàn)“荒地變良田”。截至目前，全村已經(jīng)完成撂荒地復墾30 hm2，完成農(nóng)作物復耕種植30 hm2，其中玉米17.67 hm2、馬鈴薯11 hm2、蔬菜 1 hm2，其他作物 0.33 hm2。

1 耕地撂荒原因分析

截至2020年底，新石村全村現(xiàn)有勞動力683人，長期外出務(wù)工人員474 人，占69.4%，尤其是18～45 歲外出務(wù)工人員占比達到90%以上。全村撂荒地達到30 hm2，占全村總耕地面積的11.5%，致使土地（承包地）資源浪費，生態(tài)環(huán)境受到影響，給糧食安全帶來隱患。耕地撂荒主要原因有以下幾個方面。

1.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益不高

全村有耕地260.93 hm2，全部屬黃土梁卯山旱地，是典型的雨養(yǎng)旱作農(nóng)業(yè)，年日照時長2 100 h，年均氣溫8～10 ℃，年降水量590 mm 左右。由于有效積溫少，不利于發(fā)展各類經(jīng)濟作物，只能種植傳統(tǒng)的糧食作物，經(jīng)濟效益低下，特別是化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)資價格始終在高位運行，農(nóng)產(chǎn)品運輸成本居高不下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷增加，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收空間不斷縮小，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟尤其是糧食生產(chǎn)始終面臨著收支相抵甚至入不敷出的困境，種糧越多越虧本的問題凸顯。

1.2 農(nóng)業(yè)面臨自然和市場雙重風險

近年來，天水市極端性災(zāi)害天氣發(fā)生頻率高，新石村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，防范和抵御自然災(zāi)害的能力不強，自然風險加大，加之農(nóng)民組織化程度低，市場意識不強，防范市場風險的能力差，農(nóng)業(yè)不時處于“賣難”和增產(chǎn)不增收的困境。

1.3 勞動力溢出現(xiàn)象嚴重

新石村多年的種植模式解決溫飽及豐衣足食可以順利實現(xiàn)，但要實現(xiàn)“富起來、美起來、強起來”，光靠一家一戶幾畝承包地還存在較大的難度。特別是新石村50 歲以下的人長居村中務(wù)農(nóng)耕作的特別少，年輕人對農(nóng)業(yè)耕作更是一竅不通。尤其是該村好的初中和高中已經(jīng)走向集聚化、重點化、城鎮(zhèn)化，為了孩子能夠上一個好的學校，父母不得不放棄耕作，雙雙進城打工，母親做飯，父親打工養(yǎng)家，供孩子上學，所以出現(xiàn)了教育屬地化遷移，致使承包地出現(xiàn)撂荒的現(xiàn)象。

1.4 外引內(nèi)流困難

新石村80%農(nóng)戶承包地都是山坡旱作農(nóng)業(yè)耕地，生產(chǎn)條件相對較差，土地外向流轉(zhuǎn)相對困難。有些耕地即便不收租金也沒人愿意耕種，被迫撂荒。村中由于缺乏勞動力，留在村中的農(nóng)戶為了不使自家的耕地不至于撂荒，也僅僅耕種自己的承包地。

1.5 動物危害造成減產(chǎn)

隨著國家對自然資源保護政策力度的加大，退耕還林補貼政策得到了很好地落實。新石村處于大山，山草林木得到了極大地修復，生態(tài)環(huán)境得到了極大的改善，山林中的野生動物數(shù)量也出現(xiàn)了幾何式增長，在一定程度上給農(nóng)作物生產(chǎn)造成了一定影響。據(jù)村民反映，山雞對春季玉米苗的啄食損害程度一年比一年嚴重，每年都要進行多次補種。野豬拱食馬鈴薯、玉米、油菜等農(nóng)作物，有時造成單位面積減產(chǎn)20%以上。從某種程度上看，也是造成農(nóng)戶撂荒土地的一個原因。

綜合分析：首先，立地條件差，種植比較效益低下是撂荒地形成的先決條件。其次，農(nóng)民外出務(wù)工收入增加形成了虹吸效應(yīng)，外出務(wù)工人數(shù)逐年增加。同時，一些家長為了陪伴孩子就讀，短期在縣城務(wù)工，加劇了耕地撂荒程度。

2 治理方式及成效

2.1 開展摸底調(diào)查

清水縣《關(guān)于開展全縣撂荒地摸底調(diào)查的通知》下發(fā)后，新石村兩委班子和駐村工作隊主動作為，提高思想認識，堅持把撂荒地整治工作作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的一項重要工作來抓，嚴守耕地紅線，確保糧食安全，組專班、抓重點、強措施，整合包村干部、駐村工作隊、公益性專崗等力量，對撂荒地塊屬性、農(nóng)戶家庭實際情況、撂荒真實原因以及農(nóng)戶對該地塊復耕復種的意愿，是否同意流轉(zhuǎn)或由村兩委代管等信息精確記錄，建立撂荒地塊個體檔案，按照“定人、定責、定田”的要求，采取包片整治。同時，通過走訪撂荒地農(nóng)戶，對有意向開展復耕復種的農(nóng)戶進行摸底，對確有困難，但自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶登記造冊，對不具備條件整治的，積極動員，講清法規(guī)政策，登記造冊，建立臺賬，列入長期整治臺賬，跟蹤整治，做到了“因戶施策，集中攻堅”。

2.2 大力營造輿論氛圍

通過撥打電話、微信群發(fā)、村級大喇叭等方式向廣大農(nóng)戶宣傳《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》和撂荒地整治的重大意義，同時及時宣傳縣上撂荒地整治政策及補助標準，讓群眾知曉承包義務(wù)，履行承包經(jīng)營責任，積極復耕復種兌現(xiàn)補助資金，充分調(diào)動了農(nóng)戶復耕的積極性，進一步提高了撂荒地整治效率。

2.3 實行分類指導

認真分析撂荒原因，緊盯重點區(qū)域、整片撂荒、棄耕農(nóng)戶，破解撂荒難題，解決瓶頸問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索撂荒地整治新路徑、新辦法。對復耕復種意愿強烈的農(nóng)戶提供政策和物質(zhì)支持；對不愿或無力開展復耕復種的農(nóng)戶，鼓勵其把耕地交由親屬代種或流轉(zhuǎn)給村辦合作社進行種植；對連續(xù)2年棄耕撂荒的,由村委會下發(fā)復耕通知書，將惠農(nóng)補貼與耕地地力保護力度掛鉤，嚴格落實“誰種誰補，不種不補”政策，增強農(nóng)民愛惜耕地的自覺性，確保享受補貼耕地不撂荒。

2.4 積極開展技術(shù)指導

在撂荒地集中的區(qū)域，結(jié)合農(nóng)時，銜接縣、鄉(xiāng)農(nóng)技人員、駐村幫扶工作隊進村入戶開展宣傳和技術(shù)指導服務(wù)，對合作社代耕代種的11 hm2地膜馬鈴薯，由對口幫扶單位天水市農(nóng)機化技術(shù)推廣站和天水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目服務(wù)中心聯(lián)合進行技術(shù)指導，對馬鈴薯覆膜播種機進行現(xiàn)場操作培訓，對部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能弱的農(nóng)戶開展“一對一”幫扶，確保撂荒地整治成效。

2.5 創(chuàng)新推廣整治模式

在耕地撂荒整治過程中，探索總結(jié)出“四個推進”整治模式。一是推進自耕自種、代耕代種。通過宣講政策，積極動員，對有意愿自種又無力耕種的農(nóng)戶，鼓勵其調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，自行復耕復種。對有意愿耕種但無勞力耕種的農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行委托親友代耕代種。二是推進新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。對常年在外打工、經(jīng)商無人耕種的耕地，通過電話咨詢，講清法律及政策要求，指導農(nóng)戶與合作社簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，由村辦合作社——長義種養(yǎng)殖農(nóng)民合作社通過土地流轉(zhuǎn)種植地膜馬鈴薯。三是推進示范帶動。村兩委通過積極銜接，與天水豐收農(nóng)業(yè)公司簽訂了馬鈴薯訂單協(xié)議，由公司提供馬鈴薯原種隴薯7 號，合作社負責種植，收獲后由公司按照市場價收購，保證了集中連片種植的示范帶動效應(yīng)。

3 存在問題

3.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

清水縣遠門鎮(zhèn)新石村平地少、山地多，耕地零星分散，田間道路坎高、狹窄，大多沒有農(nóng)機下田坡道，農(nóng)機化利用率低，影響耕種效率。加之缺少灌溉條件，農(nóng)戶耕種投入大、成本高，造成耕地撂荒地成因多。

3.2 思想認識有待提高

個別基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組群眾對撂荒地整治的重視程度還有待提高，認為農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工、土地無人耕種、種糧效益比較低下是正?，F(xiàn)象，沒有從保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的高度認識到耕地撂荒整治的重要性。

3.3 資金投入不足

全面完成復耕，持續(xù)保持不撂荒，改善撂荒地種植條件，需要大量人力、物力和財力，由于縣（區(qū)）財政資金有限，投入不足，一定程度上影響了撂荒地整治的進度和質(zhì)量。

4 對策建議

4.1 堅持分類推進

探索發(fā)展“土地托管”“土地股份合作”等模式，引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序規(guī)范流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。緊盯土地撂荒重點區(qū)域、棄耕農(nóng)戶，分區(qū)分類分析研究土地撂荒的深層次原因，堅持因地制宜、分類施策，制定有針對性的實施方案，拿出切實管用的辦法措施，確保土地撂荒問題得到有效解決。盡可能將符合條件的撂荒地納入高標準農(nóng)田建設(shè)范圍，落實配套資金，開展撂荒地宜機化改造，改善種植條件，推進撂荒地整治。

4.2 發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)

以“4+2”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主導，以“五小”產(chǎn)業(yè)、“短平快”產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟為補充，實施好蘋果、馬鈴薯、中蜂、核桃、花椒等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。積極爭取協(xié)調(diào)項目資金，改善村級道路和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，進一步落實中央及省、市、縣有關(guān)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，為在外務(wù)工、經(jīng)商人員搭建好回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺，推進鄉(xiāng)村人才的回流，促進鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵回鄉(xiāng)各類人才創(chuàng)建合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營組織，引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)走規(guī)?；?、標準化經(jīng)營之路，讓昔日的“撂荒地”變?yōu)檗r(nóng)民群眾發(fā)家致富的“聚寶盆”。

4.3 健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

大力推廣土地托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等服務(wù)模式，組織農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社和其他新型主體開展專業(yè)化服務(wù)，實現(xiàn)小農(nóng)戶專業(yè)化、標準化、集約化、規(guī)?；?jīng)營和機械化生產(chǎn)，引導和支持龍頭企業(yè)建立區(qū)域性農(nóng)機綜合服務(wù)中心，根據(jù)小農(nóng)戶需要提供專業(yè)化服務(wù)。

積極落實惠農(nóng)政策，將耕地地力保護補貼發(fā)放與耕地利用掛鉤，增強農(nóng)民愛惜耕地的自覺性，確保享受補貼耕地不撂荒。對整治撂荒地復耕種植農(nóng)作物的，財政給予分類獎補，對于農(nóng)戶自己復耕種植糧食等作物（或交由他人代耕代種、托管）和新型經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)撂荒地復耕種植糧食等農(nóng)作物的，分別給予一定的獎補，充分調(diào)動農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的積極性。

4.5 發(fā)揮村級集體股份合作社帶動作用

村兩委要充分發(fā)揮村級集體股份合作社功能，以資源有效利用、混合經(jīng)營為主要實現(xiàn)形式，按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔”的原則，鼓勵和引導村集體成員，以土地承包經(jīng)營權(quán)折股入社，開展村級集體股份經(jīng)濟合作社工作。即使是撂荒地也要首先弄清“三權(quán)”權(quán)屬關(guān)系，簽訂量化入社合同，穩(wěn)定承包權(quán)，堅持所有權(quán)，激活經(jīng)營權(quán)，遵循“平等協(xié)商、依法、自愿、有償”的原則，創(chuàng)新土地經(jīng)營機制，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營。按照“統(tǒng)一規(guī)范、自愿有償、集中經(jīng)營、社負盈虧”的原則，由村兩委牽頭，引導農(nóng)戶復耕撂荒地，或者折價入股村級集體股份合作社，讓農(nóng)民自愿將土地經(jīng)營權(quán)折價入股，便于統(tǒng)一布局、集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出效益。村集體股份合作社與外部實力強的農(nóng)業(yè)龍頭公司開展多種形式的合作，建立新的復合型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司，推行“集體+公司+合作社+農(nóng)戶”的模式，把分散經(jīng)營整合起來，使企業(yè)和農(nóng)戶成為利益共同體。