張 巨
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分案環(huán)節(jié)是人民法院案件流轉(zhuǎn)的一個(gè)小環(huán)節(jié),卻是十分重要的環(huán)節(jié),是關(guān)乎司法公信力、對(duì)公正性有極高要求的環(huán)節(jié),也是極具挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性的環(huán)節(jié),這點(diǎn)一直以來(lái)為業(yè)內(nèi)外人士所忽視。我們應(yīng)當(dāng)高度重視分案機(jī)制的構(gòu)建,以此推動(dòng)法院各項(xiàng)工作的整體良性發(fā)展。
根據(jù)分類不同,主要有以下三組關(guān)于分案機(jī)制的模式。從操作方式上,可分為人工分案與電腦分案;從績(jī)效衡量上,可分為比例系數(shù)分案與概率隨機(jī)分案;從力量整合上,可分為團(tuán)隊(duì)型分案與大循環(huán)分案。對(duì)上述三組分案模式利弊的深入分析,是構(gòu)建科學(xué)化分案機(jī)制的前提。
人工分案是傳統(tǒng)的案件分配方式,此種案件分配方式的初衷是靈活調(diào)配審判力量,從而最大程度提高辦案質(zhì)量和效率。但這種分案方式目前看存在著明顯缺陷,主要表現(xiàn)為:1.庭長(zhǎng)擁有完全的案件分配權(quán)和管理權(quán),分案隨意性過(guò)大。庭長(zhǎng)根據(jù)自己的主觀意愿甚至是個(gè)人好惡進(jìn)行分案,缺乏一定的約束力,這樣的分案機(jī)制顯然是不能滿足科學(xué)性的基本要求;2.影響法官之間的公平競(jìng)爭(zhēng),減損隊(duì)伍的凝聚力。庭長(zhǎng)有案件的分配權(quán),難免在分案上有所側(cè)重,從而造成法官之間處于不公平的工作環(huán)境中,導(dǎo)致法官對(duì)庭長(zhǎng)分案不公的猜疑和不滿;3.可能影響案件實(shí)體的公正審理。不受限制和監(jiān)督的權(quán)力容易被濫用,庭長(zhǎng)的分案權(quán)缺乏制度制約,可能影響案件公平分配,顯然有悖司法公信力。
電腦分案的操作是“立案庭將案件的相關(guān)信息輸入法院信息管理系統(tǒng)中,然后選擇審理該案的庭室,由電腦審判系統(tǒng)根據(jù)承辦法官的辦案系數(shù)以及存案數(shù)量的多少進(jìn)行自動(dòng)按序排定,確定承辦人?!盵1]此種模式所具有的公開(kāi)性、透明性、隨機(jī)性,使其優(yōu)勢(shì)明顯。主要優(yōu)勢(shì)有:1.有效排除人為因素干擾,有利于司法公信力的提升。避免了法官挑選案件和當(dāng)事人挑選法官,在法官與當(dāng)事人之間筑起了一道防線,可有效遏制“關(guān)系案”發(fā)生;2.在法官之間實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等,有效滿足法官對(duì)公平的心理需求。電腦分案的隨機(jī)性大體上保證了數(shù)量和難易程度上基本一致,從形式上克服了上述問(wèn)題,有效滿足了法官對(duì)公平對(duì)待的心理需求;3.電腦分案高效快捷,有效縮短中轉(zhuǎn)時(shí)間,一定程度上做到了節(jié)省人力成本。
電腦分案的弊端主要有以下幾方面:1.無(wú)法實(shí)現(xiàn)系列案件的集中審理。系列案件應(yīng)當(dāng)集中審理,從而發(fā)揮專門(mén)、快速優(yōu)勢(shì),達(dá)到一攬子解決的效果,但電腦分案將這些系列案件分到不同法官,易產(chǎn)生“同案不同判”現(xiàn)象;2.變更過(guò)于隨意。部分法院基于辦案方便而對(duì)案件大量予以變更,產(chǎn)生變更隨意、變更比例和數(shù)量過(guò)高等情況,形成“前有政策、后有對(duì)策”“首尾不能相顧”的現(xiàn)象;3.造成司法資源的浪費(fèi)。如當(dāng)事人撤訴后再行起訴的,電腦分案可能將其分到新的法官,既造成重復(fù)勞動(dòng),又影響審判效率。
綜合以上兩利弊分析,電腦分案較之人工分案還是利大于弊,電腦分案整體上優(yōu)于人工分案,這也是時(shí)代發(fā)展的要求。
比例系數(shù)分案是指根據(jù)案件類型、標(biāo)的額大小、當(dāng)事人人數(shù)等因素綜合確定不同案件折算比例,設(shè)定各案件系數(shù),根據(jù)系數(shù)乘以案件量,計(jì)算出每名法官的工作量。比例系數(shù)分案的優(yōu)勢(shì)是:能夠客觀準(zhǔn)確反映法官所付出的勞動(dòng),同時(shí)為法院的科學(xué)化管理提供具體依據(jù)。針?shù)h相對(duì)地,反對(duì)者對(duì)比例系數(shù)分案提出尖銳的批評(píng):比例系數(shù)的設(shè)定從來(lái)就是理想化,沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可適用性,僅就一般的、類型化案件抽象出來(lái)的比例系數(shù),根本無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)中千差萬(wàn)別的情形。概率隨機(jī)分案是法官在同一分案平臺(tái)上機(jī)會(huì)均等地隨機(jī)分案,實(shí)現(xiàn)了機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)。
概率隨機(jī)分案的優(yōu)勢(shì)為:1.法官在機(jī)會(huì)均等的條件下從事審判工作,在分案中處于同等對(duì)待的地位,營(yíng)造了平等競(jìng)爭(zhēng)的工作環(huán)境,有利于法官積極性的調(diào)動(dòng);2.概率隨機(jī)分案有效解決了比例系數(shù)分案的內(nèi)在缺陷,巧妙規(guī)避了如何科學(xué)設(shè)定比例系數(shù)的難題,是現(xiàn)有條件下最佳解決方案。
概率隨機(jī)分案的弊端有:1.不能客觀全面反映法官所付出勞動(dòng)。每個(gè)法官工作量是不一致的,這種不一致掩蓋在機(jī)會(huì)均等下進(jìn)而取得“合法性”,這不符合公正性原理;2.概率方法終究不是科學(xué)的方案,難讓人信服。用統(tǒng)計(jì)學(xué)上的概率去解決問(wèn)題,顯然是荒謬的,難以在邏輯上自洽;3.造成工作秩序的混亂,造成法官疲于應(yīng)對(duì),一線法官們意見(jiàn)往往較大;4.概率隨機(jī)分案從表面上看似乎公平合理,實(shí)則為無(wú)奈之舉,有行政管理不作為的嫌疑。
綜合對(duì)以上兩種模式的利弊分析,概率隨機(jī)分案更具有可操作性。比例系數(shù)分案模式最大的內(nèi)在缺陷是如何科學(xué)設(shè)定比例系數(shù),這是一個(gè)“世紀(jì)性難題”,法院審理不同類型案件也屬于不同質(zhì)勞動(dòng)量比較,對(duì)其做比例系數(shù)的設(shè)定是難有滿意答案的,注定難以成功。概率隨機(jī)分案成了用“最不合理的方式”去解決最難解決問(wèn)題的唯一方案,是無(wú)奈之舉。
團(tuán)隊(duì)型分案是指根據(jù)不同案件類型,立案庭將案件分至各審判庭,再在審判庭內(nèi)的法官間進(jìn)行分案。團(tuán)隊(duì)型分案最大優(yōu)勢(shì)在案件類型相對(duì)固定,專業(yè)化工作方式使得質(zhì)量能夠得到較大保證,這也是此模式經(jīng)久不衰存續(xù)至今的原因。
團(tuán)隊(duì)型分案的弊端主要有:1.造成法官間的攀比心理。不同審判庭審理不同類案件,不同類案件難易程度不同,有些還差距較大,從而所凝結(jié)的勞動(dòng)顯然大相徑庭;2.不利于法官素質(zhì)全面提高。法官僅熟悉幾類案件,對(duì)于其他類型案件,既無(wú)興趣了解,也無(wú)實(shí)踐檢驗(yàn),法官普遍成了“瘸腿法官”;3.難以在法官間展開(kāi)量化考核。不同審判庭審理不同類型案件,單純對(duì)收案數(shù)、結(jié)案數(shù)進(jìn)行橫向比較毫無(wú)意義,造成績(jī)效考核工作陷入窘境,制約了內(nèi)部管理向更高水平發(fā)展。
大循環(huán)分案是將所有不同業(yè)務(wù)庭的法官全部編排在一起,不再區(qū)分案件類型,所有法官在一個(gè)平臺(tái)里共同接收案件。
大循環(huán)分案的優(yōu)勢(shì)在于:1.否棄審判庭的區(qū)別,轉(zhuǎn)為以審判團(tuán)隊(duì)為單元的辦案模式,具有徹底性,帶有強(qiáng)烈的時(shí)代意義,符合當(dāng)前司法體制改革弱化庭概念、推進(jìn)以審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)為中心的政策要求;2.打破庭的界限,不再區(qū)分案件類型的分案模式,能夠平衡量化不同審判庭之間的工作量,克服案件類型以及難易差異而引發(fā)的人事矛盾;3.有利于對(duì)法官的綜合培養(yǎng),有利于優(yōu)秀人才的脫穎而出。實(shí)現(xiàn)多崗位歷練、交叉業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),使得人才儲(chǔ)備成長(zhǎng)均步入良性循環(huán)的軌道。
大循環(huán)分案的弊端有:1.大循環(huán)分案易造成短期內(nèi)案件質(zhì)量發(fā)生波動(dòng)、辦案效率有所下滑。一般來(lái)講,法官工作具有較強(qiáng)的職業(yè)養(yǎng)成特征,并且經(jīng)驗(yàn)的積累是需要一定的時(shí)間和經(jīng)歷的,如果忽然讓其審理他類型案件,則必然有一個(gè)適應(yīng)期,在這個(gè)“陣痛期”內(nèi),案件質(zhì)效會(huì)有一定的波動(dòng),發(fā)回、改判、瑕疵、審限等各項(xiàng)指標(biāo)均可能發(fā)生一定的下滑態(tài)勢(shì);2.大循環(huán)分案易造成裁判尺度不統(tǒng)一,產(chǎn)生“同案不同判”的現(xiàn)象。采用團(tuán)隊(duì)型分案,同一類型案件由同一審判庭辦理,可以較好地發(fā)揮對(duì)法律適用把關(guān)、裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的作用,但大循環(huán)分案則會(huì)造成上述作用的降低,這一負(fù)面效應(yīng)更加突出地體現(xiàn)在系列案件上,易產(chǎn)生一個(gè)法院內(nèi)部出現(xiàn)“同案不同判”的風(fēng)險(xiǎn),有損司法公信力。
綜合對(duì)以上兩種模式的利弊分析,筆者認(rèn)為,這兩種模式難分上下,究竟應(yīng)該采取哪一種模式,要根據(jù)本院的具體情況具體分析而定。如果所在法院案件類型較多、審理思路和審理程序差異較大,則宜采取團(tuán)隊(duì)型分案模式;如果所在法院案件類型相對(duì)單一、審理思路和審理程序差異不大,并且干部年輕化現(xiàn)象明顯、學(xué)歷層次普遍較高,這時(shí)采取大循環(huán)分案模式是具有可行性的。
筆者的一個(gè)初步構(gòu)想是:大循環(huán)分案模式得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)基本前提條件是參與大循環(huán)分配的案件在難易程度上大體一致,簡(jiǎn)單機(jī)械地搞大循環(huán)分案必然導(dǎo)致難易程度迥異的案件分至業(yè)務(wù)能力參差不齊的承辦法官手中。因此從科學(xué)穩(wěn)妥的角度出發(fā),應(yīng)該將最復(fù)雜和最簡(jiǎn)單的幾類案件單獨(dú)抽出來(lái),取中間化的案件來(lái)參與大循環(huán)分案,三類不同的案件采用不同的績(jī)效考核指標(biāo),這樣才是正確處理好“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者之間的有機(jī)關(guān)系。
分案機(jī)制是否科學(xué),一方面,要在制度設(shè)計(jì)時(shí)關(guān)注干警的正向感受和負(fù)向感受,另一方面,要通過(guò)干警對(duì)該機(jī)制的感受去檢驗(yàn)它是否科學(xué)。在構(gòu)建分案機(jī)制時(shí)要展開(kāi)充分調(diào)研,積極聽(tīng)取不同群體的利益訴求和聲音,跟蹤了解實(shí)際運(yùn)行情況,及時(shí)作出必要調(diào)整,面對(duì)問(wèn)題時(shí)實(shí)事求是,解決問(wèn)題時(shí)與時(shí)俱進(jìn)。
分案機(jī)制牽一發(fā)而動(dòng)全局,要堅(jiān)持整體考量原則,既要考慮程序正義,又要考慮實(shí)體正義,既要維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,又要照顧法官們的切身利益,既要做好分案這項(xiàng)工作,又要將其納入全院整體的工作大局。
分案機(jī)制構(gòu)建力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)在法院內(nèi)部均衡合理分案,確保干警的滿意度、獲得感。分案是為了辦案、辦好案,可以說(shuō)分案是為廣大干警服務(wù)的,它具有強(qiáng)烈的服務(wù)屬性,堅(jiān)持以干警為中心,貫徹公平性原則,是構(gòu)建分案機(jī)制不可或缺的。
任何一個(gè)好的制度設(shè)計(jì)都是主要著眼于一般,同時(shí)又能充分考慮到個(gè)別,兼顧一般和個(gè)別。例如,不少員額法官在從事著綜合行政工作,對(duì)于這類法官群體要給予必要的關(guān)注,適當(dāng)核減分案數(shù)量,可核減為分案數(shù)量的50%。又如,審判庭庭長(zhǎng)既要獨(dú)立辦案,又要督促指導(dǎo)全庭案件的質(zhì)量,還要“一崗雙責(zé)”抓好黨小組主體責(zé)任,故也應(yīng)適當(dāng)核減分案數(shù)量,可考慮為分案數(shù)量的80%。
司法公信力分為對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面。對(duì)當(dāng)事人而言,分案的公正關(guān)乎當(dāng)事人的切身利益,要通過(guò)科學(xué)化的分案機(jī)制讓當(dāng)事人感覺(jué)到公開(kāi)透明,不產(chǎn)生無(wú)端的猜測(cè)和怨恨。對(duì)法官群體而言,分案工作的公信力是一切審判工作的前提和基礎(chǔ),在他們的心理感受中,公信力是一個(gè)遞進(jìn)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程:一個(gè)人在辦案過(guò)程中所凝結(jié)的勞動(dòng)—所反映出的個(gè)人能力與價(jià)值—在評(píng)價(jià)體系中所處的位置—所能實(shí)現(xiàn)的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益。顯然,對(duì)內(nèi)公信力要比對(duì)外公信力所蘊(yùn)含的價(jià)值點(diǎn)更多,科學(xué)化分案是科學(xué)化管理的一個(gè)分支,所謂“政通則人和”。因此,構(gòu)建新時(shí)代科學(xué)化的分案機(jī)制必須堅(jiān)持公信力原則。
(一)以電腦分案為主、人工調(diào)整為輔。電腦分案的優(yōu)越性是人工分案所不能比擬的,以電腦分案替代人工分案是大勢(shì)所趨。同時(shí),我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到電腦分案的內(nèi)在缺陷,人工調(diào)整在一定程度上則可彌補(bǔ)現(xiàn)行電腦分案的不足,輔之以人工的適當(dāng)調(diào)整是必要的。
(二)分案機(jī)制與績(jī)效考評(píng)包括年終獎(jiǎng)金分配直接掛鉤。通過(guò)績(jī)效考評(píng),引導(dǎo)法官多辦案、快辦案,獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)者,鞭策后進(jìn)者,杜絕平均主義思想傾向,營(yíng)造爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)、風(fēng)清氣正的工作氛圍。①《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于實(shí)行隨機(jī)自動(dòng)分案的若干意見(jiàn)》(2018年2月28日印發(fā)實(shí)施)第十五條規(guī)定:“各法院應(yīng)健全績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制,加強(qiáng)法官收結(jié)案量、及時(shí)報(bào)結(jié)情況、變更率等審判績(jī)效考核,鼓勵(lì)法官多辦案、快辦案、辦好案,營(yíng)造爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍,避免出現(xiàn)慢結(jié)案、少結(jié)案、報(bào)結(jié)不及時(shí)等消極現(xiàn)象?!迸c此同時(shí),建立量化考評(píng)機(jī)制,予以通報(bào)公示,法官的業(yè)績(jī)考核記入個(gè)人檔案,作為法官評(píng)定等級(jí)、評(píng)先選優(yōu)、提職晉級(jí)的主要依據(jù),實(shí)現(xiàn)管理上的公信力。
(三)嚴(yán)格案件變更的條件和程序。關(guān)于案件變更的審批部門(mén),應(yīng)設(shè)定為審判管理辦公室,不允許業(yè)務(wù)庭自行變更,防止既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象;關(guān)于案件變更的流程,可由庭長(zhǎng)提出書(shū)面申請(qǐng)并列明具體事由,提請(qǐng)副院長(zhǎng)審批,再交由審判管理辦公室變更,對(duì)此變更情形應(yīng)在內(nèi)部予以公示,轉(zhuǎn)承法官有提出異議的權(quán)利,做到審務(wù)公開(kāi)透明;關(guān)于年度變更案件的數(shù)量和比例,要設(shè)定一個(gè)上限,例如每年不得超過(guò)100件或者變更比例不得超過(guò)10%等。
(四)建立與分案機(jī)制相配套的跟蹤督導(dǎo)機(jī)制。一是運(yùn)行效果上的跟蹤督導(dǎo),配套建立信息暢通機(jī)制,隨時(shí)排查反饋,梳理所發(fā)生的問(wèn)題,匯總各方面的意見(jiàn)建議,及時(shí)作出調(diào)整。二是監(jiān)督管理上的跟蹤督導(dǎo),嚴(yán)控隨意變更承辦法官,杜絕“上有政策,下有對(duì)策”。三是軟件優(yōu)化上的跟蹤督導(dǎo),將新問(wèn)題、新情況以及實(shí)務(wù)操作中暴露出的問(wèn)題,嵌入到軟件的更新迭代中,倒逼分案軟件優(yōu)化,充分運(yùn)用技術(shù)力量助力審判工作。
構(gòu)建新時(shí)代人民法院科學(xué)化的分案機(jī)制,科學(xué)合理平衡各審判團(tuán)隊(duì)(法官)工作量,切實(shí)調(diào)動(dòng)法官的積極性,有效配置司法資源,凝聚隊(duì)伍的向心力,實(shí)現(xiàn)“對(duì)內(nèi)讓干警滿意、對(duì)外讓群眾滿意”的“雙司法公信”社會(huì)效果,是構(gòu)建新時(shí)代人民法院科學(xué)化分案機(jī)制的總目標(biāo)。我們期待,在最高人民法院的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下,以分案機(jī)制為引擎的一系列司法改革工作能夠建立起更為科學(xué)化、更加符合司法規(guī)律的司法制度體系,為我國(guó)審判事業(yè)掀開(kāi)新的篇章。